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【摘要】：“老有所依”是每个普通老百姓最质朴的愿望。特别是在我国广大的农村地区，“养儿防老”的思想还占主流。但农村养老保险法律制度作为社会保险法律制度体系的重要一环，却面临无专门的农村养老保险法可依的困境。目前我国急需制订专门的《农村社会养老保险法》，以完善农村社会养老保险制度。
【关键词】：农村养老保险；法律制度；问题；完善
一、研究问题的背景和问题的提出
2009年9月1日，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，由此，千呼万唤的新型的农村养老保险制度终于出台。在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则的指导之下，新型农村养老保险的试点覆盖了全国10%的县（市、区）。并计划逐步扩大，以达到在2020之前，基本实现对农村适龄居民的全面覆盖。但在2011年7月1日正式实施的《社会保险法》之中，仅在第二十条，第二十一条中对新型农村养老保险做了简单的规定。而在十八届四中全会之上，中共中央提出了全面推进依法治国。将国家的方方面面纳入法制轨道，这当然包含了我国广大农村社会的养老问题。
但至今为止，我国仍然未出台一部关于农村社会养老保险的法律制度，这即表现为立法落后，而且由于波及人数多，涉及范围广，关系复杂，在立法层次上应当由全国人大制定。但目前包括《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》在内的法律规范的最高级别也仅仅是部门规章。而地方立法林立，各地区，城乡之间待遇水平存在很大的差别。新农保的推行过程中也缺乏法律强制力的保障。这一系列的问题都阻碍着我国农村社会养老问题的解决。在这种局面之下，如何解决农村社会养老问题，保持农村经济的持续健康发展成为亟待解决的大问题。
二、尽快完成《农村社会养老保险法》的立法
2.1 立法原则
2.1.1 普遍性原则
普遍性原则是指农村养老保险的覆盖面应当是所有的拥有农村户口的老年居民。如前所述，农村养老保险作为社会保险的一部分，当然应当体现其社会性和互济性。在农村养老保险的立法中，应当全面推行强制参保，同时弥补关于农民工和失地农民的规制的空白。但是，普遍性原则并不排斥对他们分别量体裁衣的立法。对于一般农户的财政补贴应当应当随农产品价格的变动而变动；对于失地农民政府则应当处理好补偿和安置的费用，为其办理养老保险，建立个人账户；对于农民工，则可以选择和银行合作，吸引农民工参保，赋予其选择参加何种保险的权利，建立个人账户，便利将来转入新农保或者城镇职工养老保险。
2.1.2 公平和效率相结合原则
首先社会保障法先天就为实现公平为目标。现行的新农保具有保富不保贫的特点。进而也表明现行原则是效率优先，兼顾公平。初衷是为了农保工作的顺利进行。但实践中反而打击了农民参保的积极性，同时也没有达到有效保障的目的。所以在农村社会养老保险法的立法过程中应当坚持效率和公平相结合的原则，在整个动态过程中不断地调整和改进，使两个目标平衡并实行价值。
2.1.3 保障水平和经济发展相适应原则
由于养老保险是以经济发展创造的可供再分配的社会财富为基础，这要求在立法时，应当充分考虑我国经济的总体发展态势和农村经济发展的前景。过高会使经济的发展背上沉重的包袱，过低则起不到预期的作用，还容易引起社会矛盾。因此我们应当在保障农民基本生活为原则，同时也坚持不盲目追求农村养老保险的高水平。总之，在农村社会养老保险立法时，一定要与我国经济发展水平相一致。
2.2完善法律的内容的合理性和可操作性
2.2.1 参保对象
《指导意见》规定：年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。在全国试点的推行过程中也是照此执行的。不过16周岁的未成年人的就职前景还很不确定，该年龄参保有些为时过早。而鉴于养老保险基金的积累是一个漫长的过程，所以在现阶段为了可将年龄放宽至65岁，来解决现阶段农村社会养老保险问题。同时应当规定年满一定年龄如65周岁的农村居民可直接享受养老保险。最后强调的还是将失地农民和农民工纳入保障体制。
2.2.2 明确农村集体的角色定位
在农村社会养老保险法律关系中，政府的责任不到位，目前已经了引起足够高的重视。但事实上最容易被忽略的反而是农村集体。首先集体保障其成员的生存权是其应尽职责，同时政府基于其成员的有限理性和政府自身能力的局限，集体组织应当凭借自身的优势成为组织屏障。最重要的是可以缓解政府的财政压力和纠偏农村社会分配不公。
农村养老保险中农村集体的角色实现应当从这几个方面突破：一、再造农村集体组织。集体组织不是指村民委员会这种政治组织，而是指集体经济组织。所以我们在农村社会改革中，注重农村组织的复兴；二、坚持集体功能的适度性。集体供给农村社会养老保险的方案既要保障本集体农民的基本生活水平，同时也要与集体的经济实力和可持续发展一致；三、注重制度间的协调性。农村社会养老保险法律制度一定要注意和其他法律制度之间的配合协作。
2.2.3 扩大农村社会养老保险的给付形式
就给付形式而言，我国现行的是现金支付。但农民的收入大多来源于土地，依赖土地生存。在养老保险的给付形式上可以扩大到实物给付。在在国际立法中也并不少见，例如日本，曾经采取过“米保障”的给付形式。特别是现如今我国农村社会普遍生产力水平不高，农民货币给付水平低。所以应当考虑实物给付的形式，同时，这也有利于粮食问题的解决。
2.2.4 立法考虑地区之间的经济水平差异
根据我国农村地区经济发展水平的不同，大致可以区分为农村经济发达地区、较发达地区、欠发达地区、不發达地区。立法中应当对它们因地制宜、分类指导。比如在不发达地区，可以申请少缴保险费或者免缴而全部由政府和集体承担，避免保富不保穷的想象。这样的立法设计必然会呈现出明显的地区差异。那么为了防止在欠发达地区呈现出增长性贫困，应当在设计制度接口的前提下，在欠发达的地区建立非缴费型型基础养老保障制度。在经济发展和政府财政增长的基础之上推广至全国，达到惠及全民的效果。
2.2.5 《农村社会保险法》应建立多层次的农村养老保险模式
结合我国的具体实际，笔者认为可以借鉴上述日本国的多层次的农村社会养老保险制度。第一层次应当是强制参保的农村基本养老保险。它涵盖了包括失地农民、农民工等在内的全体农民。这一层次应当加大政府和集体的财政补贴，尽量提高农村基本养老金，保障农民的基本生活；第二层次是农民可根据自己的实际情况自愿参保的养老保险模式，这是作为对第一层次的补充而存在；第三层次可为了满足经济条件优渥的这部分农民更高要求，和商业保险机构合作建立的养老保险模式，当然它带有半社会半商业的性质。
2.3立法中应当确立完善的争议解决机制
一般而言，农民在参保的过程中会与经办机构、基金管理机构之间发生争议。前者大多因为农民参保资格问题、身份确认问题、养老金待遇和发放等等方面的问题。后者大多由于管理人未尽合理注意义务、挪用侵占资金等等问题。这类问题属于民事纠纷问题，现在一般采取民事纠纷的解决机制解决。严重的涉及刑事犯罪如挪用公款等的，定罪入刑。但笔者认为应当在《农村社会养老保险法》中应当确立完善的争议解决机制。对经办机构、基金管理机构的职责做出明确的规定，并规定相应的民事和刑事责任。同时规定在进行行政复议和行政诉讼时对弱势群体的倾斜，而且要注重和相关的民法、刑法规定相衔接、一致。
【关键词】：农村养老保险；法律制度；问题；完善
一、研究问题的背景和问题的提出
2009年9月1日，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，由此，千呼万唤的新型的农村养老保险制度终于出台。在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则的指导之下，新型农村养老保险的试点覆盖了全国10%的县（市、区）。并计划逐步扩大，以达到在2020之前，基本实现对农村适龄居民的全面覆盖。但在2011年7月1日正式实施的《社会保险法》之中，仅在第二十条，第二十一条中对新型农村养老保险做了简单的规定。而在十八届四中全会之上，中共中央提出了全面推进依法治国。将国家的方方面面纳入法制轨道，这当然包含了我国广大农村社会的养老问题。
但至今为止，我国仍然未出台一部关于农村社会养老保险的法律制度，这即表现为立法落后，而且由于波及人数多，涉及范围广，关系复杂，在立法层次上应当由全国人大制定。但目前包括《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》在内的法律规范的最高级别也仅仅是部门规章。而地方立法林立，各地区，城乡之间待遇水平存在很大的差别。新农保的推行过程中也缺乏法律强制力的保障。这一系列的问题都阻碍着我国农村社会养老问题的解决。在这种局面之下，如何解决农村社会养老问题，保持农村经济的持续健康发展成为亟待解决的大问题。
二、尽快完成《农村社会养老保险法》的立法
2.1 立法原则
2.1.1 普遍性原则
普遍性原则是指农村养老保险的覆盖面应当是所有的拥有农村户口的老年居民。如前所述，农村养老保险作为社会保险的一部分，当然应当体现其社会性和互济性。在农村养老保险的立法中，应当全面推行强制参保，同时弥补关于农民工和失地农民的规制的空白。但是，普遍性原则并不排斥对他们分别量体裁衣的立法。对于一般农户的财政补贴应当应当随农产品价格的变动而变动；对于失地农民政府则应当处理好补偿和安置的费用，为其办理养老保险，建立个人账户；对于农民工，则可以选择和银行合作，吸引农民工参保，赋予其选择参加何种保险的权利，建立个人账户，便利将来转入新农保或者城镇职工养老保险。
2.1.2 公平和效率相结合原则
首先社会保障法先天就为实现公平为目标。现行的新农保具有保富不保贫的特点。进而也表明现行原则是效率优先，兼顾公平。初衷是为了农保工作的顺利进行。但实践中反而打击了农民参保的积极性，同时也没有达到有效保障的目的。所以在农村社会养老保险法的立法过程中应当坚持效率和公平相结合的原则，在整个动态过程中不断地调整和改进，使两个目标平衡并实行价值。
2.1.3 保障水平和经济发展相适应原则
由于养老保险是以经济发展创造的可供再分配的社会财富为基础，这要求在立法时，应当充分考虑我国经济的总体发展态势和农村经济发展的前景。过高会使经济的发展背上沉重的包袱，过低则起不到预期的作用，还容易引起社会矛盾。因此我们应当在保障农民基本生活为原则，同时也坚持不盲目追求农村养老保险的高水平。总之，在农村社会养老保险立法时，一定要与我国经济发展水平相一致。
2.2完善法律的内容的合理性和可操作性
2.2.1 参保对象
《指导意见》规定：年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。在全国试点的推行过程中也是照此执行的。不过16周岁的未成年人的就职前景还很不确定，该年龄参保有些为时过早。而鉴于养老保险基金的积累是一个漫长的过程，所以在现阶段为了可将年龄放宽至65岁，来解决现阶段农村社会养老保险问题。同时应当规定年满一定年龄如65周岁的农村居民可直接享受养老保险。最后强调的还是将失地农民和农民工纳入保障体制。
2.2.2 明确农村集体的角色定位
在农村社会养老保险法律关系中，政府的责任不到位，目前已经了引起足够高的重视。但事实上最容易被忽略的反而是农村集体。首先集体保障其成员的生存权是其应尽职责，同时政府基于其成员的有限理性和政府自身能力的局限，集体组织应当凭借自身的优势成为组织屏障。最重要的是可以缓解政府的财政压力和纠偏农村社会分配不公。
农村养老保险中农村集体的角色实现应当从这几个方面突破：一、再造农村集体组织。集体组织不是指村民委员会这种政治组织，而是指集体经济组织。所以我们在农村社会改革中，注重农村组织的复兴；二、坚持集体功能的适度性。集体供给农村社会养老保险的方案既要保障本集体农民的基本生活水平，同时也要与集体的经济实力和可持续发展一致；三、注重制度间的协调性。农村社会养老保险法律制度一定要注意和其他法律制度之间的配合协作。
2.2.3 扩大农村社会养老保险的给付形式
就给付形式而言，我国现行的是现金支付。但农民的收入大多来源于土地，依赖土地生存。在养老保险的给付形式上可以扩大到实物给付。在在国际立法中也并不少见，例如日本，曾经采取过“米保障”的给付形式。特别是现如今我国农村社会普遍生产力水平不高，农民货币给付水平低。所以应当考虑实物给付的形式，同时，这也有利于粮食问题的解决。
2.2.4 立法考虑地区之间的经济水平差异
根据我国农村地区经济发展水平的不同，大致可以区分为农村经济发达地区、较发达地区、欠发达地区、不發达地区。立法中应当对它们因地制宜、分类指导。比如在不发达地区，可以申请少缴保险费或者免缴而全部由政府和集体承担，避免保富不保穷的想象。这样的立法设计必然会呈现出明显的地区差异。那么为了防止在欠发达地区呈现出增长性贫困，应当在设计制度接口的前提下，在欠发达的地区建立非缴费型型基础养老保障制度。在经济发展和政府财政增长的基础之上推广至全国，达到惠及全民的效果。
2.2.5 《农村社会保险法》应建立多层次的农村养老保险模式
结合我国的具体实际，笔者认为可以借鉴上述日本国的多层次的农村社会养老保险制度。第一层次应当是强制参保的农村基本养老保险。它涵盖了包括失地农民、农民工等在内的全体农民。这一层次应当加大政府和集体的财政补贴，尽量提高农村基本养老金，保障农民的基本生活；第二层次是农民可根据自己的实际情况自愿参保的养老保险模式，这是作为对第一层次的补充而存在；第三层次可为了满足经济条件优渥的这部分农民更高要求，和商业保险机构合作建立的养老保险模式，当然它带有半社会半商业的性质。
2.3立法中应当确立完善的争议解决机制
一般而言，农民在参保的过程中会与经办机构、基金管理机构之间发生争议。前者大多因为农民参保资格问题、身份确认问题、养老金待遇和发放等等方面的问题。后者大多由于管理人未尽合理注意义务、挪用侵占资金等等问题。这类问题属于民事纠纷问题，现在一般采取民事纠纷的解决机制解决。严重的涉及刑事犯罪如挪用公款等的，定罪入刑。但笔者认为应当在《农村社会养老保险法》中应当确立完善的争议解决机制。对经办机构、基金管理机构的职责做出明确的规定，并规定相应的民事和刑事责任。同时规定在进行行政复议和行政诉讼时对弱势群体的倾斜，而且要注重和相关的民法、刑法规定相衔接、一致。