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[摘要] 从2006年下半年开始，地方党委领导班子配备改革在全国实行，换届后的区县党委领导班子实行新的领导体制和工作机制，在实践中初显成效，也随之出现一些新问题。要在实践中进一步解决和完善这些问题，必须从思想认识、领导体制、决策程序、监督机制等方面入手。
[关键词]领导班子； 领导体制； 专职副书记； 监督制约
[中图分类号] D262.3 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）12-0035-02
根据党的十六届四中全会《决定》提出的，要“规范党政机构设置，完善党委常委会的组织结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，切实解决分工重叠问题”；要“减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用”的精神，从去年下半年开始，地方党委领导班子配备改革在全国全面实行。这一改革，涉及地方党委领导体制和工作机制的重大变化，引起全党广泛关注。
一、区县党委领导班子配备改革的情况和初步成效
(一)区县党委领导班子配备改革情况。
1.减少了副书记职数。从调研情况看，所有区县都减少了副书记职数，新的领导体制只配备两个副书记，一个兼政府正职，一个是专职副书记。
2.扩大了党政领导班子成员交叉任职。除政府正职外，党委常委与政府副职一般交叉2名。一个为常务副区(县)长，一个一般为管工业的副区(县)长。
3.取消了书记办公会。随着副书记职数的减少，书记办公会随之取消。
4.实行了常委分工负责制。常委各负其责，独当一面，直接对常委会和书记负责。
5.专职副书记的分工没有统一的规范。有的负责协调落实书记安排的有关工作，受书记委托负责有关工作；有的沿用原来的分工，有的分管党群工作；有的兼纪委书记；有的还分管其他常委无分工负责的有关工作。
(二)区县党委领导班子配备改革的初步成效。
区县党委领导班子实行新的领导体制和工作机制后，在实践中初显成效：
1.由于减少了副书记职数，解决了副书记与常委分工交叉重叠等现象。工作层次减少了，工作效率提高了。党委换届前，地市一级党委一般有4名副书记，区县党委一般有4-5名副书记，约占本级常委数的1/3，副书记事实上成为党委班子中的一个领导层次。具体工作中，基本上是常委先向分管副书记汇报，然后再向书记或常委会汇报。这虽然有利于减少工作失误，但也在某种程度上降低了工作效率。副书记职数的减少和常委分工不再交叉，客观上取消了工作的一个环节，从而提高了党委工作效率。
2.改变了以往实际上存在的由书记办公会代替常委会的现象，实行常委分工负责，有利于发挥常委会的集体领导作用。根据《中国共产党地方党委工作条例〈试行〉》，书记办公会不是一级决策机构。但在实际工作中，对重大问题特别是干部问题的决策，都是先上书记办公会，再上常委会。参加书记办公会的有书记、副书记、组织部长等人，超过常委的半数。书记办公会定下来的事情，再拿到常委会上一般都会直接通过，书记办公会事实上已主导了常委会的决策，形成了事实上的决策层。而实行常委分工负责制，大的议题直接拿到常委会上讨论决定，集体领导的作用可以得到有效发挥。
3.扩大党政领导班子成员交叉任职，有利于党委总揽全局、协调各方，有利于加强党对经济社会重大事务的领导和协调，同时也利于政府推动工作落实。
4.实行常委分工负责制，常委的权力更大了，责任也更大了，常委工作的积极性明显提高。
5.有利于进一步理顺常委会、全委会和党代会的关系。
调查中多数同志认为，这次党委领导班子配备改革方向正确，对改革和完善党的领导方式，加强区县领导班子建设，进一步扩大党内民主，提高党的执政能力，有着重大意义。
二、区县党委领导班子配备改革后出现的新问题
据调查，区县党委领导班子配备改革在取得初步成效的同时，也出现了一些不容忽视的新问题。
1.有些书记和常委对分工负责制思想准备不足并存在某些“不适应”的现象。分工负责制对书记和常委的素质和能力提出了更高的要求。调查发现，有些书记和常委对此在思想上准备不足，在工作中存在某些“不适应”现象。有的书记不敢把重大问题直接提交常委会讨论，仍习惯于旧的工作运行模式；有的常委独自召集会议底气不足，非要拉上一个副书记到场才觉得腰板硬。此外，还有些同志担心常委分管领域出现“独立王国”的现象。
2.书记办公会取消后，如何建立科学合理的议事规则和决策机制的问题。换届前的党委领导体制是书记领导下的副书记分工负责制，即副书记各主管一个方面的工作，常委在副书记领导下分管某个方面的工作，形成“书记一副书记—常委”三级架构。换届后，常委直接对书记负责，减少了一个副书记层次，形成“书记—常委”两级架构。换届前，一项决策出台往往是书记办公会先拿出意见，再拿到常委会讨论决定，书记办公会成为事实上的决策核心。领导架构改变后，书记办公会随之取消，如何建立新的科学合理的议事规则和决策机制成为当务之急。调查发现，地方党委普遍把书记办公会看成是“个别酝酿”的重要步骤。改革后，书记办公会取消了，重大事项如何酝酿，各地感到困惑，做法不一。据调查，有的地方虽然在形式上取消了书记办公会，但仍召开书记碰头会；有的实行“3+X”的酝酿形式，即书记、两位副书记和相关常委进行酝酿。这些做法有可能在客观上产生“新瓶装老酒”的问题。
3.书记的权力更加集中，如缺乏有效监督和制约，有可能导致书记专权。原领导体制在常委和书记之间有若干个副书记，并且在常委会召开之前有书记办公会。由于参会人数少、层次较高、只议不决等原因，书记办公会对重大问题讨论往往比较深入，这样就对书记形成一定程度的监督和制约。现在常委直接对常委会和书记负责，许多同志认为这样一来书记的权力更加集中了，如果在常委会上对重大问题不能展开充分的讨论和研究，再加上缺乏其他方面的有效监督和制约，将有可能导致书记专权。
4.专职副书记的角色尴尬。调查发现，多数专职副书记认为自己的角色比较尴尬。其一，多数专职副书记分管的工作比过去虚了。党委的组织、宣传、政法、纪检、统战等工作都有常委分管，并直接对书记负责，专职副书记只分管其他常委不分管的工作(如党校、工青妇等)，有的专职副书记戏称自己是“不管部部长”；其二，由于分管工作虚了，专职副书记的作用无法得到充分体现；其三，专职副书记的地位有所下降。过去副书记与常委是领导与被领导关系，现在变成了平行关系。常委直接对书记负责，无需向副书记请示工作。
5.班子内部在一些方面很难进行有效的监督和制约。新的领导体制和工作机制运行后，由于专职副书记和常委是平行关系，常委不需要向副书记汇报工作，副书记也不好过问常委工作，因此很难名正言顺地对常委的工作进行监督。书记直接面对的常委较多，也难以对每个常委的工作进行监督。由于取消了书记办公会，常委们对于“个别酝酿”的过程和环节不清楚，很难对“一把手”进行有效监督。在这种情况下，监督更多地取决于书记和常委们的个人素质。
三、进一步完善区县党委领导班子配备改革的对策和建议
针对上述这些问题，我们提出以下对策和建议。
1.进一步提高思想认识。对党委领导班子配置改革，核心是实行常委分工负责制。在决策上，既要解决书记敢于把重大问题提交常委会充分讨论，用常委会平台取代原书记办公会平台的问题，也要解决常委敢于发表真实看法，充分行使自己的职权的问题；在执行上，既要解决新体制下书记放手放权让常委独立负责的问题，也要解决常委敢于和能够独立负责的问题。
2.进一步完善新的领导体制。可考虑以下两种方案：其一，按照现在新的体制，一方面不断稳步推进党内民主建设，提高常委会民主决策水平；另一方面明确专职副书记的工作职责，具体为:一是协助决策，即党委决策方案特别是党的建设方面的重要决策方案的准备协调和调查研究；二是协调执行，即对于党委决策的执行特别是需要跨部门合作完成的工作进行组织、协调和督促指导；三是根据工作需要兼任相应领导职务或分管某些部门的工作，如兼任纪委书记或政法委书记，分管党委办公室、决策研究机构、编办等综合性部门以及工青妇等人民团体的工作；四是完成书记交办的工作任务。其二，今后改革的发展方向可参照中央模式，人大常委会主任、政协主席进常委，不设副书记，适当减少党委职能部门领导兼任常委的职数，适当增加政府副职进常委职数。这个方案的好处是有利于党委“总揽全局，协调各方”，有利于加强党内监督和制约，也有利于发挥常委会的作用。
3.尽快重新修订和完善党委议事决策程序。书记办公会取消后，有许多重大事项还需要在常委会之前进行酝酿、沟通和协调。为此，迫切需要出台新的议事决策程序。可考虑，其一，通过“1+X”模式酝酿沟通。即由书记召集相关负责同志对需要决策的重大事项进行充分酝酿和沟通，但这类会议不得决定重大问题。其二，强化常委会的决策功能。实行常委分工负责制以后，需要提交常委会决定的事项比以往大大增加了。为此，有必要增加常委会开会的次数并规范常委会召开的程序。重点抓好六个环节:一是确定议题；二是提前通知；三是酝酿讨论；四是进行表决；五是做出决策；六是形成纪要。其三，对涉及重大事项和重要干部任用尽可能实行常委会票决制，或实行全委会票决制。
4.强化全委会的监督作用。在新的领导体制下，全委会除了履行原有的职责外，还应强化一个重要职责，即听取和审议常委会阶段性工作情况的报告，监督检查常委会贯彻执行全委会决策的情况。一方面，要适当增加全委会次数，原则上每半年召开一次，如遇重要情况随时召开。另一方面，要规范全委会的程序和规则，切实发挥全委会的职能作用，确保委员的知情权、参与权、决策权和监督权得到充分落实。
5.完善区县党委工作运行的配套制度。常委分工负责制要得到有效落实，还必须建立和完善相关的配套制度。重点是以下五个制度：调查研究制度、咨询制度、工作汇报沟通制度、决策失误责任追究制度、监督落实制度。
(课题组组长：林秀山；副组长：郑传芳；成员：詹德旺、
欧志明、库来西、曹志刚、麻颖、魏泽焕、焦平)
执笔人：郑传芳
[关键词]领导班子； 领导体制； 专职副书记； 监督制约
[中图分类号] D262.3 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）12-0035-02
根据党的十六届四中全会《决定》提出的，要“规范党政机构设置，完善党委常委会的组织结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，切实解决分工重叠问题”；要“减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用”的精神，从去年下半年开始，地方党委领导班子配备改革在全国全面实行。这一改革，涉及地方党委领导体制和工作机制的重大变化，引起全党广泛关注。
一、区县党委领导班子配备改革的情况和初步成效
(一)区县党委领导班子配备改革情况。
1.减少了副书记职数。从调研情况看，所有区县都减少了副书记职数，新的领导体制只配备两个副书记，一个兼政府正职，一个是专职副书记。
2.扩大了党政领导班子成员交叉任职。除政府正职外，党委常委与政府副职一般交叉2名。一个为常务副区(县)长，一个一般为管工业的副区(县)长。
3.取消了书记办公会。随着副书记职数的减少，书记办公会随之取消。
4.实行了常委分工负责制。常委各负其责，独当一面，直接对常委会和书记负责。
5.专职副书记的分工没有统一的规范。有的负责协调落实书记安排的有关工作，受书记委托负责有关工作；有的沿用原来的分工，有的分管党群工作；有的兼纪委书记；有的还分管其他常委无分工负责的有关工作。
(二)区县党委领导班子配备改革的初步成效。
区县党委领导班子实行新的领导体制和工作机制后，在实践中初显成效：
1.由于减少了副书记职数，解决了副书记与常委分工交叉重叠等现象。工作层次减少了，工作效率提高了。党委换届前，地市一级党委一般有4名副书记，区县党委一般有4-5名副书记，约占本级常委数的1/3，副书记事实上成为党委班子中的一个领导层次。具体工作中，基本上是常委先向分管副书记汇报，然后再向书记或常委会汇报。这虽然有利于减少工作失误，但也在某种程度上降低了工作效率。副书记职数的减少和常委分工不再交叉，客观上取消了工作的一个环节，从而提高了党委工作效率。
2.改变了以往实际上存在的由书记办公会代替常委会的现象，实行常委分工负责，有利于发挥常委会的集体领导作用。根据《中国共产党地方党委工作条例〈试行〉》，书记办公会不是一级决策机构。但在实际工作中，对重大问题特别是干部问题的决策，都是先上书记办公会，再上常委会。参加书记办公会的有书记、副书记、组织部长等人，超过常委的半数。书记办公会定下来的事情，再拿到常委会上一般都会直接通过，书记办公会事实上已主导了常委会的决策，形成了事实上的决策层。而实行常委分工负责制，大的议题直接拿到常委会上讨论决定，集体领导的作用可以得到有效发挥。
3.扩大党政领导班子成员交叉任职，有利于党委总揽全局、协调各方，有利于加强党对经济社会重大事务的领导和协调，同时也利于政府推动工作落实。
4.实行常委分工负责制，常委的权力更大了，责任也更大了，常委工作的积极性明显提高。
5.有利于进一步理顺常委会、全委会和党代会的关系。
调查中多数同志认为，这次党委领导班子配备改革方向正确，对改革和完善党的领导方式，加强区县领导班子建设，进一步扩大党内民主，提高党的执政能力，有着重大意义。
二、区县党委领导班子配备改革后出现的新问题
据调查，区县党委领导班子配备改革在取得初步成效的同时，也出现了一些不容忽视的新问题。
1.有些书记和常委对分工负责制思想准备不足并存在某些“不适应”的现象。分工负责制对书记和常委的素质和能力提出了更高的要求。调查发现，有些书记和常委对此在思想上准备不足，在工作中存在某些“不适应”现象。有的书记不敢把重大问题直接提交常委会讨论，仍习惯于旧的工作运行模式；有的常委独自召集会议底气不足，非要拉上一个副书记到场才觉得腰板硬。此外，还有些同志担心常委分管领域出现“独立王国”的现象。
2.书记办公会取消后，如何建立科学合理的议事规则和决策机制的问题。换届前的党委领导体制是书记领导下的副书记分工负责制，即副书记各主管一个方面的工作，常委在副书记领导下分管某个方面的工作，形成“书记一副书记—常委”三级架构。换届后，常委直接对书记负责，减少了一个副书记层次，形成“书记—常委”两级架构。换届前，一项决策出台往往是书记办公会先拿出意见，再拿到常委会讨论决定，书记办公会成为事实上的决策核心。领导架构改变后，书记办公会随之取消，如何建立新的科学合理的议事规则和决策机制成为当务之急。调查发现，地方党委普遍把书记办公会看成是“个别酝酿”的重要步骤。改革后，书记办公会取消了，重大事项如何酝酿，各地感到困惑，做法不一。据调查，有的地方虽然在形式上取消了书记办公会，但仍召开书记碰头会；有的实行“3+X”的酝酿形式，即书记、两位副书记和相关常委进行酝酿。这些做法有可能在客观上产生“新瓶装老酒”的问题。
3.书记的权力更加集中，如缺乏有效监督和制约，有可能导致书记专权。原领导体制在常委和书记之间有若干个副书记，并且在常委会召开之前有书记办公会。由于参会人数少、层次较高、只议不决等原因，书记办公会对重大问题讨论往往比较深入，这样就对书记形成一定程度的监督和制约。现在常委直接对常委会和书记负责，许多同志认为这样一来书记的权力更加集中了，如果在常委会上对重大问题不能展开充分的讨论和研究，再加上缺乏其他方面的有效监督和制约，将有可能导致书记专权。
4.专职副书记的角色尴尬。调查发现，多数专职副书记认为自己的角色比较尴尬。其一，多数专职副书记分管的工作比过去虚了。党委的组织、宣传、政法、纪检、统战等工作都有常委分管，并直接对书记负责，专职副书记只分管其他常委不分管的工作(如党校、工青妇等)，有的专职副书记戏称自己是“不管部部长”；其二，由于分管工作虚了，专职副书记的作用无法得到充分体现；其三，专职副书记的地位有所下降。过去副书记与常委是领导与被领导关系，现在变成了平行关系。常委直接对书记负责，无需向副书记请示工作。
5.班子内部在一些方面很难进行有效的监督和制约。新的领导体制和工作机制运行后，由于专职副书记和常委是平行关系，常委不需要向副书记汇报工作，副书记也不好过问常委工作，因此很难名正言顺地对常委的工作进行监督。书记直接面对的常委较多，也难以对每个常委的工作进行监督。由于取消了书记办公会，常委们对于“个别酝酿”的过程和环节不清楚，很难对“一把手”进行有效监督。在这种情况下，监督更多地取决于书记和常委们的个人素质。
三、进一步完善区县党委领导班子配备改革的对策和建议
针对上述这些问题，我们提出以下对策和建议。
1.进一步提高思想认识。对党委领导班子配置改革，核心是实行常委分工负责制。在决策上，既要解决书记敢于把重大问题提交常委会充分讨论，用常委会平台取代原书记办公会平台的问题，也要解决常委敢于发表真实看法，充分行使自己的职权的问题；在执行上，既要解决新体制下书记放手放权让常委独立负责的问题，也要解决常委敢于和能够独立负责的问题。
2.进一步完善新的领导体制。可考虑以下两种方案：其一，按照现在新的体制，一方面不断稳步推进党内民主建设，提高常委会民主决策水平；另一方面明确专职副书记的工作职责，具体为:一是协助决策，即党委决策方案特别是党的建设方面的重要决策方案的准备协调和调查研究；二是协调执行，即对于党委决策的执行特别是需要跨部门合作完成的工作进行组织、协调和督促指导；三是根据工作需要兼任相应领导职务或分管某些部门的工作，如兼任纪委书记或政法委书记，分管党委办公室、决策研究机构、编办等综合性部门以及工青妇等人民团体的工作；四是完成书记交办的工作任务。其二，今后改革的发展方向可参照中央模式，人大常委会主任、政协主席进常委，不设副书记，适当减少党委职能部门领导兼任常委的职数，适当增加政府副职进常委职数。这个方案的好处是有利于党委“总揽全局，协调各方”，有利于加强党内监督和制约，也有利于发挥常委会的作用。
3.尽快重新修订和完善党委议事决策程序。书记办公会取消后，有许多重大事项还需要在常委会之前进行酝酿、沟通和协调。为此，迫切需要出台新的议事决策程序。可考虑，其一，通过“1+X”模式酝酿沟通。即由书记召集相关负责同志对需要决策的重大事项进行充分酝酿和沟通，但这类会议不得决定重大问题。其二，强化常委会的决策功能。实行常委分工负责制以后，需要提交常委会决定的事项比以往大大增加了。为此，有必要增加常委会开会的次数并规范常委会召开的程序。重点抓好六个环节:一是确定议题；二是提前通知；三是酝酿讨论；四是进行表决；五是做出决策；六是形成纪要。其三，对涉及重大事项和重要干部任用尽可能实行常委会票决制，或实行全委会票决制。
4.强化全委会的监督作用。在新的领导体制下，全委会除了履行原有的职责外，还应强化一个重要职责，即听取和审议常委会阶段性工作情况的报告，监督检查常委会贯彻执行全委会决策的情况。一方面，要适当增加全委会次数，原则上每半年召开一次，如遇重要情况随时召开。另一方面，要规范全委会的程序和规则，切实发挥全委会的职能作用，确保委员的知情权、参与权、决策权和监督权得到充分落实。
5.完善区县党委工作运行的配套制度。常委分工负责制要得到有效落实，还必须建立和完善相关的配套制度。重点是以下五个制度：调查研究制度、咨询制度、工作汇报沟通制度、决策失误责任追究制度、监督落实制度。
(课题组组长：林秀山；副组长：郑传芳；成员：詹德旺、
欧志明、库来西、曹志刚、麻颖、魏泽焕、焦平)
执笔人：郑传芳