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摘 要：我国正处于社会转型时期，在这变革的年代。加强对权力运行过程的监督和制约，既是关系到党和国家前途命运的重大课题，也是我党长期以来一直在探索和实践而又不能得到有效解决的社会难点问题，更是当今人民群众最为关注并迫切要求解决的热点话题。本文对我国现行权力制约与监督体制存在的问题提出了些粗浅看法，以抛砖引玉。
关键词：权力；制约；监督
我国现行权力制约监督体制的设计和构成从理论上看是合理的，它调动了几乎所有可以调动的监督力量，运用了几乎所有能够运用的监督手段，具有制约监督公共权力依法运作、保障人民的民主权利正当行使的可能性。然而，从实践情况看，我国目前的这种制约监督体制仍然存在着以下四个方面的明显缺陷。
1、监督机构设置还不够科学
首先，监督机构职能分工不明确，权责交叉。我国现行监督体系是由不同的监督机构组成的一个多元系统，国家公职人员作为政治监督的对象受到多种监督。党的纪律检查委员会有责任对党员进行监督，行政监察机关负责对政府官员及工作人员实施监督，司法机关还要对有犯罪嫌疑的国家公职人员进行监督，各级人大及其常委会也要对由它产生的“一府两院”的组成人员进行监督。由于不同监督主体拥有的权限不同，其职责必然有所区别，工作范围和内容及重点应当有所差别和侧重。然而，现行各监督主体的职责和范围并没有清楚的法律界定，监督机构之间分工有欠明确具体，职责交叉重叠，由此造成在实际的运行过程中常常导致以下两种情况的发生：一方面是有利的事情争相管辖；另一方面是无利的事情相互推诿。由此形成监督机构和人员不少，实际效用不大的局面。
其次，监督机构缺乏应有的独立性，就司法监督来看，虽然我国宪法规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律”，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”。在制度设计上，行政权和司法权应当是平等而互相制约的。然而，一方而，由于国家司法机关都是按照行政区域设置的，它们的财政经费、人员编制等一系列问题都受制于同级政府。另一方面，同级政府首脑通常又兼任同级党委副书记，“两院”在组织人事上又直接受制同级党委的领导，由此常常造成“抗监”(即抗拒监督)的发生。
再次，监督主体缺乏应有的权威性。就党内监督而言，虽然党的十二大确定了党内的执行机构与监督机构由党的代表大会产生，但实际运行情况却是，党的纪律检查机关不是直接向产生它的代表大会负责，而是向作为执行机关的同级党委负责，上级纪委对下级纪委仅是业务指导关系，同级党委对同级纪委实施全面领导，从人事任免、人员编制、经费到一系列具体问题，均由同级党委调配安排。这种党委和纪委同由党的代表大会产生的制度设计，却由于实际运行中的领导与负责的粘连关系而决定了纪委难以对同级党委，尤其是对党的“一把手”实行真正的监督，由此而容易造成“抗监”的发生。
2、监督权运行指向单一
从法律法规的规定来看，我国监督机关的监督权限应当说是相当大的。中西监督制度的比较研究表明，我国法律法规赋予有关监督的监督权限和许多西方国家相比并不逊色，在某些方面甚至有过之而无不及。然而，由于整个监督机关监督权运行指向的单一，从而产生了监督的“肓点”和“误区”。
一是自上而下的监督强、自下而上的监督弱。
自上而下的监督既是中国传统的监督权运行方式，也是20世纪绝大多数社会主义国家采用的监督形式。这种模式既与革命战争年代形成的军事指挥模式有关，也与建国后形成的单一的社会主义计划经济模式相适应。由于这种监督形式的动力来自政治系统的最高层，凭借逐级向下的等级授权制而加以保证和实施。因此这种至上而下的监督方式随机性极大，往往以个人好恶与情绪好坏为转移，且一个人或少数人的信息与视野毕竟是极为有限的，容易形成“漏监”。另一方面。自上而下的监督容易造成监督的“盲点”。因为按照这种监督运行模式，处在上层特别是最上层“金字塔顶”的地方则成为监督的“盲点”，除非位居权力顶峰的政治领袖们个个都是成熟的正直的清廉者，否则，决策失误和权力滥用的危险很有可能发生。
二是平行制约性监督差。
平行制约性具有内部监督与外部监督高度综合的特点。它以权力的分割为基础，体现了基本权力之间的平衡关系。平行制约性监督有两大优点：一是监督重点在于制约，有利于纠偏，防范重大的决策失误。二是监督主体与监督客体信息基本对称，因而能够渗透到较深的层次。根据我国的宪政模式，在现有的国家监督和社会监督种类中，各级人大及其常委会是最具广泛性和权威性的平行制约性监督机关。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“国家行政机关、审判机关和检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。”然而，在实际的权力运行中，由于不少地方人大常委会主任在党内的地位不如同级政府首脑的地位高，政府的重大事项一旦在党的常委会上通过后，人大就不能够行使监督权，因为宪法没有赋予人大监督同级党委的权力。由此造成平行制约性监督弱化，其至于虛化。
3、对权力实施制约和监督的制度化程度不够
我国目前对权力实施制约和监督的制度化程度不够主要表现在：
(1)现行监督法律法规匮乏。一是缺乏国家权力机关履行监督职能的《人大监督法》；二是缺乏舆论监督的《新闻法》。以舆论监督为例，由于我国现行的舆论工具主要归属各地各级党委与政府部门，是党和政府的耳目和喉舌，而不是一般意义上的社会舆论。因此，除公民个人身份的批评、呼吁外，较为重大的批评、揭露、监督等事项，都必须经过主管部门审批。一般说来，我国舆论的宣传与信息作用发挥得较好，但舆论监督功能不强。
(2)原来的监督法律法规失效，有的需要修改和补充。在原有的计划经济体制下，我们主要靠政策和计划来管理国家，对于公务人员的行政行为大多采取政治监督的方式而非法律监督的方式，因而，有关监督公务员行政行为的法律法规十分有限。随着社会主义市场经济体制的逐步建立与发展，原本就十分有限的监督法律法规要么缺乏明确而又规范的监督标准，要么缺乏可操作性的实施细则、从而一方而造成作为监督客体的国家机关公务员对是与非、罪与非罪、合法与非法等界限模糊难辨。导致其产生侥幸心理而滥用手中的权力；另一方面造成监督主体对监督对象的违法违纪行为的认定、制止和惩罚缺乏充分的法律依据，从而增加了监督的难度。
4、监督实施滞后
监督学认为，拥有监督权的主体机构及其人员对监督客体的行为一般应当有全环节介入的机会，不能顾此失彼。当然，具体到监督实践中何时介入力好，主要在于监督主体以何时获得最佳监督效果为前提、而从我国现 行的监督体制和运行机制来看，重视事后监督，轻视事中监督，忽视事前监督。主要表现在：
(1)忽视对监督客体决策行为的监督。一是忽视对监督客体决策目标和内容的监督。在现行的干部人事制度下，有些地方的部分党政官员出于小集团利益、局部利益，甚至私利，争先恐后地要求上大项口、铺大摊子、搞开发区、建样板工程等，口口声声“为官一任，造福一方”，而实际上其决策的目标并非为了人民的利益和国家利益。同时，对于决策内容是什么，它是否反映民意、民情，是否能够解决人民需要解决的问题和困难，是否能够真正为人民办好事、办实事，监督机关应当及时调查研究，掌握情况，并对之进行监督。二是对决策过程是否民主、决策程序是否科学也疏于监督。一般说来，即使决策目标和内容有偏差和缺陷，但只要监督主体加强对决策过程和程序的监督，决策上的错误和腐败还是有可能被遏止或消除。遗憾的是，在实践中，由于监督主体对监督客体的决策过程和程序疏于监督，最终导致了动机不纯的决策，内容异想天开、脱离实际的决策事件屡屡发生，结果给国家和人民造成了难以挽回的经济、政治和环境等多方面的重大损失。
(2)轻视对监督客体执行行为的监督。众所周知，正确的决策只是事业成败的前提，只是成功的一种可能性，要使这种可能性转化为现实性，就要靠监督客体对决策的正确执行。鉴于监督客体执行决策的各种因素和环境的千差万别，政策通常允许执行机关在法律规定的原则、幅度和范围内，对自己的行为拥有自行决定权，即对行为的范围、方式、种类和幅度的选择权。但是，这虽然有利于保证执行机关审吋度势、灵机应变，提高办事效率，也容易导致执行过程中权力行使的主观性、任意性、不法性和不合理性的产生，造成执行权的滥用与失控，滋生权力腐败，由于轻视了对事中的监督，许多腐败由小变大，发展到了民怨沸腾、非抓不可的程度，严重危及社会稳定和社会发展：因此，加强对监督客体执行行为的监督刻不容缓。
(3)重视事后监督，但处理失之于轻、失之于软。我们历来都十分重视对违法犯罪与腐败行为的查处，相比较而言，应当说事后监督强于事前监督和事中监督。我们常況“酷刑出廉吏”，也就是说，有力的惩罚制度能够形成强大的威慑力，起到让人不敢腐败的效果。然而，我国现行的惩罚制度存在的问题主要是：查处时间长，打击不及时，冷处理多，难以形成威慑效应；惩处法律的刚性不足，弹性过大，对违纪、违法领导干部的查处“失之于宽，失之于软”，不足以起到惩戒作用；反腐败具体查处中抵制不正当干扰能力弱，容易造成宽严不一、罚刑混淆、是非不明的现象；查处程序中环节过多，相互牵连的因素过多，主管的“婆婆”多，容易造成推诿和泄密。
关键词：权力；制约；监督
我国现行权力制约监督体制的设计和构成从理论上看是合理的，它调动了几乎所有可以调动的监督力量，运用了几乎所有能够运用的监督手段，具有制约监督公共权力依法运作、保障人民的民主权利正当行使的可能性。然而，从实践情况看，我国目前的这种制约监督体制仍然存在着以下四个方面的明显缺陷。
1、监督机构设置还不够科学
首先，监督机构职能分工不明确，权责交叉。我国现行监督体系是由不同的监督机构组成的一个多元系统，国家公职人员作为政治监督的对象受到多种监督。党的纪律检查委员会有责任对党员进行监督，行政监察机关负责对政府官员及工作人员实施监督，司法机关还要对有犯罪嫌疑的国家公职人员进行监督，各级人大及其常委会也要对由它产生的“一府两院”的组成人员进行监督。由于不同监督主体拥有的权限不同，其职责必然有所区别，工作范围和内容及重点应当有所差别和侧重。然而，现行各监督主体的职责和范围并没有清楚的法律界定，监督机构之间分工有欠明确具体，职责交叉重叠，由此造成在实际的运行过程中常常导致以下两种情况的发生：一方面是有利的事情争相管辖；另一方面是无利的事情相互推诿。由此形成监督机构和人员不少，实际效用不大的局面。
其次，监督机构缺乏应有的独立性，就司法监督来看，虽然我国宪法规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律”，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”。在制度设计上，行政权和司法权应当是平等而互相制约的。然而，一方而，由于国家司法机关都是按照行政区域设置的，它们的财政经费、人员编制等一系列问题都受制于同级政府。另一方面，同级政府首脑通常又兼任同级党委副书记，“两院”在组织人事上又直接受制同级党委的领导，由此常常造成“抗监”(即抗拒监督)的发生。
再次，监督主体缺乏应有的权威性。就党内监督而言，虽然党的十二大确定了党内的执行机构与监督机构由党的代表大会产生，但实际运行情况却是，党的纪律检查机关不是直接向产生它的代表大会负责，而是向作为执行机关的同级党委负责，上级纪委对下级纪委仅是业务指导关系，同级党委对同级纪委实施全面领导，从人事任免、人员编制、经费到一系列具体问题，均由同级党委调配安排。这种党委和纪委同由党的代表大会产生的制度设计，却由于实际运行中的领导与负责的粘连关系而决定了纪委难以对同级党委，尤其是对党的“一把手”实行真正的监督，由此而容易造成“抗监”的发生。
2、监督权运行指向单一
从法律法规的规定来看，我国监督机关的监督权限应当说是相当大的。中西监督制度的比较研究表明，我国法律法规赋予有关监督的监督权限和许多西方国家相比并不逊色，在某些方面甚至有过之而无不及。然而，由于整个监督机关监督权运行指向的单一，从而产生了监督的“肓点”和“误区”。
一是自上而下的监督强、自下而上的监督弱。
自上而下的监督既是中国传统的监督权运行方式，也是20世纪绝大多数社会主义国家采用的监督形式。这种模式既与革命战争年代形成的军事指挥模式有关，也与建国后形成的单一的社会主义计划经济模式相适应。由于这种监督形式的动力来自政治系统的最高层，凭借逐级向下的等级授权制而加以保证和实施。因此这种至上而下的监督方式随机性极大，往往以个人好恶与情绪好坏为转移，且一个人或少数人的信息与视野毕竟是极为有限的，容易形成“漏监”。另一方面。自上而下的监督容易造成监督的“盲点”。因为按照这种监督运行模式，处在上层特别是最上层“金字塔顶”的地方则成为监督的“盲点”，除非位居权力顶峰的政治领袖们个个都是成熟的正直的清廉者，否则，决策失误和权力滥用的危险很有可能发生。
二是平行制约性监督差。
平行制约性具有内部监督与外部监督高度综合的特点。它以权力的分割为基础，体现了基本权力之间的平衡关系。平行制约性监督有两大优点：一是监督重点在于制约，有利于纠偏，防范重大的决策失误。二是监督主体与监督客体信息基本对称，因而能够渗透到较深的层次。根据我国的宪政模式，在现有的国家监督和社会监督种类中，各级人大及其常委会是最具广泛性和权威性的平行制约性监督机关。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“国家行政机关、审判机关和检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。”然而，在实际的权力运行中，由于不少地方人大常委会主任在党内的地位不如同级政府首脑的地位高，政府的重大事项一旦在党的常委会上通过后，人大就不能够行使监督权，因为宪法没有赋予人大监督同级党委的权力。由此造成平行制约性监督弱化，其至于虛化。
3、对权力实施制约和监督的制度化程度不够
我国目前对权力实施制约和监督的制度化程度不够主要表现在：
(1)现行监督法律法规匮乏。一是缺乏国家权力机关履行监督职能的《人大监督法》；二是缺乏舆论监督的《新闻法》。以舆论监督为例，由于我国现行的舆论工具主要归属各地各级党委与政府部门，是党和政府的耳目和喉舌，而不是一般意义上的社会舆论。因此，除公民个人身份的批评、呼吁外，较为重大的批评、揭露、监督等事项，都必须经过主管部门审批。一般说来，我国舆论的宣传与信息作用发挥得较好，但舆论监督功能不强。
(2)原来的监督法律法规失效，有的需要修改和补充。在原有的计划经济体制下，我们主要靠政策和计划来管理国家，对于公务人员的行政行为大多采取政治监督的方式而非法律监督的方式，因而，有关监督公务员行政行为的法律法规十分有限。随着社会主义市场经济体制的逐步建立与发展，原本就十分有限的监督法律法规要么缺乏明确而又规范的监督标准，要么缺乏可操作性的实施细则、从而一方而造成作为监督客体的国家机关公务员对是与非、罪与非罪、合法与非法等界限模糊难辨。导致其产生侥幸心理而滥用手中的权力；另一方面造成监督主体对监督对象的违法违纪行为的认定、制止和惩罚缺乏充分的法律依据，从而增加了监督的难度。
4、监督实施滞后
监督学认为，拥有监督权的主体机构及其人员对监督客体的行为一般应当有全环节介入的机会，不能顾此失彼。当然，具体到监督实践中何时介入力好，主要在于监督主体以何时获得最佳监督效果为前提、而从我国现 行的监督体制和运行机制来看，重视事后监督，轻视事中监督，忽视事前监督。主要表现在：
(1)忽视对监督客体决策行为的监督。一是忽视对监督客体决策目标和内容的监督。在现行的干部人事制度下，有些地方的部分党政官员出于小集团利益、局部利益，甚至私利，争先恐后地要求上大项口、铺大摊子、搞开发区、建样板工程等，口口声声“为官一任，造福一方”，而实际上其决策的目标并非为了人民的利益和国家利益。同时，对于决策内容是什么，它是否反映民意、民情，是否能够解决人民需要解决的问题和困难，是否能够真正为人民办好事、办实事，监督机关应当及时调查研究，掌握情况，并对之进行监督。二是对决策过程是否民主、决策程序是否科学也疏于监督。一般说来，即使决策目标和内容有偏差和缺陷，但只要监督主体加强对决策过程和程序的监督，决策上的错误和腐败还是有可能被遏止或消除。遗憾的是，在实践中，由于监督主体对监督客体的决策过程和程序疏于监督，最终导致了动机不纯的决策，内容异想天开、脱离实际的决策事件屡屡发生，结果给国家和人民造成了难以挽回的经济、政治和环境等多方面的重大损失。
(2)轻视对监督客体执行行为的监督。众所周知，正确的决策只是事业成败的前提，只是成功的一种可能性，要使这种可能性转化为现实性，就要靠监督客体对决策的正确执行。鉴于监督客体执行决策的各种因素和环境的千差万别，政策通常允许执行机关在法律规定的原则、幅度和范围内，对自己的行为拥有自行决定权，即对行为的范围、方式、种类和幅度的选择权。但是，这虽然有利于保证执行机关审吋度势、灵机应变，提高办事效率，也容易导致执行过程中权力行使的主观性、任意性、不法性和不合理性的产生，造成执行权的滥用与失控，滋生权力腐败，由于轻视了对事中的监督，许多腐败由小变大，发展到了民怨沸腾、非抓不可的程度，严重危及社会稳定和社会发展：因此，加强对监督客体执行行为的监督刻不容缓。
(3)重视事后监督，但处理失之于轻、失之于软。我们历来都十分重视对违法犯罪与腐败行为的查处，相比较而言，应当说事后监督强于事前监督和事中监督。我们常況“酷刑出廉吏”，也就是说，有力的惩罚制度能够形成强大的威慑力，起到让人不敢腐败的效果。然而，我国现行的惩罚制度存在的问题主要是：查处时间长，打击不及时，冷处理多，难以形成威慑效应；惩处法律的刚性不足，弹性过大，对违纪、违法领导干部的查处“失之于宽，失之于软”，不足以起到惩戒作用；反腐败具体查处中抵制不正当干扰能力弱，容易造成宽严不一、罚刑混淆、是非不明的现象；查处程序中环节过多，相互牵连的因素过多，主管的“婆婆”多，容易造成推诿和泄密。