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一、信息环境下社保审计面临的问题
(一)外部审计环境问题。
一是在信息技术飞速发展的今天,审计面临的环境也逐步走向信息化。社会保险信息系统涵盖了社会保障业务的流程,显然传统审计是难以胜任社会保险系统的新环境。社保审计的环境变化,无疑会给社保审计的职业判断带来挑战,使审计环境风险增大。
二是在信息环境下,社保信息系统尚不健全、不完善。不同区域由于执行的有关社保实施细则各不相同,存在较大差异,缺乏系统性,审计采集的数据不够准确、误差较大。虽然,社保管理单位正逐步实施系统和数据库管理系统化,但是病毒、黑客入侵随时可以威胁信息系统的安全,这无疑都会增大审计风险。
三是由于计算机硬件设备的千差万别和计算机信息系统在功能设计上也没有很好的考虑审计需要,没有为计算机审计留下足够的审计线索、保留足够的操作日志和留下经济业务的详细记录,而仅仅只保留了更新后的当前余额等。这些程序设计上的“先天不足”,对社保信息系统的运行带来一定影响,也会对审计产生风险。
(二)审计对象和内容复杂的问题。
一是由于社保资金覆盖面广,涉及到企业职工、城乡居民和弱势群体等;种类繁多,包括养老、失业、医疗、工伤、救灾、扶贫等社会保障资金;审计户数多,收支渠道复杂等等。
二是在信息环境下绝大多数商品化的财务软件都设有反向操作功能,它可以进行“反审核”,被审计单位可以人为篡改数据而不留痕迹的情况与传统审计取证相比较,取证失实和不确定性更大,再加之审计取证记录核实困难、复核工作量巨大,增加了审计风险。
三是社保信息系统尚不完善、健全,应用水平偏低,缺乏依靠先进的信息技术和统一的技术平台,各环节比较孤立,缺乏系统性。因为社会保障涉及劳动保障行政管理、财政、税务、社会保险经办机等多个部门,各部门对社保政策的理解、管理手段、人员素质都有差异极易造成信息不对称、信息不共享和信息不沟通,不能充分发挥信息系统在业务管理上的优势,致使参保、审核、财务和监管之间关联度较低。
四是由于社保信息系统设计缺陷导致如主表与附表之间没有关联,附表中的信息在主表中没有反映,致使主表信息失真。因为社保的经办单位与主管部门并非都是一家。不同地方系统数据规划不一致,社保信息系统和外部软件系统是委托外单位开发,不同开发商有各自的设计导致社保外部软件系统不一致,因此在进行审计时采集转换存在误差,影响审计数据采集的准确性;社保管理单位、网络公司和定点机构信息系统各自为政,水平参差不齐,造成数据传输不及时、不完整、不规范。
(三)审计主体问题。
一是在进行计算机社保审计时,审计人员不但要熟悉社保知识和有关政策法规,还需要对计算机硬件、软件和处理系统有充分的了解,并且要了解电子数据对内部控制的研究与评价和对审计程序的施行有怎样的影响,这对社保审计人员的综合能力要求极高,如果审计人员自身胜任能力不够,不能知晓各个环节,便会使得审计效果大打折扣。勿庸讳言,目前尚有不少基层审计人员习惯于传统审计,对运用计算机审计还存在很大差距,显然滞后和不能适应信息化环境需要。因为被审计单位不仅在会计核算上实行了电算化,而且在社保资金的筹集、分配各方面也采用了网上作业。社保资金审计为了应对这种变化的环境,其运行机制也必须进行更新,建立计算机审计模式。然而,如今能独立开展计算机审计的专门人才匮乏却成了一个普遍的问题。
二是信息技术的高速发展,会计软件在不断升级,而审计软件不能跟上形势,实用性不强,功能不完善,数据分析功能较差,有的软件无法与被审计单位数据连接,运行容易出差错。加之国内审计软件采取的相应升级措施相对滞后,使用效果不够理想,影响了审计效率和审计质量。此外,在软件的开发过程中,由于审计人员对开发工具的了解不够和技术人员对审计、会计业务的不熟悉,造成软件自身的不完善,运行不稳定或审计计算、分析的偏差较大。
三是由于审计对象和内容的改变,审计人员需要对软件开发商在设计软件时嵌入到程序中的内部控制软件方面的内容进行测试,而这些对审计人员而言是一件难度极大的任务。
二、解决问题的对策研究
(一)树立民本审计理念,建立绩效审计目标。
民本审计要求审计机关切实维护人民群众的根本利益,树立国家利益与群众利益高度统一的责任感,推进社保审计目标的转变,在搞好对基金财务收支审计监督的基础上,在审计内容上努力向管理和效益方面延伸,逐步探索基金管理效益审计的路子,树立绩效审计目标。
绩效审计目标是指通过绩效审计所要达到的预期结果,就社保基金绩效审计目标而言,就是要规范社保基金运行秩序、提高社保基金使用效率和管理效率,揭露社保制度的缺陷,检查社保政策的效应,从管理制度上发现和揭露问题,向政府有关决策部门提出可行建议,监督社保部门内部控制管理、财政部门对社保基金预算补助的合理性等,是否按照有关政策、法规制度在执行。开展社保资金绩效审计是国家审计工作发展的必然趋势,是落实科学发展观的具体体现。总之,在社保资金审计中要树立“执政为民,以人为本”的理念,关注民生,把重点从关注资金安全问题向更多关注社会保障制度的健全完善、有效性和可持续性转变等,从更高层次、更高角度来重新定位社保资金的审计工作。
(二)创新方法,拓宽社保审计内容。
一是审计机关应积极探索现行社保审计体制下审计方法的创新,按照“依法、程序、质量、文明”的要求,改进审计方式,提高审计成效。因为社会保险基金的运行包括了多个环节,每一环节又牵涉到多方利益主体,不可能对每一个具体环节都进行细致深入的审计,应重点关注社会保险基金管理过程中的最为重要、最容易出现问题的环节,从审计数据上寻找突破口,探索推进联网审计切实解决现代社保审计的瓶颈问题。在审计具体实施中应将传统审计与计算机审计相结合,既核实社会保险资金收支的真实性,又能及时发现审计线索,突出审计重点,大大提高审计成果和审计效率;将经办机构审计和延伸审计相结合;将报表审计与专项审计相结合。通过以上三个方面的结合,可使审计机关形成合力,保证社保资金审计得以顺利进行,使整个审计监督工作得到全面强化。
二是社保审计应改变单一的审计模式,进一步与预算执行审计、经济责任审计等相结合以发挥更大的效用。在具体社保审计中应主要做到以下几点:一是审查社会保险基金预算执行情况和决算。包括:基金预算编制是否坚持政策性、全面性、真实性、合理性的原则;经批准的社会保险基金预算是否被严格执行,有无超出预算的问题;预算的调整是否按照法定的程序报经批准,年度预算和决算是否报经财政部门或上级主管部门审批。二是审查社会保险基金的筹集。如:社会保险经办机构基金征收范围、基金征收比例,征集手段等。三是审查社会保险基金的使用。社会保险基金应按社会保险的筹资范围、国家规定的项目和标准支出。其审计内容和重点为:社会保险基金管理部门及社保经办机构是否依法及时、足额支付社会保险基金,有无拖欠、截留和任意扩大或缩小开支范围;社会保险基金支出是否按规定编制预算、计划,是否做到专款专用、合理合法;社会保险基金支付是否严格遵循统筹范围内支付原则、专款专用原则、统一性原则、适度性原则等。四是审查社会保险基金的管理。其审计的内容和重点为:社会保险基金经办机构的内控制度是否健全、有效;社会保险基金是否安全、完整,其保值增值是否合法、合规;结余基金收益状况,是否合理安排存期以追求收益最大化等。
三是审计手段必须更新,社保审计运行机制也必须更新。审计手段的更新就是要适应信息化的需要,构建社保资金审计综合信息平台,与社保、财政等部门构建实施互通的审计平台。社保审计运行机制也必须建立在计算机审计模式的基础上,构建与相关部门的协同合作的联运机制。
(三)逐步完善社保监管政策体制。
为适应信息环境下现代审计技术的变迁,充分发挥社保审计“免疫系统”功能,必须统筹规划、积极探索、逐步完善现行监管政策体制。首先应建立健全完善的社保基金监管法律体制。现行社保基金监管立法的滞后直接影响社保基金的透明化程度,也直接影响到社保基金的充实壮大,国家应尽快出台有关社会保险基金审计的法律及配套法规制度,维护社会保险基金审计监督的权威性和严肃性,强化法制手段,提高违规成本。其次针对新的形势完善有关计算机审计标准和准则,建立一系列与新情况相适应的审计准则,以及相适应的内部控制制度,来规范计算机审计业务的发展,将审计风险降低到可以接受的水平。其次,要加强社会监督利用新闻媒体做好宣传、导向,维护社会保障的透明度和公开性,社保事关国计民生的大事,审计信息公开化,使其接受公众的监督,才能有效起到问责的作用。
(四)全面提高社保审计人员综合素质。
要发挥社保审计作用,高素质的审计人员是关键。因为无论审计环境如何变化,社保审计工作程序制定得周密与否,最后都需要审计人员来操作落实,如果没有高素质业务水平过硬的审计人员,做好社保审计工作只是一句空话。因此,提高社保审计人员综合素质是当务之急,应加大力度强化基层审计人员的后续教育,建立经常性培训制度,保证必要的业务培训学习,使其可以不断更新专业知识,及时了解社会保障领域相关法律法规、管理制度和发展方向,关注国外在监督社会保障问题上的成功作法、拓宽视野、启迪思路,保持与时俱进。同时,开拓本身的技能,综合了解各项与工作相关的知识,不断提升理论水平,把学与用统一起来,通过实践,把知识转化为能力,增强实际工作本领,保持、提高和完善自己的专业胜任能力,提升审计工作质量和水平。
(作者单位:重庆市审计局)
(一)外部审计环境问题。
一是在信息技术飞速发展的今天,审计面临的环境也逐步走向信息化。社会保险信息系统涵盖了社会保障业务的流程,显然传统审计是难以胜任社会保险系统的新环境。社保审计的环境变化,无疑会给社保审计的职业判断带来挑战,使审计环境风险增大。
二是在信息环境下,社保信息系统尚不健全、不完善。不同区域由于执行的有关社保实施细则各不相同,存在较大差异,缺乏系统性,审计采集的数据不够准确、误差较大。虽然,社保管理单位正逐步实施系统和数据库管理系统化,但是病毒、黑客入侵随时可以威胁信息系统的安全,这无疑都会增大审计风险。
三是由于计算机硬件设备的千差万别和计算机信息系统在功能设计上也没有很好的考虑审计需要,没有为计算机审计留下足够的审计线索、保留足够的操作日志和留下经济业务的详细记录,而仅仅只保留了更新后的当前余额等。这些程序设计上的“先天不足”,对社保信息系统的运行带来一定影响,也会对审计产生风险。
(二)审计对象和内容复杂的问题。
一是由于社保资金覆盖面广,涉及到企业职工、城乡居民和弱势群体等;种类繁多,包括养老、失业、医疗、工伤、救灾、扶贫等社会保障资金;审计户数多,收支渠道复杂等等。
二是在信息环境下绝大多数商品化的财务软件都设有反向操作功能,它可以进行“反审核”,被审计单位可以人为篡改数据而不留痕迹的情况与传统审计取证相比较,取证失实和不确定性更大,再加之审计取证记录核实困难、复核工作量巨大,增加了审计风险。
三是社保信息系统尚不完善、健全,应用水平偏低,缺乏依靠先进的信息技术和统一的技术平台,各环节比较孤立,缺乏系统性。因为社会保障涉及劳动保障行政管理、财政、税务、社会保险经办机等多个部门,各部门对社保政策的理解、管理手段、人员素质都有差异极易造成信息不对称、信息不共享和信息不沟通,不能充分发挥信息系统在业务管理上的优势,致使参保、审核、财务和监管之间关联度较低。
四是由于社保信息系统设计缺陷导致如主表与附表之间没有关联,附表中的信息在主表中没有反映,致使主表信息失真。因为社保的经办单位与主管部门并非都是一家。不同地方系统数据规划不一致,社保信息系统和外部软件系统是委托外单位开发,不同开发商有各自的设计导致社保外部软件系统不一致,因此在进行审计时采集转换存在误差,影响审计数据采集的准确性;社保管理单位、网络公司和定点机构信息系统各自为政,水平参差不齐,造成数据传输不及时、不完整、不规范。
(三)审计主体问题。
一是在进行计算机社保审计时,审计人员不但要熟悉社保知识和有关政策法规,还需要对计算机硬件、软件和处理系统有充分的了解,并且要了解电子数据对内部控制的研究与评价和对审计程序的施行有怎样的影响,这对社保审计人员的综合能力要求极高,如果审计人员自身胜任能力不够,不能知晓各个环节,便会使得审计效果大打折扣。勿庸讳言,目前尚有不少基层审计人员习惯于传统审计,对运用计算机审计还存在很大差距,显然滞后和不能适应信息化环境需要。因为被审计单位不仅在会计核算上实行了电算化,而且在社保资金的筹集、分配各方面也采用了网上作业。社保资金审计为了应对这种变化的环境,其运行机制也必须进行更新,建立计算机审计模式。然而,如今能独立开展计算机审计的专门人才匮乏却成了一个普遍的问题。
二是信息技术的高速发展,会计软件在不断升级,而审计软件不能跟上形势,实用性不强,功能不完善,数据分析功能较差,有的软件无法与被审计单位数据连接,运行容易出差错。加之国内审计软件采取的相应升级措施相对滞后,使用效果不够理想,影响了审计效率和审计质量。此外,在软件的开发过程中,由于审计人员对开发工具的了解不够和技术人员对审计、会计业务的不熟悉,造成软件自身的不完善,运行不稳定或审计计算、分析的偏差较大。
三是由于审计对象和内容的改变,审计人员需要对软件开发商在设计软件时嵌入到程序中的内部控制软件方面的内容进行测试,而这些对审计人员而言是一件难度极大的任务。
二、解决问题的对策研究
(一)树立民本审计理念,建立绩效审计目标。
民本审计要求审计机关切实维护人民群众的根本利益,树立国家利益与群众利益高度统一的责任感,推进社保审计目标的转变,在搞好对基金财务收支审计监督的基础上,在审计内容上努力向管理和效益方面延伸,逐步探索基金管理效益审计的路子,树立绩效审计目标。
绩效审计目标是指通过绩效审计所要达到的预期结果,就社保基金绩效审计目标而言,就是要规范社保基金运行秩序、提高社保基金使用效率和管理效率,揭露社保制度的缺陷,检查社保政策的效应,从管理制度上发现和揭露问题,向政府有关决策部门提出可行建议,监督社保部门内部控制管理、财政部门对社保基金预算补助的合理性等,是否按照有关政策、法规制度在执行。开展社保资金绩效审计是国家审计工作发展的必然趋势,是落实科学发展观的具体体现。总之,在社保资金审计中要树立“执政为民,以人为本”的理念,关注民生,把重点从关注资金安全问题向更多关注社会保障制度的健全完善、有效性和可持续性转变等,从更高层次、更高角度来重新定位社保资金的审计工作。
(二)创新方法,拓宽社保审计内容。
一是审计机关应积极探索现行社保审计体制下审计方法的创新,按照“依法、程序、质量、文明”的要求,改进审计方式,提高审计成效。因为社会保险基金的运行包括了多个环节,每一环节又牵涉到多方利益主体,不可能对每一个具体环节都进行细致深入的审计,应重点关注社会保险基金管理过程中的最为重要、最容易出现问题的环节,从审计数据上寻找突破口,探索推进联网审计切实解决现代社保审计的瓶颈问题。在审计具体实施中应将传统审计与计算机审计相结合,既核实社会保险资金收支的真实性,又能及时发现审计线索,突出审计重点,大大提高审计成果和审计效率;将经办机构审计和延伸审计相结合;将报表审计与专项审计相结合。通过以上三个方面的结合,可使审计机关形成合力,保证社保资金审计得以顺利进行,使整个审计监督工作得到全面强化。
二是社保审计应改变单一的审计模式,进一步与预算执行审计、经济责任审计等相结合以发挥更大的效用。在具体社保审计中应主要做到以下几点:一是审查社会保险基金预算执行情况和决算。包括:基金预算编制是否坚持政策性、全面性、真实性、合理性的原则;经批准的社会保险基金预算是否被严格执行,有无超出预算的问题;预算的调整是否按照法定的程序报经批准,年度预算和决算是否报经财政部门或上级主管部门审批。二是审查社会保险基金的筹集。如:社会保险经办机构基金征收范围、基金征收比例,征集手段等。三是审查社会保险基金的使用。社会保险基金应按社会保险的筹资范围、国家规定的项目和标准支出。其审计内容和重点为:社会保险基金管理部门及社保经办机构是否依法及时、足额支付社会保险基金,有无拖欠、截留和任意扩大或缩小开支范围;社会保险基金支出是否按规定编制预算、计划,是否做到专款专用、合理合法;社会保险基金支付是否严格遵循统筹范围内支付原则、专款专用原则、统一性原则、适度性原则等。四是审查社会保险基金的管理。其审计的内容和重点为:社会保险基金经办机构的内控制度是否健全、有效;社会保险基金是否安全、完整,其保值增值是否合法、合规;结余基金收益状况,是否合理安排存期以追求收益最大化等。
三是审计手段必须更新,社保审计运行机制也必须更新。审计手段的更新就是要适应信息化的需要,构建社保资金审计综合信息平台,与社保、财政等部门构建实施互通的审计平台。社保审计运行机制也必须建立在计算机审计模式的基础上,构建与相关部门的协同合作的联运机制。
(三)逐步完善社保监管政策体制。
为适应信息环境下现代审计技术的变迁,充分发挥社保审计“免疫系统”功能,必须统筹规划、积极探索、逐步完善现行监管政策体制。首先应建立健全完善的社保基金监管法律体制。现行社保基金监管立法的滞后直接影响社保基金的透明化程度,也直接影响到社保基金的充实壮大,国家应尽快出台有关社会保险基金审计的法律及配套法规制度,维护社会保险基金审计监督的权威性和严肃性,强化法制手段,提高违规成本。其次针对新的形势完善有关计算机审计标准和准则,建立一系列与新情况相适应的审计准则,以及相适应的内部控制制度,来规范计算机审计业务的发展,将审计风险降低到可以接受的水平。其次,要加强社会监督利用新闻媒体做好宣传、导向,维护社会保障的透明度和公开性,社保事关国计民生的大事,审计信息公开化,使其接受公众的监督,才能有效起到问责的作用。
(四)全面提高社保审计人员综合素质。
要发挥社保审计作用,高素质的审计人员是关键。因为无论审计环境如何变化,社保审计工作程序制定得周密与否,最后都需要审计人员来操作落实,如果没有高素质业务水平过硬的审计人员,做好社保审计工作只是一句空话。因此,提高社保审计人员综合素质是当务之急,应加大力度强化基层审计人员的后续教育,建立经常性培训制度,保证必要的业务培训学习,使其可以不断更新专业知识,及时了解社会保障领域相关法律法规、管理制度和发展方向,关注国外在监督社会保障问题上的成功作法、拓宽视野、启迪思路,保持与时俱进。同时,开拓本身的技能,综合了解各项与工作相关的知识,不断提升理论水平,把学与用统一起来,通过实践,把知识转化为能力,增强实际工作本领,保持、提高和完善自己的专业胜任能力,提升审计工作质量和水平。
(作者单位:重庆市审计局)