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一、基层审计机关公务员队伍建设面临的问题及原因
当前,基层审计机关在公务员队伍建设上,我个人认为存在以下四个方面的问题。一是人少任务重,忙于应付,且县区审计机关发展不均衡。以南昌市县区级审计机关为例,最多的县级审计局有30人左右;最少区级审计局仅有5人。当前各级党委对领导干部经济责任审计尤为重视,几乎是“逢离必审”,加之领导交办的专项审计和配合纪检监察部门办案工作,据统计,一个5～7人的区级审计机关每年完成的审计项目(不含工程决算审计项目)就达35个之多,因此审计机关总是“忙于应付”。二是审计公务员队伍的年龄结构、专业结构方面不合理。如某区审计机关中,其公务员因在晋职、提拔、交流较少,造成其年龄结构档差距偏大,35岁以下2人,占22%;35岁～40岁3人,占33%;40岁～55岁4人,占46%;而专业结构配置也不尽合理,会计、审计、经济类专业人员占55%,其他非经济类专业4人,占总人数的45%,且无工程类和计算机类专业人员,复合型人才更为缺乏。三是审计人员与行政人员比例不合理。一线审计专业人员少,行政人员多,其比例严重失调。以南昌市某区基层审计机关为例,一线审计人员4人,仅占全体审计干部的45%。由于一线审计人员少,加之党委政府临时交办、上级审计机关授权等审计项目多,审计人员长期处于超负荷工作状态,疲于应对,审计质量就难免得不到保证,而且在一定程序上制约着基层审计事业的发展。四是作为技术性和专业性较强的审计机关,尤其是基层审计机关,在干部晋升提拔、交流重用及经费保障等方面,缺乏科学合理的激励机制和奖励机制。因此其在一定程度上表现为消极心理,从而面临着进取精神、责任意识和影响着审计公务员队伍建设等问题。
分析其原因,主要表现在宏观层面上:
1.管理体制不顺。目前,我国的审计机关仍然实行以块管为主、条管为辅、条块结合的管理体制。这种条块分割的体制势必造成条条脱节、块块失调。我国现行的审计体制仍是政府主导型模式,审计机关是人民政府的一个组成部分,实行双重领导。
2.人事制度滞后。因其一无事权,二无财权,也就很难做到管住、管严、管好。同时,这也导致了用人机制的僵化,公务员能上不能下,需要的人才要不到(即具有审计专业技能的人才,因受政府机关编制及“三定”方案所限),不需要的冗杂人员硬要塞进来(即通过各种关系渠道调进、聘用),从而无法建立开放的人才体系。
微观层面上主要表现在:
1.审计公务员队伍自身建设方面:(1)知识素质方面表现为人才结构单一。从南昌市某区审计局分析,全局9名公务员中,领导干部4人,行政人员1人,审计业务干部4人。其中:①第一学历所学专业为财务会计专业(中、大专学历)的审计人员只有5人,占55%;②通过后续教育获得的学历所学专业为会计专业的审计人员为1人,占11%。审计人员中无审计和工、民、建专业毕业生;其人员只局限财会、审计现有知识,同时受区域审计业务的限制,审计人员普遍认为现有知识已能胜任工作。因而缺乏主动更新知识的积极性,不求知识层面的拓展和更新以及向“复合型”发展的紧迫感;(2)能力素质。审计人员作为国家经济监督职能部门的执行者,不仅要具备依法行政、依法审计的能力和“铁面无私”的思想境界,还要具备善于处理问题和斡旋各种关系的能力。但就目前审计公务员而言,有着这种综合素质的人员较少。
2.缺乏全新的审计思维。在我国高速发展的市场经济的形势下,审计人员的许多思维方式、审计手段和做法已不适应新的情况,不能充分运用AO和OA审计软件系统,离刘家义审计长关于“免疫系统”功能的要求还有差距。其中的主要表现:(1)单纯的会计思维方式;(2)习惯于行政手段和财政监察做法。
3.基层审计公务员各种待遇偏低,与其审计风险偏大不成比例。
二、加强和提高审计公务员队伍建设的途径
(一)狠抓基层审计机关公务员队伍建设,提升整体素质。
1.抓好基层审计人员的政治思想教育,提高基层审计人员的思想水平和理论水平。坚持用先进典型引导、启发、带动公务员,加强对公务员的政治理论教育。激励他们牢固树立正确的世界观、人生观和价值观以及权力观、地位观和利益观,经常对审计公务员进行法纪廉政教育,倡导廉洁从审。发扬艰苦奋斗,无私奉献精神,要经得起改革开放和发展社会主义市场经济的考验,自觉维护审计公务员队伍的良好形象。教育每个审计公务员都要讲学习、讲政治、讲正气,激发他们强烈的责任感和使命感,转变观念,树立全心全意为人民服务的思想,切实做到权为民所用,利为民所谋,心为民所系。
2.加强基层审计公务员的教育培训工作,提高基层审计公务员队伍的综合素质。提高基层审计公务员的知识层次、业务能力及审计技术与方法,把教育培训工作纳入审计公务员队伍建设的整体规划布局之中。制定长期和短期相结合的公务员培训计划,有针对性地组织审计公务员开展在职培训。一是选送审计公务员参加各种类型的学习班和学历教育进修班,有计划、有步骤地对审计人员进行初任培训、任职培训和各种业务培训;二是利用年终集中整训的契机,邀请专家举办专题讲座,讲授专业知识;三是让“送出去”人员“走下去”,到基层去,到审计一线去,充分发挥“送出去”人员的“传、帮、带”作用,以审代培、以点带面,辐射一片。通过系统的培训,使审计公务员队伍整体素质得到明显提高,并逐步建立起一支结构合理,优势互补,数量与质量相统一的复合型审计公务员队伍。
提高审计队伍人员的文化层次,培养更多高、中级职称专业人员。由于审计工作具有高层次监督的特点,因此要求基层审计公务员不断更新文化知识,提高文化层次,要最大限度地培养中、高级技术职称的专业人才,担此重任。从目前基层审计公务员队伍来看,中、高级专业技术人员比例与基层审计人员比例很不协调。主要表现在:基层审计机关高级职称人员总量明显偏少,县(区)级审计局几乎没有。因此,基层审计机关要通过多层次的培养,逐步形成高、中、初级审计技术职称的梯次。
大力提高计算机审计应用水平,进一步培养复合型人才。首先,在培养人才方面,坚持全员培训,突出骨干培训、以骨干带全员;其次,引进人才方面,录用那些既懂审计业务又精通计算机专业的优秀青年人才,把他们充实到审计岗位上,从而达到以点带面的效果,从根本上扭转熟悉计算机技术的审计人员紧缺的局面。
(二)调整结构、科学配置,落实审计人才战略。
1.正确处理好用人与育人的关系。要在广纳群贤、人尽其才的基础上,积极地培育审计新人。要用好人,把公务员放在恰当的岗位上,让他们有事可干、干得成事;同时也要切实承担起育人的职能,做到使审计事业的发展后继有人。当前,要大力加强审计公务员队伍建设和科学配置人才、形成审计人才梯次发展。通过对审计公务员队伍状况分析,不断推进和落实“人力资源是第一资源”的科学人才观。要调动和激励各级审计机关尊重人才、发掘人才的主动性和积极性。同时,要加强各级审计机关专业技术人才的科学配置,即建设“二支队伍”如审计领导人才队伍;审计专业人才队伍。从而提高当前审计公务员队伍的整体素质水平。特别是要抓紧对青年公务员的培养。在公务员选拔、任用上,要坚持任人以贤,量才为用,体现“能则上、平则让、庸则下”的原则。要在公务员使用和培养制度上做到打破“三铁”:一是打破铁门槛,做到能进能出;二是打破铁交椅,做到能上能下;三是打破铁饭碗,做到能奖能罚。
2.增加专业人员,调整基层审计公务员队伍专业结构。为确保完成审计工作任务,强化审计监督,审计机关应补充专业技术人员,重点考虑既懂基建工程专业或法律、计算机类专业人员;充实财税、金融类专业人员,同时兼顾财会、审计类专业人员,达到专业结构比较合理,适应我国经济发展需要。
(三)建立约束、激励机制,铸造廉洁高效的审计队伍。
1.建立健全审计机关公务员党风廉政建设责任制。定期对审计公务员遵守审计纪律和廉政纪律情况进行监督检查,把反腐倡廉的“关口”前移。引导审计公务员在思想上构筑防线,把反腐倡廉作为审计公务员的自觉行动;制定岗位责任制,落实廉政责任,建立“助审向主审负责、主审向组长负责、组长向主管领导负责”的层级责任体系,实行审计现场监督、跟踪检查,用制度约束审计人员的执法行为,把可能出现的腐败现象降低到最低限度。
建立健全审计机关内部质量控制制度,强化审计机关内部质量控制。具体包括:建立健全审计行政执法责任制度、审计项目复核制度、审计业务公文审核制度、审查质量考核制度、审计执法监督检查制度。通过进一步完善和落实各项质量监督制约制度,把审计人员的执法行为置于权责分明,考核有据的全过程。严格按照法定的审计程序和审计规范开展审计监督工作。从确定审计项目、送达审计通知书、审计取证、审计报告征求被审计单位意见到依法做出审计处理处罚、送达审计决定等,每一个环节都严格按规定程序和期限办理,防止违规操作。通过一系列的廉政和质量控制措施,确保基层审计公务员队伍“廉洁从审”的形象。
2.建立一有效的考核激励机制,不断提高审计机关公务员自身素质。审计公务员的考核激励应贯彻公开、民主、平等、竞争的原则;完善考核方法,制定考核标准,成立考核小组,把业绩考核与思想考核相结合。对审计公务员工作或业务成绩的质量、数量及其能力、品行、学识等状况进行考查审核,客观评价审计公务员履行岗位职责的情况,从德、能、勤、绩四个方面客观反映审计公务员的工作能力、工作态度、基本素质和工作实绩,为审计公务员的奖惩、任用、培训等提供依据。
(作者单位:东湖区审计局)
当前,基层审计机关在公务员队伍建设上,我个人认为存在以下四个方面的问题。一是人少任务重,忙于应付,且县区审计机关发展不均衡。以南昌市县区级审计机关为例,最多的县级审计局有30人左右;最少区级审计局仅有5人。当前各级党委对领导干部经济责任审计尤为重视,几乎是“逢离必审”,加之领导交办的专项审计和配合纪检监察部门办案工作,据统计,一个5～7人的区级审计机关每年完成的审计项目(不含工程决算审计项目)就达35个之多,因此审计机关总是“忙于应付”。二是审计公务员队伍的年龄结构、专业结构方面不合理。如某区审计机关中,其公务员因在晋职、提拔、交流较少,造成其年龄结构档差距偏大,35岁以下2人,占22%;35岁～40岁3人,占33%;40岁～55岁4人,占46%;而专业结构配置也不尽合理,会计、审计、经济类专业人员占55%,其他非经济类专业4人,占总人数的45%,且无工程类和计算机类专业人员,复合型人才更为缺乏。三是审计人员与行政人员比例不合理。一线审计专业人员少,行政人员多,其比例严重失调。以南昌市某区基层审计机关为例,一线审计人员4人,仅占全体审计干部的45%。由于一线审计人员少,加之党委政府临时交办、上级审计机关授权等审计项目多,审计人员长期处于超负荷工作状态,疲于应对,审计质量就难免得不到保证,而且在一定程序上制约着基层审计事业的发展。四是作为技术性和专业性较强的审计机关,尤其是基层审计机关,在干部晋升提拔、交流重用及经费保障等方面,缺乏科学合理的激励机制和奖励机制。因此其在一定程度上表现为消极心理,从而面临着进取精神、责任意识和影响着审计公务员队伍建设等问题。
分析其原因,主要表现在宏观层面上:
1.管理体制不顺。目前,我国的审计机关仍然实行以块管为主、条管为辅、条块结合的管理体制。这种条块分割的体制势必造成条条脱节、块块失调。我国现行的审计体制仍是政府主导型模式,审计机关是人民政府的一个组成部分,实行双重领导。
2.人事制度滞后。因其一无事权,二无财权,也就很难做到管住、管严、管好。同时,这也导致了用人机制的僵化,公务员能上不能下,需要的人才要不到(即具有审计专业技能的人才,因受政府机关编制及“三定”方案所限),不需要的冗杂人员硬要塞进来(即通过各种关系渠道调进、聘用),从而无法建立开放的人才体系。
微观层面上主要表现在:
1.审计公务员队伍自身建设方面:(1)知识素质方面表现为人才结构单一。从南昌市某区审计局分析,全局9名公务员中,领导干部4人,行政人员1人,审计业务干部4人。其中:①第一学历所学专业为财务会计专业(中、大专学历)的审计人员只有5人,占55%;②通过后续教育获得的学历所学专业为会计专业的审计人员为1人,占11%。审计人员中无审计和工、民、建专业毕业生;其人员只局限财会、审计现有知识,同时受区域审计业务的限制,审计人员普遍认为现有知识已能胜任工作。因而缺乏主动更新知识的积极性,不求知识层面的拓展和更新以及向“复合型”发展的紧迫感;(2)能力素质。审计人员作为国家经济监督职能部门的执行者,不仅要具备依法行政、依法审计的能力和“铁面无私”的思想境界,还要具备善于处理问题和斡旋各种关系的能力。但就目前审计公务员而言,有着这种综合素质的人员较少。
2.缺乏全新的审计思维。在我国高速发展的市场经济的形势下,审计人员的许多思维方式、审计手段和做法已不适应新的情况,不能充分运用AO和OA审计软件系统,离刘家义审计长关于“免疫系统”功能的要求还有差距。其中的主要表现:(1)单纯的会计思维方式;(2)习惯于行政手段和财政监察做法。
3.基层审计公务员各种待遇偏低,与其审计风险偏大不成比例。
二、加强和提高审计公务员队伍建设的途径
(一)狠抓基层审计机关公务员队伍建设,提升整体素质。
1.抓好基层审计人员的政治思想教育,提高基层审计人员的思想水平和理论水平。坚持用先进典型引导、启发、带动公务员,加强对公务员的政治理论教育。激励他们牢固树立正确的世界观、人生观和价值观以及权力观、地位观和利益观,经常对审计公务员进行法纪廉政教育,倡导廉洁从审。发扬艰苦奋斗,无私奉献精神,要经得起改革开放和发展社会主义市场经济的考验,自觉维护审计公务员队伍的良好形象。教育每个审计公务员都要讲学习、讲政治、讲正气,激发他们强烈的责任感和使命感,转变观念,树立全心全意为人民服务的思想,切实做到权为民所用,利为民所谋,心为民所系。
2.加强基层审计公务员的教育培训工作,提高基层审计公务员队伍的综合素质。提高基层审计公务员的知识层次、业务能力及审计技术与方法,把教育培训工作纳入审计公务员队伍建设的整体规划布局之中。制定长期和短期相结合的公务员培训计划,有针对性地组织审计公务员开展在职培训。一是选送审计公务员参加各种类型的学习班和学历教育进修班,有计划、有步骤地对审计人员进行初任培训、任职培训和各种业务培训;二是利用年终集中整训的契机,邀请专家举办专题讲座,讲授专业知识;三是让“送出去”人员“走下去”,到基层去,到审计一线去,充分发挥“送出去”人员的“传、帮、带”作用,以审代培、以点带面,辐射一片。通过系统的培训,使审计公务员队伍整体素质得到明显提高,并逐步建立起一支结构合理,优势互补,数量与质量相统一的复合型审计公务员队伍。
提高审计队伍人员的文化层次,培养更多高、中级职称专业人员。由于审计工作具有高层次监督的特点,因此要求基层审计公务员不断更新文化知识,提高文化层次,要最大限度地培养中、高级技术职称的专业人才,担此重任。从目前基层审计公务员队伍来看,中、高级专业技术人员比例与基层审计人员比例很不协调。主要表现在:基层审计机关高级职称人员总量明显偏少,县(区)级审计局几乎没有。因此,基层审计机关要通过多层次的培养,逐步形成高、中、初级审计技术职称的梯次。
大力提高计算机审计应用水平,进一步培养复合型人才。首先,在培养人才方面,坚持全员培训,突出骨干培训、以骨干带全员;其次,引进人才方面,录用那些既懂审计业务又精通计算机专业的优秀青年人才,把他们充实到审计岗位上,从而达到以点带面的效果,从根本上扭转熟悉计算机技术的审计人员紧缺的局面。
(二)调整结构、科学配置,落实审计人才战略。
1.正确处理好用人与育人的关系。要在广纳群贤、人尽其才的基础上,积极地培育审计新人。要用好人,把公务员放在恰当的岗位上,让他们有事可干、干得成事;同时也要切实承担起育人的职能,做到使审计事业的发展后继有人。当前,要大力加强审计公务员队伍建设和科学配置人才、形成审计人才梯次发展。通过对审计公务员队伍状况分析,不断推进和落实“人力资源是第一资源”的科学人才观。要调动和激励各级审计机关尊重人才、发掘人才的主动性和积极性。同时,要加强各级审计机关专业技术人才的科学配置,即建设“二支队伍”如审计领导人才队伍;审计专业人才队伍。从而提高当前审计公务员队伍的整体素质水平。特别是要抓紧对青年公务员的培养。在公务员选拔、任用上,要坚持任人以贤,量才为用,体现“能则上、平则让、庸则下”的原则。要在公务员使用和培养制度上做到打破“三铁”:一是打破铁门槛,做到能进能出;二是打破铁交椅,做到能上能下;三是打破铁饭碗,做到能奖能罚。
2.增加专业人员,调整基层审计公务员队伍专业结构。为确保完成审计工作任务,强化审计监督,审计机关应补充专业技术人员,重点考虑既懂基建工程专业或法律、计算机类专业人员;充实财税、金融类专业人员,同时兼顾财会、审计类专业人员,达到专业结构比较合理,适应我国经济发展需要。
(三)建立约束、激励机制,铸造廉洁高效的审计队伍。
1.建立健全审计机关公务员党风廉政建设责任制。定期对审计公务员遵守审计纪律和廉政纪律情况进行监督检查,把反腐倡廉的“关口”前移。引导审计公务员在思想上构筑防线,把反腐倡廉作为审计公务员的自觉行动;制定岗位责任制,落实廉政责任,建立“助审向主审负责、主审向组长负责、组长向主管领导负责”的层级责任体系,实行审计现场监督、跟踪检查,用制度约束审计人员的执法行为,把可能出现的腐败现象降低到最低限度。
建立健全审计机关内部质量控制制度,强化审计机关内部质量控制。具体包括:建立健全审计行政执法责任制度、审计项目复核制度、审计业务公文审核制度、审查质量考核制度、审计执法监督检查制度。通过进一步完善和落实各项质量监督制约制度,把审计人员的执法行为置于权责分明,考核有据的全过程。严格按照法定的审计程序和审计规范开展审计监督工作。从确定审计项目、送达审计通知书、审计取证、审计报告征求被审计单位意见到依法做出审计处理处罚、送达审计决定等,每一个环节都严格按规定程序和期限办理,防止违规操作。通过一系列的廉政和质量控制措施,确保基层审计公务员队伍“廉洁从审”的形象。
2.建立一有效的考核激励机制,不断提高审计机关公务员自身素质。审计公务员的考核激励应贯彻公开、民主、平等、竞争的原则;完善考核方法,制定考核标准,成立考核小组,把业绩考核与思想考核相结合。对审计公务员工作或业务成绩的质量、数量及其能力、品行、学识等状况进行考查审核,客观评价审计公务员履行岗位职责的情况,从德、能、勤、绩四个方面客观反映审计公务员的工作能力、工作态度、基本素质和工作实绩,为审计公务员的奖惩、任用、培训等提供依据。
(作者单位:东湖区审计局)