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摘 要：“省管县”体制改革的推行，对于优化区域发展格局，推进县域经济发展有着重大意义，但同时也面临改革成本过高、推进困难的问题。由于我国地区差异的存在，在成本收益分析视角下不同地区会出现不同模式，这就需要“省管县”改革实事求是，通过试点渐进推行。
关键词：“省管县”体制改革；县域经济发展；交易成本理论
文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）05-133-02
县域经济是以县(市)级行政区划规定的范围为管理对象，以发展本地经济为宗旨的经济，具有经济活动内容广泛性、综合性和丰富性的特点。“省管县”的体制改革以促进县域经济发展为初衷，因此，理论界在省直管县体制对县域经济发展方面予以较多的关注。
一、成本收益分析法
成本收益分析法(Cost-Benefit Analysis，CBA)是一种经济决策方法，它是通过比较各种备选项目的全部预期收益和全部预期成本的价值来评价这些项目，以作为决策参考或依据的一种方法。一个方案项目的成本包括基本成本（投资成本和经营成本）、辅助成本（为充分发挥收益而产生的有关成本）、无形成本（生态破坏环境污染等引起的经济损失和社会代价）；一个方案或项目收益相应地也包括基本收益（能直接提供的产品或服务的值）、派生收益（有关派生活动所增加的收入）、无形收益（增进国家安全、社会稳定，改善环境等社会收益）。
二、“省管县”体制改革的收益分析
（一）市与县：零和博弈走向正和博弈
在我国，县是承担公共服务的最大载体，但在目前“市管县”模式下，县的财权和职责不相匹配。“省管县”模式有利于县形成更为均衡合理的权责配置，可以提高县域经济的自主权，避免资源过度向中心城市集中。[1]“市县分治”，解除市对县的领导关系，绝不是要弱化地级市的功能和地位，而是要使市县能够遵循市场经济的规律，通过辖区内市场主体的自由选择，来确定市县之间的竞争与合作关系。就此而言，对县的放权，并不一定意味着对市的削弱，而是要促使市、县从零和博弈、负和博弈，走向正和博弈。省和市、县的经济合作联系，应以市场为推动，政府协调为辅，逐步形成区域经济共同体。实现省直领导县的管理体制，有利于优化区域发展格局，加强跨区域经济合作。
（二）县域生产力的解放
“省管县”体制使县级政府在经济发展行为和管理方式上，摆脱了现有的市级政府的束缚和干预，符合县域经济社会发展的内在要求。省管县体制通过减少管理层级和政策传递环节，理顺政府间财权与事权关系，提高政策效率，促进县域经济发展。“省管县”体制将相关财权和行政管理权由地市或省下放到县，这样可以使县级政府功能完善，成为真正的一级权力主体，其发展经济和社会治理的主动性、积极性将会大幅度提高。“省管县”有利于促进县域经济发展，实施区域整合、共同治理的发展模式，在多元一体、主权共享原则下，实现各县生产要素自由流通的发展状态，达到省和县域两个层面相互协调、双向互动的区域共治。推行“省管县”体制，将使县拥有更大的自主权，将会给县的发展输注血液，促进市级政府工作由领导型向自我发展型转变。
三、“省管县”体制改革的成本分析
（一）省级行政区划数量增加导致的昂贵成本
若在全国普遍实行“省管县”改革，前提是缩小省辖范围。在“省管县”之后，因为省所覆盖的半径过大，就会出现 “省管得着但看不见，而地级市看得见又管不着”的问题。解决思路是：变革现有省级行政区划图，增加省的数量。但是问题是：除港澳台外，我国目前有31个省级设置，按每个省管30个县的理想化设计，把省级设置扩大到60个左右很不现实。若在中国设60个省，这就意味着每个省都要增加四套班子官员，增加与中央部委对口的省级机关及人员。这将产生巨大的改革成本。[2]
（二）既得利益方阻力与政策规避
改革，不管是相关部门的改革，还是对人事管理权、财政归属权和行政审批的改革，都会不同程度遭遇既得利益方的阻挠。[3]“省管县”改革面临的主要阻碍，就是地级市是否放权。中国实施“市管县”已经有20多年的历史，由此形成的利益格局，将是改革的一大阻碍。省管县将地级市的人事、财政、资金、项目等各项权力剥离出去，就涉及利益重新分配的问题。从省管县的实践来看，一些省把粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入直管范围，无形中架空了地级市。作为应对策略，一些地级市可能将富裕的县、县级市，重新划定为“区”，而不上交给省。
四、成本收益视角下“省管县”体制改革的推进路径
由于中国存在巨大的地区差异，任何决策若不充分考虑地区之间的差异性而统一实施，很可能会造成政策失败。
在成本收益分析视角下，对“省管县”的制度绩效进行深入比较，动态地探析制度的成本与收益比。“省管县”在制度绩效上存在以下三种公式：
第一种公式的地区，省管县的潜在收益<市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。第一种公式地区，不利于全面推进改革，不打破市管县格局，而应在原体制内寻求改革空间。当改革成本过于高昂时，与其推进省管县这样的大改革，不如优化市管县体制，要求市更好地为县服务。市管县体制基本上与改革开放三十年同步，形成了完整配套的法律和制度框架。有些县已经成为地级市的利益共同体，处在一个良性发展过程。现在要剥离开来，实行省管县是对地级市“断筋取肋”。“省管县”改革涉及到省、市、县三级重新划分财权，取决于中央与各省之间已施行的分税制如何调整。在条件还不成熟的地区，务实的做法是完善现有“市管县”体制，通过现有体制的优化来解决“市压县”的问题。
第二种公式的地区，省管县的潜在收益>市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。在第二种公式下，省管县的收益大于改革的总成本，这时改革是有效的，并且由于能得到各方支持，而迅速推进。因此，在条件成熟的地区，特别在珠三角、长三角改革条件较为成熟的地区，应适当维持或划小省级设置，提高行政效率，减少行政层次，逐步实现财政、行政、人事的省管县，快速推进改革。
第三种公式的地区，省管县的收益=市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。在第三种公式下，省管县的收益等同于总成本，改革并非“经济的”选择。一方面，在市管县体制下，寻求体制空间的扩展与完善，市应给县更大的权力空间，强化市对县的带动效应，逐渐降低改革成本。另一方面，考察与学习先发地区的改革经验，为本地区的改革作知识积累。随着本地区县域经济成长，以及全国“省管县”知识积累，当改革可能带来更大潜在制度收益时，再推进“省管县”改革。
五、结论
“省管县”体制改革的推行，对于优化区域发展格局，推进县域经济发展有着重大意义，但同时也面临改革成本过高、推进困难的问题。在中国，东部、中部、西部的区域差别很大，在成本收益分析视角下不同地区会出现不同模式，这就需要“省管县”改革实事求是，通过试点而渐进推行。
参考文献：
[1]张敏，胡玉华，陈超.论地方政府层级设置优化——省直管县可行性分析[J].中国商界，2009，（6）：47-49.
[2]刘尚希，李成威.财政“省直管县”改革的风险分析[J].当代经济管理，2010，（10）：68-69.
[3]韩春晖.“省管县”：历史与现实之间的观照——中国地方行政层级的优化改革[J].行政法学研究，2011，（1）：15-122.
[4]樊建飞，周俊俊.省管县体制改革的动力机制[J].理论学习，2011，（3）：58-61.
[5]刘芬.省直管县的政策支持与途径选择[J].商业经济，2010，（2）：29-58.
[6]潘福能.省直管县与地级市发展的对策[J].行政与法，2010，（3）：5-7.
[7]刘传贺.省直管县体制改革困境探究[J].西安社会科学，2010，（4）：54-56.
[8]宋林霖，马玥，刘超.省直管县府际关系条件下县域经济发展[J].贵州大学学报（社会科学版），2011，（1）：107-110.
关键词：“省管县”体制改革；县域经济发展；交易成本理论
文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）05-133-02
县域经济是以县(市)级行政区划规定的范围为管理对象，以发展本地经济为宗旨的经济，具有经济活动内容广泛性、综合性和丰富性的特点。“省管县”的体制改革以促进县域经济发展为初衷，因此，理论界在省直管县体制对县域经济发展方面予以较多的关注。
一、成本收益分析法
成本收益分析法(Cost-Benefit Analysis，CBA)是一种经济决策方法，它是通过比较各种备选项目的全部预期收益和全部预期成本的价值来评价这些项目，以作为决策参考或依据的一种方法。一个方案项目的成本包括基本成本（投资成本和经营成本）、辅助成本（为充分发挥收益而产生的有关成本）、无形成本（生态破坏环境污染等引起的经济损失和社会代价）；一个方案或项目收益相应地也包括基本收益（能直接提供的产品或服务的值）、派生收益（有关派生活动所增加的收入）、无形收益（增进国家安全、社会稳定，改善环境等社会收益）。
二、“省管县”体制改革的收益分析
（一）市与县：零和博弈走向正和博弈
在我国，县是承担公共服务的最大载体，但在目前“市管县”模式下，县的财权和职责不相匹配。“省管县”模式有利于县形成更为均衡合理的权责配置，可以提高县域经济的自主权，避免资源过度向中心城市集中。[1]“市县分治”，解除市对县的领导关系，绝不是要弱化地级市的功能和地位，而是要使市县能够遵循市场经济的规律，通过辖区内市场主体的自由选择，来确定市县之间的竞争与合作关系。就此而言，对县的放权，并不一定意味着对市的削弱，而是要促使市、县从零和博弈、负和博弈，走向正和博弈。省和市、县的经济合作联系，应以市场为推动，政府协调为辅，逐步形成区域经济共同体。实现省直领导县的管理体制，有利于优化区域发展格局，加强跨区域经济合作。
（二）县域生产力的解放
“省管县”体制使县级政府在经济发展行为和管理方式上，摆脱了现有的市级政府的束缚和干预，符合县域经济社会发展的内在要求。省管县体制通过减少管理层级和政策传递环节，理顺政府间财权与事权关系，提高政策效率，促进县域经济发展。“省管县”体制将相关财权和行政管理权由地市或省下放到县，这样可以使县级政府功能完善，成为真正的一级权力主体，其发展经济和社会治理的主动性、积极性将会大幅度提高。“省管县”有利于促进县域经济发展，实施区域整合、共同治理的发展模式，在多元一体、主权共享原则下，实现各县生产要素自由流通的发展状态，达到省和县域两个层面相互协调、双向互动的区域共治。推行“省管县”体制，将使县拥有更大的自主权，将会给县的发展输注血液，促进市级政府工作由领导型向自我发展型转变。
三、“省管县”体制改革的成本分析
（一）省级行政区划数量增加导致的昂贵成本
若在全国普遍实行“省管县”改革，前提是缩小省辖范围。在“省管县”之后，因为省所覆盖的半径过大，就会出现 “省管得着但看不见，而地级市看得见又管不着”的问题。解决思路是：变革现有省级行政区划图，增加省的数量。但是问题是：除港澳台外，我国目前有31个省级设置，按每个省管30个县的理想化设计，把省级设置扩大到60个左右很不现实。若在中国设60个省，这就意味着每个省都要增加四套班子官员，增加与中央部委对口的省级机关及人员。这将产生巨大的改革成本。[2]
（二）既得利益方阻力与政策规避
改革，不管是相关部门的改革，还是对人事管理权、财政归属权和行政审批的改革，都会不同程度遭遇既得利益方的阻挠。[3]“省管县”改革面临的主要阻碍，就是地级市是否放权。中国实施“市管县”已经有20多年的历史，由此形成的利益格局，将是改革的一大阻碍。省管县将地级市的人事、财政、资金、项目等各项权力剥离出去，就涉及利益重新分配的问题。从省管县的实践来看，一些省把粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入直管范围，无形中架空了地级市。作为应对策略，一些地级市可能将富裕的县、县级市，重新划定为“区”，而不上交给省。
四、成本收益视角下“省管县”体制改革的推进路径
由于中国存在巨大的地区差异，任何决策若不充分考虑地区之间的差异性而统一实施，很可能会造成政策失败。
在成本收益分析视角下，对“省管县”的制度绩效进行深入比较，动态地探析制度的成本与收益比。“省管县”在制度绩效上存在以下三种公式：
第一种公式的地区，省管县的潜在收益<市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。第一种公式地区，不利于全面推进改革，不打破市管县格局，而应在原体制内寻求改革空间。当改革成本过于高昂时，与其推进省管县这样的大改革，不如优化市管县体制，要求市更好地为县服务。市管县体制基本上与改革开放三十年同步，形成了完整配套的法律和制度框架。有些县已经成为地级市的利益共同体，处在一个良性发展过程。现在要剥离开来，实行省管县是对地级市“断筋取肋”。“省管县”改革涉及到省、市、县三级重新划分财权，取决于中央与各省之间已施行的分税制如何调整。在条件还不成熟的地区，务实的做法是完善现有“市管县”体制，通过现有体制的优化来解决“市压县”的问题。
第二种公式的地区，省管县的潜在收益>市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。在第二种公式下，省管县的收益大于改革的总成本，这时改革是有效的，并且由于能得到各方支持，而迅速推进。因此，在条件成熟的地区，特别在珠三角、长三角改革条件较为成熟的地区，应适当维持或划小省级设置，提高行政效率，减少行政层次，逐步实现财政、行政、人事的省管县，快速推进改革。
第三种公式的地区，省管县的收益=市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。在第三种公式下，省管县的收益等同于总成本，改革并非“经济的”选择。一方面，在市管县体制下，寻求体制空间的扩展与完善，市应给县更大的权力空间，强化市对县的带动效应，逐渐降低改革成本。另一方面，考察与学习先发地区的改革经验，为本地区的改革作知识积累。随着本地区县域经济成长，以及全国“省管县”知识积累，当改革可能带来更大潜在制度收益时，再推进“省管县”改革。
五、结论
“省管县”体制改革的推行，对于优化区域发展格局，推进县域经济发展有着重大意义，但同时也面临改革成本过高、推进困难的问题。在中国，东部、中部、西部的区域差别很大，在成本收益分析视角下不同地区会出现不同模式，这就需要“省管县”改革实事求是，通过试点而渐进推行。
参考文献：
[1]张敏，胡玉华，陈超.论地方政府层级设置优化——省直管县可行性分析[J].中国商界，2009，（6）：47-49.
[2]刘尚希，李成威.财政“省直管县”改革的风险分析[J].当代经济管理，2010，（10）：68-69.
[3]韩春晖.“省管县”：历史与现实之间的观照——中国地方行政层级的优化改革[J].行政法学研究，2011，（1）：15-122.
[4]樊建飞，周俊俊.省管县体制改革的动力机制[J].理论学习，2011，（3）：58-61.
[5]刘芬.省直管县的政策支持与途径选择[J].商业经济，2010，（2）：29-58.
[6]潘福能.省直管县与地级市发展的对策[J].行政与法，2010，（3）：5-7.
[7]刘传贺.省直管县体制改革困境探究[J].西安社会科学，2010，（4）：54-56.
[8]宋林霖，马玥，刘超.省直管县府际关系条件下县域经济发展[J].贵州大学学报（社会科学版），2011，（1）：107-110.