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【摘要】：目前，我国住房福利政策还不够完善， 在城镇范围内，中低收入者住房问题没有得到根本解决。城镇低收入家庭住房问题将长期存在，需要政府的高度重视，制度科学合理的政策予以改善和解决，以保证社会弱势群体的住房权。
【关键词】：低收入；住房保障制度；城镇
住房问题是许多国家在经济发展和城市化进程中必然要面临的一个难题，解决居民的住房问题、特别是广大低收入家庭的住房问题是世界各国政府必须面临的问题。联合国秘书长在1987国际住房年曾发文告指出：住房是人类的基本权利和需要，要求各国政府重视解决贫困居民的住房问题。
自改革开放以来，中国取得了举世瞩目的成就，人民的生活水平也得到了极大的改善，但是中国仍存在贫富差距悬殊的问题。在部分高收入群体的住房需求早已得到满足，甚至已经开始将住房作为投资、财富保值增值工具时，广大城市低收入者群体仍旧苦苦挣扎以求实现基本的住房保障。由于他们在市场化的住房交易中处于劣势，很难依靠自身的力量在房地产市场上进行正常的住房消费。仅靠市场调节已无法满足居民的住房需求。因此，为了满足低收入群体的住房需求，建立完善的住房保障制度是必由之路。
一、当前城镇低收入人群住房福利制度的运行状况
我国住房保障制度主要是公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度。公积金制度主要帮助了那些单位效益好、收入高且稳定的非低收入消费者， 而真正需要扶持的低收入者因为大都没有固定收入和固定工作单位， 便被排斥在住房公积金的受益对象之外， 所以绝大多数低收入者不能享受这一制度安排。因此， 我国低收入人群的住房保障制度主要是经济适用房和廉租房两种。
1、经济适用房制度
经济适用房是由政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，有保障性质的政策性商品住房。统计数字表明，合肥市 2012 年经济适用房（含困难企业集资建房）开工 2352 套，这对于解决合肥市中低收入家庭住房困难问题起了很大作用。大规模的经济适用住房建设满足了众多中低收入家庭的住房需求、在一定程度上平抑了商品房的价格。但是在经济适用房制度发展过程中，也出现了许多的问题。
首先，销售对象界定困难。政策规定经济适用房的主要供应对象为中低收入家庭，但是调查却发现，大量低收入人群无法购到经济适用房，而一些经济适用房社区内，房屋出租率甚至高达社区内租赁交易总量的八成。这就违背了国家投资经济适用房的初衷。
其次，区位选择有局限，增加了生活成本。在实际规划中，城镇中心土地由于开发早、地价高，无法提供经济适用房建设用地，这使得经济适用房往往建在城市边缘或近郊地段。这样虽然降低了房价，但却给工薪阶层出行和生活带来了不便。例如，合肥市的许多经济适用房小区除了蜀山区的丁香花园外，大多处于城市边缘地带。
再次，缺乏退出机制，造成福利化。由于住房保障制度的退出机制不完善，容易产生福利固化的问题。有些人在享受了国家的优惠政策后，经济收入有所提高，随后购买了商品房，就把经济适用房出卖或出租，这就加剧了经济适用房的供需矛盾与社会的不公平。
最后，市场失序和违规操作。经济适用房制度中没有详细规定经济适用房项目的变更事宜，通行的做法是补交土地出让金后即可转为商品房项目，而现在城镇房地产市场中由于国家的土地控制，一地难求的情况普遍存在，所以土地审批较容易的经济适用房项目就成了房地产商和地方政府违规取地的绝佳途径。此外，一些地方和部门为了获得经济适用房的有关政策优惠，受利益驱动往往会打着经济适用房的旗号争项目、争土地、争贷款，这就容易诱发政企间交易和政府尋租行为。
2、廉租房制度
廉租房是由政府在住房领域实施社会保障职能， 向具有城镇常住户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房， 或由私人机构开发经营， 政府提供补贴的商品住房。首先，廉租房制度落实不力，政策落实迟缓。其次，廉租对象覆盖面过于狭窄房源有限，很多低收入家庭住房困难的问题没有得到真正解决。再次，资金来源渠道单一且數量不足。大部分资金来源于住房公积金增值收益，政府财政资金未能有效落实。最后，退出监管机制有待完善。退出监管机制的缺失，导致一部分城市低收入群体虽然摆脱了贫困，但依然占有廉租房情况的出现，这既影响了廉租房社会保障功能的发挥，也有违社会公平。
二、对当前我国城镇住房福利制度的评价与分析
总体来看， 我国当前的住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房福利制度，对于支持城镇中低收入家庭解决住房问题起到了重要作用。但是由于住房福利制度问题的提出时间相对较短，实践经验也不足，还没有形成一套良性运行的住房福利模式，现有的住房福利制度也呈现出不同程度的缺陷和问题。主要呈现出以下特征：
1、目标对象的模糊性和宽泛性
对于住房福利涉及对象的范围，各国没有统一的标准。美英是以低收入阶层为目标对象；韩国的目标对象一般为低收入家庭和最低低收入家庭；新加坡是按照家庭收入的多少来确定对象和力度。我国则将中低收入家庭都纳入住房福利的范围，但是对中低收入的界定却是十分模糊和宽泛的。导致在实施住房福利政策和相关实施细则的落实过程中，存在一些难以操作的问题。造成真正需要的家庭享受不到该政策的实惠。
2、设计标准的趋高性和断裂性
从国外的经验来看，小户型、低造价是解决城镇中低收入家庭住房问题的行之有效的办法，例如香港的“居屋”每套建筑面积仅 40～65平方米，法国的社会住房每套面积也在 55～75平方米。但是目前我国经济适用住房建设中存在着价格偏高、面积过大、户型设计不合理的情况。除了标准的趋高性以外， 断裂性也是其重要特征。经济适用房针对的是城镇中低收入对象，廉租房主要针对“双困”对象，住房补贴由于是由廉租房政策探索中提出来的，也仍只局限于低保对象，甚至连低保对象的需要都远未得到满足。这样对一些既买不起经济适用房，也不符合廉租房政策的城镇居民来说，基本没有惠及到。单项福利政策无法互通、互联、互补，充分说明了现行住房福利政策设计标准的断裂性特征。 3、住房福利供应渠道的重复性
西方国家对中低收入者的住房福利政策是简单易行的，要么减免租金，要么降低贷款利率或者减免有关费税，对低收入者提供重点保护是普遍做法。而我国提供多重保障，如从住房的供给上（经济适用房、 廉租房）、提高中低收入者的需求能力和购买支付能力上（住房补贴、 公积金制度）、从流通过程中提供保障（减免交易中的税费）和从消费领域中提供保障（廉租房的租金补贴或减免、公房低收入户的租金减免）等保障措施。这样，造成了真正的住房弱势群体是没有能力购买经济适用房，而且他们的单位要不效益很差，要不根本没有单位，从而也就没有包括在住房公积金的保障范围之内。
三、实施城镇住房福利政策的若干措施探讨
经过长期的努力，我国的住房福利政策已初成体系，总体上有效保障了城镇中低收入人群的基本生活，但仍存在着不少严重的缺陷。为此，有必要对我国城镇低收入人群住房福利政策设计和运行方案进行全方位的对策探讨。
1、完善住房保障法律法规体系，提供重要的法律支持依据
任何一项政策制度的良好运行，都需要有法律的支持，住房福利制度更是如此。在发达国家，住房福利制度的法律保障不仅包括在宪法、民法等一般性综合法律中，也包括在综合性的社会保障立法中。但是结合我国住房保障的现状可以发现，导致我国住房保障制度发展缓慢的一个重要原因就是国家的相关法律法规不完善，以至于在制度的实施过程中出现无法可以造成的混乱状况。因此，各地有关部门应结合本地发展实际，并在现行的法律法规基础之上，制定出地方性的住房福利政法规。
2、发挥政府主导作用，落实好住房福利
由于房地产市场的特殊性，单靠市场机制的作用，许多居民无法解决住房问题，政府理应承担起责任。具体地体现在：一是提供政策指导。政府必须对住房福利涉及的相关制度、规则与安排予以明确，为住房福利事业的发展提供规则。二是进行资金支持。资金支持表现在直接与间接两个方面，直接的资金支持是通过每年将住房福利资金和机构建设资金列入财政预算，通过专项转移支付或一般性转移支付的形式对住房福利进行支持；间接的资金支持，主要是通过政府出台优惠政策，如税收优惠政策等方式，發动社会力量支持住房福利工作的开展。三是进行监管惩处。由于我国尚未形成完善的保障性住房退出机制，因此，政府很难回购这类房产。政府应加大对不按规定退出的住户的惩罚力度。
3、实施积极有效的住房补贴方式，进一步丰富和完善福利住房供应体系
通过这种直接的补贴方式，低收入人群就可以通过取得的现金补贴租赁或购买市场上各种各样的住房。通过这种方式政府可将用于经济适用房的投入资金改变成购房补贴金，不再安排经济适用房项目，而是单纯面对中低收入购房者。这样政府可以较低的成本满足中低收入者的住房基本需要问题，同时也解决了经济适用房所存在的问題。
4、多途径提供福利性质住房，探索合作住宅这一新型福利方式的住房供应体系
合作住宅，是社员自愿组织、互助合作、民主管理的一种建房方式。住房合作社集资合作建房可作为解决城镇中低收入家庭居民居住问题的重要渠道之一。既要鼓励开发商多建普通低价商品房，也要鼓励支持住房合作社集资建房的积极性，多渠道地解决和改善中低收入居民住房问题。
参考文献：
[1]王培刚，等.当前我国城镇低收入家庭住房福利政策的问题与对策探讨[J].经济体制改革，2007（3）.
[2]杨录强.我国城镇弱势群体住房保障制度研究[D].郑州大学，2005.11.
[3]郭亚芳.完善我国城镇住房保障制度的研究[D].成都：西南财大学，2009，49-50.
【关键词】：低收入；住房保障制度；城镇
住房问题是许多国家在经济发展和城市化进程中必然要面临的一个难题，解决居民的住房问题、特别是广大低收入家庭的住房问题是世界各国政府必须面临的问题。联合国秘书长在1987国际住房年曾发文告指出：住房是人类的基本权利和需要，要求各国政府重视解决贫困居民的住房问题。
自改革开放以来，中国取得了举世瞩目的成就，人民的生活水平也得到了极大的改善，但是中国仍存在贫富差距悬殊的问题。在部分高收入群体的住房需求早已得到满足，甚至已经开始将住房作为投资、财富保值增值工具时，广大城市低收入者群体仍旧苦苦挣扎以求实现基本的住房保障。由于他们在市场化的住房交易中处于劣势，很难依靠自身的力量在房地产市场上进行正常的住房消费。仅靠市场调节已无法满足居民的住房需求。因此，为了满足低收入群体的住房需求，建立完善的住房保障制度是必由之路。
一、当前城镇低收入人群住房福利制度的运行状况
我国住房保障制度主要是公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度。公积金制度主要帮助了那些单位效益好、收入高且稳定的非低收入消费者， 而真正需要扶持的低收入者因为大都没有固定收入和固定工作单位， 便被排斥在住房公积金的受益对象之外， 所以绝大多数低收入者不能享受这一制度安排。因此， 我国低收入人群的住房保障制度主要是经济适用房和廉租房两种。
1、经济适用房制度
经济适用房是由政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，有保障性质的政策性商品住房。统计数字表明，合肥市 2012 年经济适用房（含困难企业集资建房）开工 2352 套，这对于解决合肥市中低收入家庭住房困难问题起了很大作用。大规模的经济适用住房建设满足了众多中低收入家庭的住房需求、在一定程度上平抑了商品房的价格。但是在经济适用房制度发展过程中，也出现了许多的问题。
首先，销售对象界定困难。政策规定经济适用房的主要供应对象为中低收入家庭，但是调查却发现，大量低收入人群无法购到经济适用房，而一些经济适用房社区内，房屋出租率甚至高达社区内租赁交易总量的八成。这就违背了国家投资经济适用房的初衷。
其次，区位选择有局限，增加了生活成本。在实际规划中，城镇中心土地由于开发早、地价高，无法提供经济适用房建设用地，这使得经济适用房往往建在城市边缘或近郊地段。这样虽然降低了房价，但却给工薪阶层出行和生活带来了不便。例如，合肥市的许多经济适用房小区除了蜀山区的丁香花园外，大多处于城市边缘地带。
再次，缺乏退出机制，造成福利化。由于住房保障制度的退出机制不完善，容易产生福利固化的问题。有些人在享受了国家的优惠政策后，经济收入有所提高，随后购买了商品房，就把经济适用房出卖或出租，这就加剧了经济适用房的供需矛盾与社会的不公平。
最后，市场失序和违规操作。经济适用房制度中没有详细规定经济适用房项目的变更事宜，通行的做法是补交土地出让金后即可转为商品房项目，而现在城镇房地产市场中由于国家的土地控制，一地难求的情况普遍存在，所以土地审批较容易的经济适用房项目就成了房地产商和地方政府违规取地的绝佳途径。此外，一些地方和部门为了获得经济适用房的有关政策优惠，受利益驱动往往会打着经济适用房的旗号争项目、争土地、争贷款，这就容易诱发政企间交易和政府尋租行为。
2、廉租房制度
廉租房是由政府在住房领域实施社会保障职能， 向具有城镇常住户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房， 或由私人机构开发经营， 政府提供补贴的商品住房。首先，廉租房制度落实不力，政策落实迟缓。其次，廉租对象覆盖面过于狭窄房源有限，很多低收入家庭住房困难的问题没有得到真正解决。再次，资金来源渠道单一且數量不足。大部分资金来源于住房公积金增值收益，政府财政资金未能有效落实。最后，退出监管机制有待完善。退出监管机制的缺失，导致一部分城市低收入群体虽然摆脱了贫困，但依然占有廉租房情况的出现，这既影响了廉租房社会保障功能的发挥，也有违社会公平。
二、对当前我国城镇住房福利制度的评价与分析
总体来看， 我国当前的住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房福利制度，对于支持城镇中低收入家庭解决住房问题起到了重要作用。但是由于住房福利制度问题的提出时间相对较短，实践经验也不足，还没有形成一套良性运行的住房福利模式，现有的住房福利制度也呈现出不同程度的缺陷和问题。主要呈现出以下特征：
1、目标对象的模糊性和宽泛性
对于住房福利涉及对象的范围，各国没有统一的标准。美英是以低收入阶层为目标对象；韩国的目标对象一般为低收入家庭和最低低收入家庭；新加坡是按照家庭收入的多少来确定对象和力度。我国则将中低收入家庭都纳入住房福利的范围，但是对中低收入的界定却是十分模糊和宽泛的。导致在实施住房福利政策和相关实施细则的落实过程中，存在一些难以操作的问题。造成真正需要的家庭享受不到该政策的实惠。
2、设计标准的趋高性和断裂性
从国外的经验来看，小户型、低造价是解决城镇中低收入家庭住房问题的行之有效的办法，例如香港的“居屋”每套建筑面积仅 40～65平方米，法国的社会住房每套面积也在 55～75平方米。但是目前我国经济适用住房建设中存在着价格偏高、面积过大、户型设计不合理的情况。除了标准的趋高性以外， 断裂性也是其重要特征。经济适用房针对的是城镇中低收入对象，廉租房主要针对“双困”对象，住房补贴由于是由廉租房政策探索中提出来的，也仍只局限于低保对象，甚至连低保对象的需要都远未得到满足。这样对一些既买不起经济适用房，也不符合廉租房政策的城镇居民来说，基本没有惠及到。单项福利政策无法互通、互联、互补，充分说明了现行住房福利政策设计标准的断裂性特征。 3、住房福利供应渠道的重复性
西方国家对中低收入者的住房福利政策是简单易行的，要么减免租金，要么降低贷款利率或者减免有关费税，对低收入者提供重点保护是普遍做法。而我国提供多重保障，如从住房的供给上（经济适用房、 廉租房）、提高中低收入者的需求能力和购买支付能力上（住房补贴、 公积金制度）、从流通过程中提供保障（减免交易中的税费）和从消费领域中提供保障（廉租房的租金补贴或减免、公房低收入户的租金减免）等保障措施。这样，造成了真正的住房弱势群体是没有能力购买经济适用房，而且他们的单位要不效益很差，要不根本没有单位，从而也就没有包括在住房公积金的保障范围之内。
三、实施城镇住房福利政策的若干措施探讨
经过长期的努力，我国的住房福利政策已初成体系，总体上有效保障了城镇中低收入人群的基本生活，但仍存在着不少严重的缺陷。为此，有必要对我国城镇低收入人群住房福利政策设计和运行方案进行全方位的对策探讨。
1、完善住房保障法律法规体系，提供重要的法律支持依据
任何一项政策制度的良好运行，都需要有法律的支持，住房福利制度更是如此。在发达国家，住房福利制度的法律保障不仅包括在宪法、民法等一般性综合法律中，也包括在综合性的社会保障立法中。但是结合我国住房保障的现状可以发现，导致我国住房保障制度发展缓慢的一个重要原因就是国家的相关法律法规不完善，以至于在制度的实施过程中出现无法可以造成的混乱状况。因此，各地有关部门应结合本地发展实际，并在现行的法律法规基础之上，制定出地方性的住房福利政法规。
2、发挥政府主导作用，落实好住房福利
由于房地产市场的特殊性，单靠市场机制的作用，许多居民无法解决住房问题，政府理应承担起责任。具体地体现在：一是提供政策指导。政府必须对住房福利涉及的相关制度、规则与安排予以明确，为住房福利事业的发展提供规则。二是进行资金支持。资金支持表现在直接与间接两个方面，直接的资金支持是通过每年将住房福利资金和机构建设资金列入财政预算，通过专项转移支付或一般性转移支付的形式对住房福利进行支持；间接的资金支持，主要是通过政府出台优惠政策，如税收优惠政策等方式，發动社会力量支持住房福利工作的开展。三是进行监管惩处。由于我国尚未形成完善的保障性住房退出机制，因此，政府很难回购这类房产。政府应加大对不按规定退出的住户的惩罚力度。
3、实施积极有效的住房补贴方式，进一步丰富和完善福利住房供应体系
通过这种直接的补贴方式，低收入人群就可以通过取得的现金补贴租赁或购买市场上各种各样的住房。通过这种方式政府可将用于经济适用房的投入资金改变成购房补贴金，不再安排经济适用房项目，而是单纯面对中低收入购房者。这样政府可以较低的成本满足中低收入者的住房基本需要问题，同时也解决了经济适用房所存在的问題。
4、多途径提供福利性质住房，探索合作住宅这一新型福利方式的住房供应体系
合作住宅，是社员自愿组织、互助合作、民主管理的一种建房方式。住房合作社集资合作建房可作为解决城镇中低收入家庭居民居住问题的重要渠道之一。既要鼓励开发商多建普通低价商品房，也要鼓励支持住房合作社集资建房的积极性，多渠道地解决和改善中低收入居民住房问题。
参考文献：
[1]王培刚，等.当前我国城镇低收入家庭住房福利政策的问题与对策探讨[J].经济体制改革，2007（3）.
[2]杨录强.我国城镇弱势群体住房保障制度研究[D].郑州大学，2005.11.
[3]郭亚芳.完善我国城镇住房保障制度的研究[D].成都：西南财大学，2009，49-50.