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编者按：
2006年11月，山东齐河假冒签名案给中国的“换届之年”平添了一个不小的插曲。对于权力、制度运行不够规范的某些地方而言，这个“惊世”之案不啻为当头棒喝。
为从根本上解决地方“一把手”权力过大引发的问题，中央组织部早在2002年起便在浙江、吉林、四川等6个县市进行“科学规范和有效监督县（市）委书记用人行为”的试点。近期，中组部又在原试点的基础上，将范围扩大至河北、湖南等13个省区市。此举将给县委书记用人行为套上一个“紧箍咒”，有望防止和杜绝其在用人方面的“一言堂”。
浙江瑞安的“民主提名实验”
■本刊特约记者张奇志
曾经查处“地下组织部长阿太”的浙江省瑞安市，正不事张扬地试验干部任用改革：从提名开始规范与监督市委领导用人权。
缘起——阿太事件
2002年初，中组部向一些省市下达“科学规范和有效监督县(市)委书记用人权”调研任务。浙江省委组织部选定瑞安市委和宁波市江东区委为调研单位。
“选择瑞安有深刻背景。”浙江省委组织部常务副部长洪复初说。1999年，瑞安查处了一起“地下组织部长”事件：一个绰号叫“阿太”的农民，靠窥探官员隐私作要挟，导致原市委书记等大小官员几十人下台。
“我当时的一个朴素想法是，一定要好好总结‘阿太事件’这个反面教训，挽回市委声誉。”时任瑞安市委书记的钱建民说。他是1999年调任瑞安市长，随后接任书记的。
“市委书记用人权要保证，这是驾驭全局的需要。但如何使书记用人权既得到保证，又有效监督，这是辩证关系。”时任瑞安市委常委、组织部部长的刘贤奎介绍说，在省委组织部指导下，他们将调研重点放在提名环节的规范化、民主化改革上。
随着调研深入，一个不容忽视的问题暴露出来：在干部任用各环节中，只有初步提名无规范的集体行为，权力运作空间很大，且具有一定的隐蔽性，导致监督者对被监督者提名违规行为缺乏了解、无法制约，使初步提名成为县(市)委书记影响最大的环节，其个人观点和意图可以起着导向性、关键性作用，容易导致提名失公、失范。
随后，瑞安市委对145名有代表性的干部群众进行问卷调查，结果，推荐提名环节对干部任用的重要性为51.96％，考核考察为23.5％，讨论决定为16.64％，任前公示为7.9％。据瑞安市委对2000-2002年全市298例正科级干部任用情况调查，初步提名者被最后任用的292例，占97.99％。
刘贤奎分析认为，初步提名是干部选拔任用最关键的环节，是县(市)委书记有效行使用人权的开端。根据管理心理学的“优先效应”原理，首要环节直接影响其他环节，干部一旦被提名，就大大提高了被任用的机会。
因此，提名环节的规范化、民主化，是监督县(市)委书记用人权的重点所在。
削市委书记的权
随着调研的结束，一项旨在“削市委书记的权”的“干部民主推荐提名制度”在瑞安悄悄推行，这项改革被当地官员形象地形容为：“过去工作做给一个人看，现在要做给一帮人看了。”
2002年8月，瑞安市委推出“民主提名”制度，先后在水利局局长和仙降镇镇党委书记等多个岗位试行。2003年4月，瑞安市委在前期试点的基础上出台《民主提名考察对象人选实施办法》，并结合上半年市政府部门换届工作，对25个部门重点管理岗位实行民主提名，使这项制度得到全面实践。
这一制度的核心内容是，30名市委全委会成员以个人名义参与干部人选差额提名，让市委委员和候补委员们提前介入干部选拔。
具体操作方法是：领导岗位空缺时，首先由组织部门根据群众民主推荐和干部日常考察，每个岗位提出两名以上参考人选名单，送市委分管副书记和书记审核；其次，组织部门将拟任职务、任职条件和参考人选名单等基本情况，提交市委全委会成员，由其以个人名义参与差额提名；第三，组织部部务会议根据群众民主推荐和民主提名结果，进行综合分析，提出考察对象；第四，组织部向市委常委会汇报任免方案，同时报告民主提名结果。
民主提名制度一开始确定的适用范围仅为担任市委、市政府工作部门和建制镇党委、政府中市委管理的正职领导干部人选。
组织部门在实施中发现，搞提名改革的初衷是针对提任干部的，但由于受区域经济、社会、地理和岗位的职能性质等因素影响，同是提名，各乡镇之间、各部门之间、乡镇与部门之间在认识方面差异不小。
瑞安是浙南较发达的县级市，但其山区与平原有很大差距。在干部群众眼里，把山区乡镇党委书记调到平原重镇担任党委书记，或把一般部门领导调任群众关注的热点部门，都是重要的“提升”，甚至比提升的竞争更加激烈。按现行制度，这种平调无需推荐和考察，漏洞很大。为此，瑞安市将这类情况的干部任用也纳入全委会成员差额提名范围。
“有的领导喜欢换人，虽然他没提拔谁，都是平调，但其中奥妙很多。”几次去瑞安调查这项改革的一位浙江省委组织部的官员说。
围绕提名环节规范化、民主化改革，瑞安市委还出台了实施市管干部分类管理的配套制度。瑞安市共有31个乡镇、6个街道办事处、31个党政部门和数十个事业单位，科级领导干部达800多人。针对干部管理幅度过大、监督难到位的问题，瑞安制定了市管干部分类管理办法。对社会关注、权责较大的市委、市政府工作部门和建制镇党委政府的50个正职作为重点管理岗位，通过全委会成员参与提名的方式进行选拔任用。
“最初我曾经犹豫过，这样做是不是丧失了书记的用人主动权？是不是影响威信？”钱建民对记者说，“后来我认识到，通过行使否决权，实际上已保障了书记的用人权。而全委会委员人人参与提名的制度，规范和监督了书记的用人权。”
记者问刘贤奎：全委会成员提名结果还要经过组织部部务会议，组织部领导会不会出于私心，否决提名得票最高的人？
“如果我们没有十分过硬的理由，怎么敢轻易否决高票人选？”刘贤奎说。“民主提名”制度试行以来，瑞安先后组织了21个批次87个岗位、235人次干部的推荐提名工作，共提拔任用了87名重要岗位的主要领导干部。
宣告了一段历史的结束
浙江省委党校党建教研部副主任郭亚丁数年前曾主持过中央党校一项重大课题《对党政“一把手”监督问题研究》。他对瑞安改革的评价是：“将提名权扩大到全委会所有成员，是一个前所未有的大转变，是用人制度的完善。”
作为民主提名制度实施中的参与者，瑞安市政协主席、市委委员张女珍很有感触：现在“委员知情了，也参与了”。另一位市委候补委员、市教育局局长叶耀国说：“这是另一种形式的集体论证。”
一些干部认为，这项改革不仅使更多的人得到知情权、参与权、监督权、选择权，而且打破了干部提名环节的“暗箱操作”，提高了透明度，较好体现了群众公认原则。
在2003年9月召开的有关这项改革的座谈会上，许多人认为，在过去的干部任用一般程序中，群众监督开始于考察环节，而“民主提名”制度改革推动了监督关口前移。
因民主提名当选的瑞安官员高克喜说，提名环节民主化、规范化，对其他环节有制约作用：对组织部是种监督，因为组织部提出的参考人选要是没被委员认同，也要反思；对全委会成员也是监督，因为要署名，不能乱提名，凭个人关系提名；对市委常委会决定也是监督，因为提名票数代表了公认度。
高克喜等人认为，实行“民主提名”制度，强调公认度，一方面使那些政绩平平、群众不认可的干部面对群众关注的热点岗位知难而退，跑门子、找关系的信心没了；另一方面，依托制度，提高了腐败成本，形成一种无形的制约。据瑞安市委组织部的一项调查统计，79.34％的群众认为实施提名环节改革以来，跑门子、说人情的现象少了，讲政绩、比贡献的风气浓了。
规范书记用人的“桦甸实验”
■刘宴春王茹刚
选什么样的干部，用什么样的人？吉林省桦甸市从规范市委书记的用人权入手，不断创新和完善干部选聘机制，探索出了一条用机制选人，靠制度管人，凭政绩用人的新路子。
变隐性权力为显性权力
从2002年开始，“科学规范与有效监督县（市）委书记用人权”试点在吉林桦甸市实施。在赋予书记干部调整动议权、提名推荐权、主持决策权和监督管理权的同时，为了防止干部任用动议行为的随意性，桦甸市进行了一系列的探索。
首先，桦甸市明确了干部动议的前提，规定市委书记只有在乡局级领导班子和领导干部年度政绩考核工作结束后等三种情况下，方可提出干部调整任用的动议。其次，规范了动议的内容，明确规定市委书记在动议干部时要做到“三提三不”——提方向原则，不指定具体职位；提选任标准，不提具体人选；提选拔要求，不限定选拔范围。
与此同时，桦甸市还规定如果无特殊情况，市委书记一个届期内批量调整干部不得超过2次，讨论决定部分干部任免每年不得超过5次，届内调整干部的数量不得超过领导班子职数的50%。这样，通过规范干部任用的动议行为，既赋予了书记一定的权力，又进行了必要的限制，而且也增强了干部选拔任用工作的计划性，较好地把住了用人上的第一道“关口”。2003年以来，桦甸市共调整干部14次，其中，批量调整1次，个别调整13次，共调整任免干部152人。
而更重要的是，桦甸市还对领导干部个人推荐干部人选的行为作了进一步规范。要求包括市委书记在内的领导干部推荐干部人选时，做到“三个必须”、“三个不准”。“三个必须”即：必须负责地写出署名推荐材料，填写《推荐干部登记表》，申明与被推荐人的关系，并在被推荐对象所在单位内公开；推荐的人选必须经过民主推荐，得票排名靠后或得票率达不到50%的不得列为考察对象，经考察不符合提拔条件或讨论决定中未获通过的一年内不得再次推荐；推荐的人选必须是本级或上级党委组织部门掌握的后备干部。
“三个不准”即：领导干部不准采取授意、暗示的方法推荐干部，不准把个人意志强加于党委或组织部门，不准直接或间接推荐本人的配偶、子女、直系亲属和身边工作人员。
2003年7月以来，桦甸市在新提拔任命的86名干部中，先后有6名市级领导干部署名推荐了9名乡（局）级领导干部人选，除1人因民主推荐得票不高未被任用外，其余8名干部经民主推荐和组织考察合格后被提拔任用。
变“人管人”为“制度管人”
试点实施以来，桦甸市先后制定出台了《关于进一步深化干部制度改革的意见》、《乡（局）级领导干部选拔任用工作实施办法》、《科学规范与有效监督县（市）委书记用人制度汇编》等系列文件，形成了包括任职资格条件、选任环节程序、监督措施办法、考核评价方式等4大方面29项干部工作制度体系，使得干部任用的每一个环节，都有完善的制度作保障。
每年初，他们通过定任务、定职责、定目标、定时限的“四定”方式，确定领导班子和领导干部的年度工作目标，给干部“立账”，然后通过年中“查账”，年底“结账”的方式，督促工作目标的落实。
而完善的机制激发了干部的工作积极性，使工作由被动变为主动。桦甸市撤乡并镇前的原老金厂镇，几年前债务高达上亿元，镇干部工资连续18个月发不下来。组织部门通过选配新的领导班子，一下子扭转了落后被动局面。2005年，该镇实现税收5000多万元，2007财政收入将突破7000万元。
2003年以来，因工作目标未完成，群众公论不高，施政行为不当，纪律作风不好，经济审计有问题等原因，桦甸已有90名乡局级领导干部被组织处理，其中，鞭策谈话16人，诫勉谈话19人，待岗10人，辞职35人（主动辞职）、免职10人。
一把手用人腐败探源
■王国红
现行的党政领导体制使权力高度集中于一把手而又缺乏有效的权力监督制约机制，这是一把手用人腐败的主要根源。
在各种一把手腐败中，用人腐败是最大的腐败，是一切腐败之源。近几年来，单个买官卖官行为已屡见不鲜，规模批发官帽现象也时有发生。如江苏响水县原县委书记李树春调离前夕，用2个小时“研究”变动了102名科级干部；而山西长治县原县委书记王虎林在离任前共调整干部432人，批发科级“官帽”278顶。一把手用人腐败的原因是多方面的，既有主观方面的原因，也与现行干部选拔任用制度、权力运行机制的有关。
长期以来，我国干部选拔存在封闭式、神秘化、保守性等诸多弊端，在选任干部时，整个提拔过程看似履行程序，而实质上由于个人高度集权，干部选任为主要领导人左右，程序上中规中矩，本质上却体现个人意志。
如受贿卖官140余万元的李铁成，口口声声说自己在靖宇任县委书记期间，选人用人过程中都是“按正常程序办”的。他的“程序”到底如何？根据狱中服刑的李铁成自己的说法，他的“程序”，竟是一只端来端去的盘子。他说：“通常情况下，每次调整干部时，组织部都要先把符合条件的人进行考核，然后把被考核的人员名单和结果交给主管干部的副书记。这个过程，我们叫‘端盘子’。副书记审核后，再把这个‘盘子’端给我，我认可后，再‘端’到常委会上讨论，这就是按正常程序走”。“每次端上来的‘盘子’里盛的却都是我的意思。否则，明知是违背我的意思还要硬往上端，他们还能继续当副书记和组织部长吗？”
此外，按照《党政领导干部选拔任用条例》的要求，在任用干部之前必须经过公示和考察，但在实际操作时却存在着很多问题。首先，任前公示的内容过于简单，缺乏可供群众了解的实质性信息，公示与否一个样。其次，任前公示要求群众反映意见和建议时采用实名制，大多数群众因害怕遭打击，而多采取回避态度，不敢讲真话。再次，对干部任前考察的内容比较笼统，评价没有统一标准，缺乏量化指标。所以公示和考察也很难反映出被考察对象的实际情况。
而一把手用人腐败更深层的原因更在于现行某些体制为其提供了机会结构。现行的党政领导体制使权力高度集中于一把手而又缺乏有效的权力监督制约机制，这是一把手用人腐败得以猖獗的主要根源。
目前在常委会内，几乎没有那个常委或副书记能对一把手进行有效监督。一级领导班子成员的分工一般都是由上级决定的，但一把手的意见及班子成员自身的主动要求和争取也起很大作用。不可否认，在任何一个领导班子中，职权分工是很难做到完全均衡的，客观上存在实权岗位和虚职的区别。尽管同为领导班子中平等的一员，如果职权的虚实不同，影响力绝对是不一样的。事实上，一把手往往占据着有利的分工，并能建议上级组织安排与自己观点相近的班子成员分管关键性工作。在有些班子，由于一把手与副职和委员的权力分配极度失衡，一把手得以玩副职和其他委员于股掌之中，做出决策和处理事情，想给其透点气就打一下招呼，不想“费事”就自行其是，而副职和委员对此往往无可奈何。因为争之既无力又无方，上级和外界还会说自己闹不团结、不顾大局，只好凡事迁就忍让。
这样一来，一把手就容易主导甚至操纵整个班子的决策意向，集体领导就会变得有名无实。如慕绥新，就“常常借故不参加市委常委会，对集体的决定，他要推翻就推翻，许多重要问题和决策就凭他一句话而定夺”。他甚至狂妄地称：“国家的法令、法规在我这里也得变通执行。我同意的执行，我不同意的就不能执行。”
因此，如果党内的权力不能进行科学、合理的分解、配置，必然会使“权力过分集中于个人或少数人手里”，必然导致一把手用人腐败的无法避免。
（作者系中共广西省委党校教授）
2006年11月，山东齐河假冒签名案给中国的“换届之年”平添了一个不小的插曲。对于权力、制度运行不够规范的某些地方而言，这个“惊世”之案不啻为当头棒喝。
为从根本上解决地方“一把手”权力过大引发的问题，中央组织部早在2002年起便在浙江、吉林、四川等6个县市进行“科学规范和有效监督县（市）委书记用人行为”的试点。近期，中组部又在原试点的基础上，将范围扩大至河北、湖南等13个省区市。此举将给县委书记用人行为套上一个“紧箍咒”，有望防止和杜绝其在用人方面的“一言堂”。
浙江瑞安的“民主提名实验”
■本刊特约记者张奇志
曾经查处“地下组织部长阿太”的浙江省瑞安市，正不事张扬地试验干部任用改革：从提名开始规范与监督市委领导用人权。
缘起——阿太事件
2002年初，中组部向一些省市下达“科学规范和有效监督县(市)委书记用人权”调研任务。浙江省委组织部选定瑞安市委和宁波市江东区委为调研单位。
“选择瑞安有深刻背景。”浙江省委组织部常务副部长洪复初说。1999年，瑞安查处了一起“地下组织部长”事件：一个绰号叫“阿太”的农民，靠窥探官员隐私作要挟，导致原市委书记等大小官员几十人下台。
“我当时的一个朴素想法是，一定要好好总结‘阿太事件’这个反面教训，挽回市委声誉。”时任瑞安市委书记的钱建民说。他是1999年调任瑞安市长，随后接任书记的。
“市委书记用人权要保证，这是驾驭全局的需要。但如何使书记用人权既得到保证，又有效监督，这是辩证关系。”时任瑞安市委常委、组织部部长的刘贤奎介绍说，在省委组织部指导下，他们将调研重点放在提名环节的规范化、民主化改革上。
随着调研深入，一个不容忽视的问题暴露出来：在干部任用各环节中，只有初步提名无规范的集体行为，权力运作空间很大，且具有一定的隐蔽性，导致监督者对被监督者提名违规行为缺乏了解、无法制约，使初步提名成为县(市)委书记影响最大的环节，其个人观点和意图可以起着导向性、关键性作用，容易导致提名失公、失范。
随后，瑞安市委对145名有代表性的干部群众进行问卷调查，结果，推荐提名环节对干部任用的重要性为51.96％，考核考察为23.5％，讨论决定为16.64％，任前公示为7.9％。据瑞安市委对2000-2002年全市298例正科级干部任用情况调查，初步提名者被最后任用的292例，占97.99％。
刘贤奎分析认为，初步提名是干部选拔任用最关键的环节，是县(市)委书记有效行使用人权的开端。根据管理心理学的“优先效应”原理，首要环节直接影响其他环节，干部一旦被提名，就大大提高了被任用的机会。
因此，提名环节的规范化、民主化，是监督县(市)委书记用人权的重点所在。
削市委书记的权
随着调研的结束，一项旨在“削市委书记的权”的“干部民主推荐提名制度”在瑞安悄悄推行，这项改革被当地官员形象地形容为：“过去工作做给一个人看，现在要做给一帮人看了。”
2002年8月，瑞安市委推出“民主提名”制度，先后在水利局局长和仙降镇镇党委书记等多个岗位试行。2003年4月，瑞安市委在前期试点的基础上出台《民主提名考察对象人选实施办法》，并结合上半年市政府部门换届工作，对25个部门重点管理岗位实行民主提名，使这项制度得到全面实践。
这一制度的核心内容是，30名市委全委会成员以个人名义参与干部人选差额提名，让市委委员和候补委员们提前介入干部选拔。
具体操作方法是：领导岗位空缺时，首先由组织部门根据群众民主推荐和干部日常考察，每个岗位提出两名以上参考人选名单，送市委分管副书记和书记审核；其次，组织部门将拟任职务、任职条件和参考人选名单等基本情况，提交市委全委会成员，由其以个人名义参与差额提名；第三，组织部部务会议根据群众民主推荐和民主提名结果，进行综合分析，提出考察对象；第四，组织部向市委常委会汇报任免方案，同时报告民主提名结果。
民主提名制度一开始确定的适用范围仅为担任市委、市政府工作部门和建制镇党委、政府中市委管理的正职领导干部人选。
组织部门在实施中发现，搞提名改革的初衷是针对提任干部的，但由于受区域经济、社会、地理和岗位的职能性质等因素影响，同是提名，各乡镇之间、各部门之间、乡镇与部门之间在认识方面差异不小。
瑞安是浙南较发达的县级市，但其山区与平原有很大差距。在干部群众眼里，把山区乡镇党委书记调到平原重镇担任党委书记，或把一般部门领导调任群众关注的热点部门，都是重要的“提升”，甚至比提升的竞争更加激烈。按现行制度，这种平调无需推荐和考察，漏洞很大。为此，瑞安市将这类情况的干部任用也纳入全委会成员差额提名范围。
“有的领导喜欢换人，虽然他没提拔谁，都是平调，但其中奥妙很多。”几次去瑞安调查这项改革的一位浙江省委组织部的官员说。
围绕提名环节规范化、民主化改革，瑞安市委还出台了实施市管干部分类管理的配套制度。瑞安市共有31个乡镇、6个街道办事处、31个党政部门和数十个事业单位，科级领导干部达800多人。针对干部管理幅度过大、监督难到位的问题，瑞安制定了市管干部分类管理办法。对社会关注、权责较大的市委、市政府工作部门和建制镇党委政府的50个正职作为重点管理岗位，通过全委会成员参与提名的方式进行选拔任用。
“最初我曾经犹豫过，这样做是不是丧失了书记的用人主动权？是不是影响威信？”钱建民对记者说，“后来我认识到，通过行使否决权，实际上已保障了书记的用人权。而全委会委员人人参与提名的制度，规范和监督了书记的用人权。”
记者问刘贤奎：全委会成员提名结果还要经过组织部部务会议，组织部领导会不会出于私心，否决提名得票最高的人？
“如果我们没有十分过硬的理由，怎么敢轻易否决高票人选？”刘贤奎说。“民主提名”制度试行以来，瑞安先后组织了21个批次87个岗位、235人次干部的推荐提名工作，共提拔任用了87名重要岗位的主要领导干部。
宣告了一段历史的结束
浙江省委党校党建教研部副主任郭亚丁数年前曾主持过中央党校一项重大课题《对党政“一把手”监督问题研究》。他对瑞安改革的评价是：“将提名权扩大到全委会所有成员，是一个前所未有的大转变，是用人制度的完善。”
作为民主提名制度实施中的参与者，瑞安市政协主席、市委委员张女珍很有感触：现在“委员知情了，也参与了”。另一位市委候补委员、市教育局局长叶耀国说：“这是另一种形式的集体论证。”
一些干部认为，这项改革不仅使更多的人得到知情权、参与权、监督权、选择权，而且打破了干部提名环节的“暗箱操作”，提高了透明度，较好体现了群众公认原则。
在2003年9月召开的有关这项改革的座谈会上，许多人认为，在过去的干部任用一般程序中，群众监督开始于考察环节，而“民主提名”制度改革推动了监督关口前移。
因民主提名当选的瑞安官员高克喜说，提名环节民主化、规范化，对其他环节有制约作用：对组织部是种监督，因为组织部提出的参考人选要是没被委员认同，也要反思；对全委会成员也是监督，因为要署名，不能乱提名，凭个人关系提名；对市委常委会决定也是监督，因为提名票数代表了公认度。
高克喜等人认为，实行“民主提名”制度，强调公认度，一方面使那些政绩平平、群众不认可的干部面对群众关注的热点岗位知难而退，跑门子、找关系的信心没了；另一方面，依托制度，提高了腐败成本，形成一种无形的制约。据瑞安市委组织部的一项调查统计，79.34％的群众认为实施提名环节改革以来，跑门子、说人情的现象少了，讲政绩、比贡献的风气浓了。
规范书记用人的“桦甸实验”
■刘宴春王茹刚
选什么样的干部，用什么样的人？吉林省桦甸市从规范市委书记的用人权入手，不断创新和完善干部选聘机制，探索出了一条用机制选人，靠制度管人，凭政绩用人的新路子。
变隐性权力为显性权力
从2002年开始，“科学规范与有效监督县（市）委书记用人权”试点在吉林桦甸市实施。在赋予书记干部调整动议权、提名推荐权、主持决策权和监督管理权的同时，为了防止干部任用动议行为的随意性，桦甸市进行了一系列的探索。
首先，桦甸市明确了干部动议的前提，规定市委书记只有在乡局级领导班子和领导干部年度政绩考核工作结束后等三种情况下，方可提出干部调整任用的动议。其次，规范了动议的内容，明确规定市委书记在动议干部时要做到“三提三不”——提方向原则，不指定具体职位；提选任标准，不提具体人选；提选拔要求，不限定选拔范围。
与此同时，桦甸市还规定如果无特殊情况，市委书记一个届期内批量调整干部不得超过2次，讨论决定部分干部任免每年不得超过5次，届内调整干部的数量不得超过领导班子职数的50%。这样，通过规范干部任用的动议行为，既赋予了书记一定的权力，又进行了必要的限制，而且也增强了干部选拔任用工作的计划性，较好地把住了用人上的第一道“关口”。2003年以来，桦甸市共调整干部14次，其中，批量调整1次，个别调整13次，共调整任免干部152人。
而更重要的是，桦甸市还对领导干部个人推荐干部人选的行为作了进一步规范。要求包括市委书记在内的领导干部推荐干部人选时，做到“三个必须”、“三个不准”。“三个必须”即：必须负责地写出署名推荐材料，填写《推荐干部登记表》，申明与被推荐人的关系，并在被推荐对象所在单位内公开；推荐的人选必须经过民主推荐，得票排名靠后或得票率达不到50%的不得列为考察对象，经考察不符合提拔条件或讨论决定中未获通过的一年内不得再次推荐；推荐的人选必须是本级或上级党委组织部门掌握的后备干部。
“三个不准”即：领导干部不准采取授意、暗示的方法推荐干部，不准把个人意志强加于党委或组织部门，不准直接或间接推荐本人的配偶、子女、直系亲属和身边工作人员。
2003年7月以来，桦甸市在新提拔任命的86名干部中，先后有6名市级领导干部署名推荐了9名乡（局）级领导干部人选，除1人因民主推荐得票不高未被任用外，其余8名干部经民主推荐和组织考察合格后被提拔任用。
变“人管人”为“制度管人”
试点实施以来，桦甸市先后制定出台了《关于进一步深化干部制度改革的意见》、《乡（局）级领导干部选拔任用工作实施办法》、《科学规范与有效监督县（市）委书记用人制度汇编》等系列文件，形成了包括任职资格条件、选任环节程序、监督措施办法、考核评价方式等4大方面29项干部工作制度体系，使得干部任用的每一个环节，都有完善的制度作保障。
每年初，他们通过定任务、定职责、定目标、定时限的“四定”方式，确定领导班子和领导干部的年度工作目标，给干部“立账”，然后通过年中“查账”，年底“结账”的方式，督促工作目标的落实。
而完善的机制激发了干部的工作积极性，使工作由被动变为主动。桦甸市撤乡并镇前的原老金厂镇，几年前债务高达上亿元，镇干部工资连续18个月发不下来。组织部门通过选配新的领导班子，一下子扭转了落后被动局面。2005年，该镇实现税收5000多万元，2007财政收入将突破7000万元。
2003年以来，因工作目标未完成，群众公论不高，施政行为不当，纪律作风不好，经济审计有问题等原因，桦甸已有90名乡局级领导干部被组织处理，其中，鞭策谈话16人，诫勉谈话19人，待岗10人，辞职35人（主动辞职）、免职10人。
一把手用人腐败探源
■王国红
现行的党政领导体制使权力高度集中于一把手而又缺乏有效的权力监督制约机制，这是一把手用人腐败的主要根源。
在各种一把手腐败中，用人腐败是最大的腐败，是一切腐败之源。近几年来，单个买官卖官行为已屡见不鲜，规模批发官帽现象也时有发生。如江苏响水县原县委书记李树春调离前夕，用2个小时“研究”变动了102名科级干部；而山西长治县原县委书记王虎林在离任前共调整干部432人，批发科级“官帽”278顶。一把手用人腐败的原因是多方面的，既有主观方面的原因，也与现行干部选拔任用制度、权力运行机制的有关。
长期以来，我国干部选拔存在封闭式、神秘化、保守性等诸多弊端，在选任干部时，整个提拔过程看似履行程序，而实质上由于个人高度集权，干部选任为主要领导人左右，程序上中规中矩，本质上却体现个人意志。
如受贿卖官140余万元的李铁成，口口声声说自己在靖宇任县委书记期间，选人用人过程中都是“按正常程序办”的。他的“程序”到底如何？根据狱中服刑的李铁成自己的说法，他的“程序”，竟是一只端来端去的盘子。他说：“通常情况下，每次调整干部时，组织部都要先把符合条件的人进行考核，然后把被考核的人员名单和结果交给主管干部的副书记。这个过程，我们叫‘端盘子’。副书记审核后，再把这个‘盘子’端给我，我认可后，再‘端’到常委会上讨论，这就是按正常程序走”。“每次端上来的‘盘子’里盛的却都是我的意思。否则，明知是违背我的意思还要硬往上端，他们还能继续当副书记和组织部长吗？”
此外，按照《党政领导干部选拔任用条例》的要求，在任用干部之前必须经过公示和考察，但在实际操作时却存在着很多问题。首先，任前公示的内容过于简单，缺乏可供群众了解的实质性信息，公示与否一个样。其次，任前公示要求群众反映意见和建议时采用实名制，大多数群众因害怕遭打击，而多采取回避态度，不敢讲真话。再次，对干部任前考察的内容比较笼统，评价没有统一标准，缺乏量化指标。所以公示和考察也很难反映出被考察对象的实际情况。
而一把手用人腐败更深层的原因更在于现行某些体制为其提供了机会结构。现行的党政领导体制使权力高度集中于一把手而又缺乏有效的权力监督制约机制，这是一把手用人腐败得以猖獗的主要根源。
目前在常委会内，几乎没有那个常委或副书记能对一把手进行有效监督。一级领导班子成员的分工一般都是由上级决定的，但一把手的意见及班子成员自身的主动要求和争取也起很大作用。不可否认，在任何一个领导班子中，职权分工是很难做到完全均衡的，客观上存在实权岗位和虚职的区别。尽管同为领导班子中平等的一员，如果职权的虚实不同，影响力绝对是不一样的。事实上，一把手往往占据着有利的分工，并能建议上级组织安排与自己观点相近的班子成员分管关键性工作。在有些班子，由于一把手与副职和委员的权力分配极度失衡，一把手得以玩副职和其他委员于股掌之中，做出决策和处理事情，想给其透点气就打一下招呼，不想“费事”就自行其是，而副职和委员对此往往无可奈何。因为争之既无力又无方，上级和外界还会说自己闹不团结、不顾大局，只好凡事迁就忍让。
这样一来，一把手就容易主导甚至操纵整个班子的决策意向，集体领导就会变得有名无实。如慕绥新，就“常常借故不参加市委常委会，对集体的决定，他要推翻就推翻，许多重要问题和决策就凭他一句话而定夺”。他甚至狂妄地称：“国家的法令、法规在我这里也得变通执行。我同意的执行，我不同意的就不能执行。”
因此，如果党内的权力不能进行科学、合理的分解、配置，必然会使“权力过分集中于个人或少数人手里”，必然导致一把手用人腐败的无法避免。
（作者系中共广西省委党校教授）