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摘 要：本文对某县地方非税收入情况进行了调查，介绍了其非税收入的基本情况，指出了存在的问题及地方非税收入高企的危害，并就如何规范非税收入管理提出了相关建议。
关键词：地方财政；非税收入；建议
引言
当前政府非税收入无论规模还是增长速度，都在不断扩大，非税收入在地方财政收入中的占比偏高，财政各项收入占比不均衡，在很大程度上影响了财政收入的构成和质量，也给当地经济健康发展和财政收入水平的提高带来不利影响。
一、近年非税收入基本情况
（一）非税收入总额在县级预算收入中占比超过50%。以某县为例，2013-2016年，非税收入逐年增幅为5.08%、-11.44%和17.74%，平均增幅为3.79%。从2013年开始虽然非税收入在预算收入合计中的占比呈逐年下降趋势，但是平均占比为57.35%还是比较高的。
（二）非税收入中政府基金、罚没收入和行政事业性收费占主体地位。2013-2016年，某县累计政府性基金收入、行政事业性收费收入、罚没收入分别占累计非税收入总额的67.2%、8.73%和10.75%，这三项的合计占非税收入总额的86.68%。
（三）非税收入的部门分布极不平衡。非税收入主要集中在国土资源、计生、教育、公安和法院部门， 某县2013-2016年这些部门累计收取非税收入合计分别占非税收入总额的36.19%、3.2%、6.67%、2.57%和0.48%。以上部门收取的非税收入合计占该县非税收入总额的49.1%。收费项目在这些征收部门比较集中，这种不均衡反映出相关单位或部门所享有的权限和职责以及行使职责的排他性，不利于非税收入各收入项目的均衡发展。
二、非税收入征收和管理中存在的问题不容忽视
（一）非税收入规模偏大，比重偏高，对部分收费项目依赖度高。从总体上看，非税收入的规模庞大。据调查某县近几年均超过了预算内税收收入，非税收入中金额占比大的预算科目类别主要是政府性基金、行政事业性收费和罚没收入科目，而国有资产收益无论金额还是占比都很小。
（二）非税收入资金管控和征缴行为欠规范。在非税收入的收取中，由于现行相关非税的法律法规及监督机制的不完善，使得收费甚为混乱。一是收费和罚没项目纷杂。在如今的地方政府财政非税收入中，各项收费和罚没的设定部门各不相同，有国家以法律形式规定的，有地方政府以地方行政规章规定的，也有执法单位或部门按照管理要求自行制定的，政出多门，收费和罚没项目繁杂多样。二是标准不统一。非税收入的部分收费或罚没金额标准不统一。如对于罚没收入而言，相关法律法规在规定罚款数额时，时常是对某种行为按其严重程度划分为不同的罚款区段，同一区段只规定上限和下限，具体罚款金额的多少是由执收单位或部门的业务人员确定，由于对制度规定的不明细，和理解上差异等，对同一行为，不同的执法人员在确定罚款额上也不完全相同。由于这种自由裁量权的存在，很容易被执法单位或部门利用，作为其调节本单位或部门非税收入计划完成情况和提高职工福利水平的手段。
（三）具有征收职能的单位或部门较多。征收单位或部门随意减免与乱收滥罚的现象屡禁不止，弱化了财政监督管理职能。
（四）非税资金使用管理不到位， 监督乏力。虽然现在非税收入管理已经实现了“收支两条线”，征收权在职能单位或部门，管理权在财政部门，征收单位或部门的资金需求列入本单位或部门的预算支出计划，收支分开。但是目前各部门特别是非税收入资金管理部门在具体业务工作中，由于长期以来形成的对非税收入征收和管理方面的习惯性的认识偏见，导致行政收费和罚没收入等非税收入在支出上有“收得多花得多、罚没的多返还的也多”的不合理情况出现；另外由于政府非税收入管理往往重点放在收入上，而支出方面的管理还不够，没有在支出方面形成较严格的管理制度体系，也没有相应的考核评价机制对其支出效能进行考评。
三、非税收入规模膨胀的危害
（一）加大了不同单位部门享有福利的差距。由于受当前非税收入征收管理体制、管理方式的影响，非税收入使用额在一定程度上还与部门或单位的收支情况有一定联系，多收多用仍然是激励非税收入征收部门加大收费力度的一项措施，尤其是当政府财政预算资金支出能力不足时，这种联系更为突出。如，为提高单位职工应有的，而当地财政无力支付的相关福利待遇（行政值班补助、差旅费补助等），为取得这些应得的补助，非税收入征收部门往往是给具体工作人员下达任务，下大力气把能收缴的收费收入或罚没收入征收上来。而没有非税收入征收权限的单位，则由于财政预算内资金支出受限，不能足额支付职工一些补贴或补助，造成同工不同酬的情况存在。
（二）成为了预算内收入进度的调节器。每年的财政预算收支计划是经当地人大批准的具有一定法律效力的计划，不得随意变动。而现实中由于当地经济环境，经济发展状况的不确定性很大，税源也就会随着政策和环境的变化而发生波动。如近期由于大气治理等环境方面原因，几乎全部小企业、小作坊关停，中型企业限产或停产，创造的价值很少或没有。在这种情况下正税税源减少，预算内税收收入增长非常缓慢，为完成即定的预算收入计划，当地政府只能通过加大对非税收入的征收力度，以消除税收收入不足的影響，成为预算收入的调节器。
四、规范非税收入管理的建议
（一）科学规划非税收入总量，不断优化各收费种类在非税收入中的占比。一是在年度预算收入中科学规划非税收入的金额和在政府预算收入的比重，在年度内按计划认真落实；二是鉴于当前政府非税收入种类多，分类杂，涉及面广的情况，建议非税收入管理部门依据征收部门、非税收入种类的不同，采取不同的方法进行管理，合理引导和调整政府性基金、行政事业收费、罚没、专项、国有资产收益在非税收入中的占比，适当降低行政事业性收费和罚没收入所占比重，加大调查研究工作力度，探索和寻找非税收入新的合法合规的增长点，完成预算收入计划。 （二）建立专门政府非税收入征管机构，完善非税收入征收、管理和使用行为。一是要成立专门管理政府非税收入的相關机构。将政府相关部门具有非税收入管理职能的业务机构和人员，调整组合到一起，明确其对政府非税收入的管理职责，以改变非税收入管理部门多，都在管却管不精、管不细、管不好的问题。建议将具有管理职能的部门和人员集聚于财政部门，打破非税收入执法部门的管理、执法与收费的链条，使征收和管理分离，资金使用权和所有权分属不同部门。二是统一政府非税收入征管标准和要求，建立和完善非税收入征管体系，只有要求和标准统一了，才能方便操作和执行，才能为实现我们追求的公平、公正提供前提。
（三）加强非税收入票据管理。收费票据是非税收入征收管理的源头，也是认真执行收支两条线的关键。从票据的印制、核发、使用、保管、核销上加强控制，规范票据的使用和核销监督力度，确保执收单位将非税收入及时足额上缴财政专户，和“收支两条线”规定的切实落实。
（四）建立和完善政府非税收入管理和考核制度。一是要加强法律法规制度体系建设，从法律的层面上规范和约束非税收入征收管理行为，实现政出有门，行为有据，合法合规。二是要做好非税收入收费项目公开工作。通过定期在报纸，电台等媒体上公布本地非税收入种类、收费标准、收费部门、收费依等人们关心的事项，起到让社会公众了解进而对非税收入征管部门的行为进行监督的作用。三是不断加强对非税收入的考核工作力度，对考核成绩突出的，建议政府部门对非税收入征收管理部门给以一定的精神和物质奖励，对于考核成绩不好的，要进行约谈，指出其存的问题并提出整改建议监督其改正，同时要给予必要的处罚，对于发现和接收到的举报问题，经核实确实存在后要严肃处理，决不姑息。
（五）加快推进费改税工作步伐，以改善费强税弱的不良收入格局。费改税政策实施的过程也是利益规范的过程，利益规范是我们改革必须达到的目的，否则将会严重影响我国的社会主义市场经济建设。
五、结语
只有在不断完善现有税收制度的框架下，适应经济发展形势酌情开征新的税收种类，以完善现有的非税收入格局，以法定的税收方式收纳足够的资金用于满足社会、公众对当前和今后美好生活的需求等，从而降低非税收入在预算收入中的比重。
参考文献：
[1]对非税收入的一点认识[J]. 黄艳，阮丽华.中国对外贸易.2011，（01）.
[2]强化政府非税收入管理的思考[J]. 徐美丽.现代商业.2011，（05）.
作者简介：郭军锐（1970-），女，河北赵县人，大学本科，会计师，供职于中国人民银行赵县支行。
关键词：地方财政；非税收入；建议
引言
当前政府非税收入无论规模还是增长速度，都在不断扩大，非税收入在地方财政收入中的占比偏高，财政各项收入占比不均衡，在很大程度上影响了财政收入的构成和质量，也给当地经济健康发展和财政收入水平的提高带来不利影响。
一、近年非税收入基本情况
（一）非税收入总额在县级预算收入中占比超过50%。以某县为例，2013-2016年，非税收入逐年增幅为5.08%、-11.44%和17.74%，平均增幅为3.79%。从2013年开始虽然非税收入在预算收入合计中的占比呈逐年下降趋势，但是平均占比为57.35%还是比较高的。
（二）非税收入中政府基金、罚没收入和行政事业性收费占主体地位。2013-2016年，某县累计政府性基金收入、行政事业性收费收入、罚没收入分别占累计非税收入总额的67.2%、8.73%和10.75%，这三项的合计占非税收入总额的86.68%。
（三）非税收入的部门分布极不平衡。非税收入主要集中在国土资源、计生、教育、公安和法院部门， 某县2013-2016年这些部门累计收取非税收入合计分别占非税收入总额的36.19%、3.2%、6.67%、2.57%和0.48%。以上部门收取的非税收入合计占该县非税收入总额的49.1%。收费项目在这些征收部门比较集中，这种不均衡反映出相关单位或部门所享有的权限和职责以及行使职责的排他性，不利于非税收入各收入项目的均衡发展。
二、非税收入征收和管理中存在的问题不容忽视
（一）非税收入规模偏大，比重偏高，对部分收费项目依赖度高。从总体上看，非税收入的规模庞大。据调查某县近几年均超过了预算内税收收入，非税收入中金额占比大的预算科目类别主要是政府性基金、行政事业性收费和罚没收入科目，而国有资产收益无论金额还是占比都很小。
（二）非税收入资金管控和征缴行为欠规范。在非税收入的收取中，由于现行相关非税的法律法规及监督机制的不完善，使得收费甚为混乱。一是收费和罚没项目纷杂。在如今的地方政府财政非税收入中，各项收费和罚没的设定部门各不相同，有国家以法律形式规定的，有地方政府以地方行政规章规定的，也有执法单位或部门按照管理要求自行制定的，政出多门，收费和罚没项目繁杂多样。二是标准不统一。非税收入的部分收费或罚没金额标准不统一。如对于罚没收入而言，相关法律法规在规定罚款数额时，时常是对某种行为按其严重程度划分为不同的罚款区段，同一区段只规定上限和下限，具体罚款金额的多少是由执收单位或部门的业务人员确定，由于对制度规定的不明细，和理解上差异等，对同一行为，不同的执法人员在确定罚款额上也不完全相同。由于这种自由裁量权的存在，很容易被执法单位或部门利用，作为其调节本单位或部门非税收入计划完成情况和提高职工福利水平的手段。
（三）具有征收职能的单位或部门较多。征收单位或部门随意减免与乱收滥罚的现象屡禁不止，弱化了财政监督管理职能。
（四）非税资金使用管理不到位， 监督乏力。虽然现在非税收入管理已经实现了“收支两条线”，征收权在职能单位或部门，管理权在财政部门，征收单位或部门的资金需求列入本单位或部门的预算支出计划，收支分开。但是目前各部门特别是非税收入资金管理部门在具体业务工作中，由于长期以来形成的对非税收入征收和管理方面的习惯性的认识偏见，导致行政收费和罚没收入等非税收入在支出上有“收得多花得多、罚没的多返还的也多”的不合理情况出现；另外由于政府非税收入管理往往重点放在收入上，而支出方面的管理还不够，没有在支出方面形成较严格的管理制度体系，也没有相应的考核评价机制对其支出效能进行考评。
三、非税收入规模膨胀的危害
（一）加大了不同单位部门享有福利的差距。由于受当前非税收入征收管理体制、管理方式的影响，非税收入使用额在一定程度上还与部门或单位的收支情况有一定联系，多收多用仍然是激励非税收入征收部门加大收费力度的一项措施，尤其是当政府财政预算资金支出能力不足时，这种联系更为突出。如，为提高单位职工应有的，而当地财政无力支付的相关福利待遇（行政值班补助、差旅费补助等），为取得这些应得的补助，非税收入征收部门往往是给具体工作人员下达任务，下大力气把能收缴的收费收入或罚没收入征收上来。而没有非税收入征收权限的单位，则由于财政预算内资金支出受限，不能足额支付职工一些补贴或补助，造成同工不同酬的情况存在。
（二）成为了预算内收入进度的调节器。每年的财政预算收支计划是经当地人大批准的具有一定法律效力的计划，不得随意变动。而现实中由于当地经济环境，经济发展状况的不确定性很大，税源也就会随着政策和环境的变化而发生波动。如近期由于大气治理等环境方面原因，几乎全部小企业、小作坊关停，中型企业限产或停产，创造的价值很少或没有。在这种情况下正税税源减少，预算内税收收入增长非常缓慢，为完成即定的预算收入计划，当地政府只能通过加大对非税收入的征收力度，以消除税收收入不足的影響，成为预算收入的调节器。
四、规范非税收入管理的建议
（一）科学规划非税收入总量，不断优化各收费种类在非税收入中的占比。一是在年度预算收入中科学规划非税收入的金额和在政府预算收入的比重，在年度内按计划认真落实；二是鉴于当前政府非税收入种类多，分类杂，涉及面广的情况，建议非税收入管理部门依据征收部门、非税收入种类的不同，采取不同的方法进行管理，合理引导和调整政府性基金、行政事业收费、罚没、专项、国有资产收益在非税收入中的占比，适当降低行政事业性收费和罚没收入所占比重，加大调查研究工作力度，探索和寻找非税收入新的合法合规的增长点，完成预算收入计划。 （二）建立专门政府非税收入征管机构，完善非税收入征收、管理和使用行为。一是要成立专门管理政府非税收入的相關机构。将政府相关部门具有非税收入管理职能的业务机构和人员，调整组合到一起，明确其对政府非税收入的管理职责，以改变非税收入管理部门多，都在管却管不精、管不细、管不好的问题。建议将具有管理职能的部门和人员集聚于财政部门，打破非税收入执法部门的管理、执法与收费的链条，使征收和管理分离，资金使用权和所有权分属不同部门。二是统一政府非税收入征管标准和要求，建立和完善非税收入征管体系，只有要求和标准统一了，才能方便操作和执行，才能为实现我们追求的公平、公正提供前提。
（三）加强非税收入票据管理。收费票据是非税收入征收管理的源头，也是认真执行收支两条线的关键。从票据的印制、核发、使用、保管、核销上加强控制，规范票据的使用和核销监督力度，确保执收单位将非税收入及时足额上缴财政专户，和“收支两条线”规定的切实落实。
（四）建立和完善政府非税收入管理和考核制度。一是要加强法律法规制度体系建设，从法律的层面上规范和约束非税收入征收管理行为，实现政出有门，行为有据，合法合规。二是要做好非税收入收费项目公开工作。通过定期在报纸，电台等媒体上公布本地非税收入种类、收费标准、收费部门、收费依等人们关心的事项，起到让社会公众了解进而对非税收入征管部门的行为进行监督的作用。三是不断加强对非税收入的考核工作力度，对考核成绩突出的，建议政府部门对非税收入征收管理部门给以一定的精神和物质奖励，对于考核成绩不好的，要进行约谈，指出其存的问题并提出整改建议监督其改正，同时要给予必要的处罚，对于发现和接收到的举报问题，经核实确实存在后要严肃处理，决不姑息。
（五）加快推进费改税工作步伐，以改善费强税弱的不良收入格局。费改税政策实施的过程也是利益规范的过程，利益规范是我们改革必须达到的目的，否则将会严重影响我国的社会主义市场经济建设。
五、结语
只有在不断完善现有税收制度的框架下，适应经济发展形势酌情开征新的税收种类，以完善现有的非税收入格局，以法定的税收方式收纳足够的资金用于满足社会、公众对当前和今后美好生活的需求等，从而降低非税收入在预算收入中的比重。
参考文献：
[1]对非税收入的一点认识[J]. 黄艳，阮丽华.中国对外贸易.2011，（01）.
[2]强化政府非税收入管理的思考[J]. 徐美丽.现代商业.2011，（05）.
作者简介：郭军锐（1970-），女，河北赵县人，大学本科，会计师，供职于中国人民银行赵县支行。