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摘要：理解公共政策的本质与价值，是当前中国公共管理学界探讨的一个热点。总结国内外有关公共政策科学对基本价值的研究，透视政策实施范围的有限性、政策制定过程的互动性和政策程序与内容的合理性三个方面，有助于加深对公共政策学的了解、认识与研究，从而深入对公共政策价值的研究。
关键词：公共政策；政策价值；大众福利
近年来，国内学术界对公共政策科学基本价值的研究正在升温，并逐渐成为政治学、行政管理学和政策分析学的热门话题。新传统主义方法论试图整合规范分析和经验分析两大研究方法的优势，力图在道德价值和科学研究上获得突破，以便确定宪政价值和公民回应性，真正实现公共政策“为人民服务”、“民享”的最终目标。本文简要介绍了西方学术界及国内公共政策学者有关公共政策科学对基本价值的研究，目的在于使人们清晰地了解国内外学术界的研究状况，从而为深入研究当前我国重大公共政策问题提供学术层面上的思考和启发。
一、政策实施范围的有限性
C·沃尔夫(C.Wolf)从政府与市场关系的角度来研究公共政策的本质，其因为主张政府介入引发政府失败的理论在西方学术界获得重视。沃尔夫充分认识了政策的外域即市场的缺陷而引发政策干预。但是，与其他学者不同的是，沃尔夫认识到政策干预也有其自身的弱点，政策的本质与价值在于市场对政策的需求程度及其范围。总的来讲，政策只是市场的调剂品或一味药而已，政策干预的范围和解救能力是有限度的。沃尔夫重点从以下四个方面分析了政策产品失败的原因。(1)政策产品的成本与收益分离，如铁路行业、电信等垄断行业公共政策执行主体丧失管理动力，因而需要民营化管理。(2)公共政策的主体总是倾向于获得更多的预算、更多的新技术、更多的控制信息，容易使自己成为僵化、腐败和追求享受的官僚机构，从而日益丧失其“为人民服务”的公共价值。(3)派生的外在性。因为决策者的盲目性与短期行为，很容易引发政策执行后的后续问题。这主要是因为公共服务的滞后性。(4)既得利益群体分配不公平，引发政府失灵，从而引发了宏观政治问题。这就需要发挥NGO等公益团体活动来监督和监管政府部门行为。政府失败正如市场失败一样，引发了一系列的社会问题，但是，近年来兴起的公益团体、公民监管、公共服务民营化等议题，说明第三团体正成为政府、市场的重要补充。NGO等公益和慈善团体的出现减少了政策干预的官僚作风，在缓解交通、改善环境、治理生态等诸多方面正发挥越来越重要的作用。
二、政策制定过程的互动性
公共政策的两个基本价值，在林德布洛姆(C.E.Lindblom)看来，是科学性与民主性。科学性主要是指政策的高效率与有效性及合乎科学的方法论，这里主要是借助各领域的专家学者的专门分析能力与深厚的知识积累，它反映的是政策自身规范与经验的关系。民主性主要是指公共政策要满足市民的各项要求，强调对民众需求的适应性和广泛亲身参与，也就是政治互动(Politi-calInteraction)，或者说政治上的相互作用，它反映的是政府与民众的协调关系。事实上，虽然科学家们制定出了各项科学性的公共政策，但是，这些公共政策还需要进入政治议程进行讨论。而很多公共政策之所以被忽略，主要是因为受政策方案本身的非科学性、政策价值的冲突及短时间的政策执行三个因素的制约。其实，在实际的公共政策分析过程中，强调民主互动的政治性占据主流地位，从而政策过程压倒知识分析过程，控制、说服、交换、谈判等政治策略成为政治过程的行为方式，权力作用成为政策制定过程的主要手段。因此，在林德布洛姆看来，现代意义上的公共政策的有效性取决于政治互动的深度、广度与民众参与的民主程度。公共政策也就是参与者互相妥协、互相讨论、互相争辩与互相调适的产物。在这样的过程中，民主的公共政策不仅要有效发挥公民投票、选举与舆论的政治互动方式，也要有效发挥政治竞争提供新颖政策方案的功能，更要发挥利益团体、官僚、议会等组织与政治角色的作用。因此，现代的公共政策是集科学性与民主性于一身的双重产物，它兼具知识与政治的双重价值。
D·斯通(D.A.Stone)从政治过程分析政策的目标。政策具有公平、效率、安全、自由等基础价值，但是每个价值的定义又完全不同，而且其中的四个价值又互相冲突。显然政策目标本身具有多元性。其二，政策问题的要素如象征、数字、原因、利益、决定等经常被解释与重组，并不一定是合理选择的结果，而是更多的带有政治过程的色彩，这使得政策分析具有强烈的解释学精神。其三，政策问题的解决仍然需要通过诱因、规章、事实、权利与权力等因素。应该说，斯通的基于经验的描述与分析有助于深入对政策的理解。
三、政策程序与内容的合理性
(一)政策程序的合理性
一位杰出的政策分析学者西蒙(H.Simon)从程序合理性角度来定义公共政策的本质。在西蒙看来，公共政策的根本价值在于其程序合理性而非内容合理性。他的理论主要基于以下四个因素的考虑：
(1)现代决策的特点表现为适当性与创新性，而非至善至美。(2)现代电脑技术与管理科学提供的外在环境与软件支持等属性决定政策的目标主要在于寻找满意的解决方案，而不可能获得最佳方案。(3)现代博弈论与不完全竞争理论都强调基于对方行为的假定，因此决策也取决于当时的作用对象，政策不可能由行为主体单方面控制和决定。(4)不确定性的动态环境因素也要求公共政策不是追求目标与价值最大化的，为此一些韩国学者沿着西蒙的学术兴趣，又建构了程序合理性的四个条件。如金荣枰教授建构的公共政策价值的四层面如下：(1)批判的理性化、制度化。(2)程序公开。(3)公平性。(4)程序的适当性，即基于公认的有效程序。当然，上述四个条件的实际运用中，应本着节约的政府作风与为人民服务的宗旨。
(二)政策内容的合理性
D·帕里斯(D.C.Paris)与J·雷诺兹(J.F.Reyn-olds)在批判绝对客观主义(柏拉图主义)和相对主义(费拉本德P.Feyerbend，1974)的基础上形成了合理主义新政策观。决策公共政策的三元素主要是指：(1)经验性根据。合理性理念强调政策的实际应用价值，因而经验资料显得更加重要，更强调理念的多种多样。(2)基于逻辑关联性与说服力的规范性根据。逻辑关联性是指联系某种规范性的原理、价值、政策，以及行为之间逻辑关联时的关系，它可以解决价值冲突。而说服力(Cogency)是指一定的行为和政策可以提供充分理由的能力。它细分为三个部分：一是有关原理说明某种行为与政策。二是有关更高层次的原理或形而上学消除上述原理间的冲突。三是有关这些原理适合于经验资料。在这三个条件都具备的时候，方能说明政策有说服力。(3)综合经验的与规 范的根据。因为现实的公共政策评判既取决于现实的生活世界，也需要理念的继续检验。显著的一个例子是堕胎政策。妇女主张自己有权利决定胎儿的生死，而宗教与道德主义者则反对堕胎。显然，知道胎儿什么时候具备人的形态等医学知识是重要的。如果胎儿有五个月了，是完全的人，那么显然妇女不能堕胎。合理性理念最后取决于政治互动。政治技术与政治决定会使政策争论与协商透明化、公开化与正当化。在一种文明的政治体制中，更多的公共政策会进入讨论阶段并且会促进体制的学习与创新，政策决定者自由讨论，从而实现政治沟通的顺畅。
关于合理性的分析，波普尔(K.Popper)认为需要对理论进行不断的改进、猜想与反驳，理论是需要时间慢慢成长的。而帕里斯等人强调核心理念有一定的持续时间，但外延的更靠近经验的原理会发生变化，只不过核心理念需要更长时间的流逝才会改变，这样，产生了新的政策分析范式。帕里斯的合理性理念一方面不类于渐进主义的分析思路，反而向劳丹的科学哲学靠近了。D·博布罗(D.B.Bobrow)与J·德赖泽克(J.S.Dryzek)在分析相对主义与合理主义两大范式的基础上，提出了自己的政策设计科学分析方法显然合理主义承认政策分析仍在发展中，尚未成熟，所以统一的理论和原则知识仍需不断地去探索。政策科学虽然很难提供公认与客观的知识，但人们还是要努力实现它(不妨称为“苦行僧式”研究)。而相对主义显然滑入了“逍遥派”，强调社会不同于自然界。政策分析应该允许不同的分析框架和方法论，选择任何政策都是可以的，这样的分析方法容易陷入混乱，难于获得好的政策。基于以上分析，博布罗等人提出政策设计的三个核心因素：(1)价值设定；(2)分析现实；(3)选定分析方法。应该说在这三个因素的分析过程中，博布罗等人显然兼顾了规范与经验的分析，来使自己的分析更具正当性。在分析方法中，博布罗等人整合了政治哲学、福利经济学、公共选择、社会结构理论、信息处理方法等学术前沿的研究成果，提高了学术讨论的研究水平与辩证的知性层次。
政策价值研究与中国实际的契合，主要是学术研究的本土化问题。政策的价值研究主要解决的问题是“什么样的公共政策是好的”、“如何评判好的公共政策”以及“我们怎么样才能制定出好的公共政策”因此，公共政策的价值研究是公共政策科学与政策分析学存在的前提与基础。公共政策价值研究的根本在于它可以指出公共政策的正当性和实际意义。从公共政策的制定到执行，都存在着实效主义的风格，没有真正体现公共政策为大众谋福利的最终价值，从而损害了部分大众的福利，助长了利益集团和既得利益者的福利分配，没有体现大和谐的国家政策精神。当然，这些问题的出现仍然是基于转型社会的暂时无序与体制融合，需要时间和改革主体的主动调试。因此，面向大多数群众的统合主义政策价值取向，尤其是弱势群体，是当前学术界和制度界的重要使命。因为和谐社会的政策价值取向的多元化和人文性，需要的不仅仅是政府精英的自觉性和担当精神。
关键词：公共政策；政策价值；大众福利
近年来，国内学术界对公共政策科学基本价值的研究正在升温，并逐渐成为政治学、行政管理学和政策分析学的热门话题。新传统主义方法论试图整合规范分析和经验分析两大研究方法的优势，力图在道德价值和科学研究上获得突破，以便确定宪政价值和公民回应性，真正实现公共政策“为人民服务”、“民享”的最终目标。本文简要介绍了西方学术界及国内公共政策学者有关公共政策科学对基本价值的研究，目的在于使人们清晰地了解国内外学术界的研究状况，从而为深入研究当前我国重大公共政策问题提供学术层面上的思考和启发。
一、政策实施范围的有限性
C·沃尔夫(C.Wolf)从政府与市场关系的角度来研究公共政策的本质，其因为主张政府介入引发政府失败的理论在西方学术界获得重视。沃尔夫充分认识了政策的外域即市场的缺陷而引发政策干预。但是，与其他学者不同的是，沃尔夫认识到政策干预也有其自身的弱点，政策的本质与价值在于市场对政策的需求程度及其范围。总的来讲，政策只是市场的调剂品或一味药而已，政策干预的范围和解救能力是有限度的。沃尔夫重点从以下四个方面分析了政策产品失败的原因。(1)政策产品的成本与收益分离，如铁路行业、电信等垄断行业公共政策执行主体丧失管理动力，因而需要民营化管理。(2)公共政策的主体总是倾向于获得更多的预算、更多的新技术、更多的控制信息，容易使自己成为僵化、腐败和追求享受的官僚机构，从而日益丧失其“为人民服务”的公共价值。(3)派生的外在性。因为决策者的盲目性与短期行为，很容易引发政策执行后的后续问题。这主要是因为公共服务的滞后性。(4)既得利益群体分配不公平，引发政府失灵，从而引发了宏观政治问题。这就需要发挥NGO等公益团体活动来监督和监管政府部门行为。政府失败正如市场失败一样，引发了一系列的社会问题，但是，近年来兴起的公益团体、公民监管、公共服务民营化等议题，说明第三团体正成为政府、市场的重要补充。NGO等公益和慈善团体的出现减少了政策干预的官僚作风，在缓解交通、改善环境、治理生态等诸多方面正发挥越来越重要的作用。
二、政策制定过程的互动性
公共政策的两个基本价值，在林德布洛姆(C.E.Lindblom)看来，是科学性与民主性。科学性主要是指政策的高效率与有效性及合乎科学的方法论，这里主要是借助各领域的专家学者的专门分析能力与深厚的知识积累，它反映的是政策自身规范与经验的关系。民主性主要是指公共政策要满足市民的各项要求，强调对民众需求的适应性和广泛亲身参与，也就是政治互动(Politi-calInteraction)，或者说政治上的相互作用，它反映的是政府与民众的协调关系。事实上，虽然科学家们制定出了各项科学性的公共政策，但是，这些公共政策还需要进入政治议程进行讨论。而很多公共政策之所以被忽略，主要是因为受政策方案本身的非科学性、政策价值的冲突及短时间的政策执行三个因素的制约。其实，在实际的公共政策分析过程中，强调民主互动的政治性占据主流地位，从而政策过程压倒知识分析过程，控制、说服、交换、谈判等政治策略成为政治过程的行为方式，权力作用成为政策制定过程的主要手段。因此，在林德布洛姆看来，现代意义上的公共政策的有效性取决于政治互动的深度、广度与民众参与的民主程度。公共政策也就是参与者互相妥协、互相讨论、互相争辩与互相调适的产物。在这样的过程中，民主的公共政策不仅要有效发挥公民投票、选举与舆论的政治互动方式，也要有效发挥政治竞争提供新颖政策方案的功能，更要发挥利益团体、官僚、议会等组织与政治角色的作用。因此，现代的公共政策是集科学性与民主性于一身的双重产物，它兼具知识与政治的双重价值。
D·斯通(D.A.Stone)从政治过程分析政策的目标。政策具有公平、效率、安全、自由等基础价值，但是每个价值的定义又完全不同，而且其中的四个价值又互相冲突。显然政策目标本身具有多元性。其二，政策问题的要素如象征、数字、原因、利益、决定等经常被解释与重组，并不一定是合理选择的结果，而是更多的带有政治过程的色彩，这使得政策分析具有强烈的解释学精神。其三，政策问题的解决仍然需要通过诱因、规章、事实、权利与权力等因素。应该说，斯通的基于经验的描述与分析有助于深入对政策的理解。
三、政策程序与内容的合理性
(一)政策程序的合理性
一位杰出的政策分析学者西蒙(H.Simon)从程序合理性角度来定义公共政策的本质。在西蒙看来，公共政策的根本价值在于其程序合理性而非内容合理性。他的理论主要基于以下四个因素的考虑：
(1)现代决策的特点表现为适当性与创新性，而非至善至美。(2)现代电脑技术与管理科学提供的外在环境与软件支持等属性决定政策的目标主要在于寻找满意的解决方案，而不可能获得最佳方案。(3)现代博弈论与不完全竞争理论都强调基于对方行为的假定，因此决策也取决于当时的作用对象，政策不可能由行为主体单方面控制和决定。(4)不确定性的动态环境因素也要求公共政策不是追求目标与价值最大化的，为此一些韩国学者沿着西蒙的学术兴趣，又建构了程序合理性的四个条件。如金荣枰教授建构的公共政策价值的四层面如下：(1)批判的理性化、制度化。(2)程序公开。(3)公平性。(4)程序的适当性，即基于公认的有效程序。当然，上述四个条件的实际运用中，应本着节约的政府作风与为人民服务的宗旨。
(二)政策内容的合理性
D·帕里斯(D.C.Paris)与J·雷诺兹(J.F.Reyn-olds)在批判绝对客观主义(柏拉图主义)和相对主义(费拉本德P.Feyerbend，1974)的基础上形成了合理主义新政策观。决策公共政策的三元素主要是指：(1)经验性根据。合理性理念强调政策的实际应用价值，因而经验资料显得更加重要，更强调理念的多种多样。(2)基于逻辑关联性与说服力的规范性根据。逻辑关联性是指联系某种规范性的原理、价值、政策，以及行为之间逻辑关联时的关系，它可以解决价值冲突。而说服力(Cogency)是指一定的行为和政策可以提供充分理由的能力。它细分为三个部分：一是有关原理说明某种行为与政策。二是有关更高层次的原理或形而上学消除上述原理间的冲突。三是有关这些原理适合于经验资料。在这三个条件都具备的时候，方能说明政策有说服力。(3)综合经验的与规 范的根据。因为现实的公共政策评判既取决于现实的生活世界，也需要理念的继续检验。显著的一个例子是堕胎政策。妇女主张自己有权利决定胎儿的生死，而宗教与道德主义者则反对堕胎。显然，知道胎儿什么时候具备人的形态等医学知识是重要的。如果胎儿有五个月了，是完全的人，那么显然妇女不能堕胎。合理性理念最后取决于政治互动。政治技术与政治决定会使政策争论与协商透明化、公开化与正当化。在一种文明的政治体制中，更多的公共政策会进入讨论阶段并且会促进体制的学习与创新，政策决定者自由讨论，从而实现政治沟通的顺畅。
关于合理性的分析，波普尔(K.Popper)认为需要对理论进行不断的改进、猜想与反驳，理论是需要时间慢慢成长的。而帕里斯等人强调核心理念有一定的持续时间，但外延的更靠近经验的原理会发生变化，只不过核心理念需要更长时间的流逝才会改变，这样，产生了新的政策分析范式。帕里斯的合理性理念一方面不类于渐进主义的分析思路，反而向劳丹的科学哲学靠近了。D·博布罗(D.B.Bobrow)与J·德赖泽克(J.S.Dryzek)在分析相对主义与合理主义两大范式的基础上，提出了自己的政策设计科学分析方法显然合理主义承认政策分析仍在发展中，尚未成熟，所以统一的理论和原则知识仍需不断地去探索。政策科学虽然很难提供公认与客观的知识，但人们还是要努力实现它(不妨称为“苦行僧式”研究)。而相对主义显然滑入了“逍遥派”，强调社会不同于自然界。政策分析应该允许不同的分析框架和方法论，选择任何政策都是可以的，这样的分析方法容易陷入混乱，难于获得好的政策。基于以上分析，博布罗等人提出政策设计的三个核心因素：(1)价值设定；(2)分析现实；(3)选定分析方法。应该说在这三个因素的分析过程中，博布罗等人显然兼顾了规范与经验的分析，来使自己的分析更具正当性。在分析方法中，博布罗等人整合了政治哲学、福利经济学、公共选择、社会结构理论、信息处理方法等学术前沿的研究成果，提高了学术讨论的研究水平与辩证的知性层次。
政策价值研究与中国实际的契合，主要是学术研究的本土化问题。政策的价值研究主要解决的问题是“什么样的公共政策是好的”、“如何评判好的公共政策”以及“我们怎么样才能制定出好的公共政策”因此，公共政策的价值研究是公共政策科学与政策分析学存在的前提与基础。公共政策价值研究的根本在于它可以指出公共政策的正当性和实际意义。从公共政策的制定到执行，都存在着实效主义的风格，没有真正体现公共政策为大众谋福利的最终价值，从而损害了部分大众的福利，助长了利益集团和既得利益者的福利分配，没有体现大和谐的国家政策精神。当然，这些问题的出现仍然是基于转型社会的暂时无序与体制融合，需要时间和改革主体的主动调试。因此，面向大多数群众的统合主义政策价值取向，尤其是弱势群体，是当前学术界和制度界的重要使命。因为和谐社会的政策价值取向的多元化和人文性，需要的不仅仅是政府精英的自觉性和担当精神。