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检察机关作为民事公益诉讼的原告向法院提起民事诉讼已是当前世界各国立法趋势，目前我国各地检察机关提起和参与公益诉讼的案例日益趋多，但在缺乏明确、完善立法依据的现实状态下，各界对这方面的争议一直没有停止过。本文中，笔者试从检察机关提起民事公益诉讼的正当性角度进行探讨，以求取得抛砖引玉之效，期望在不远的将来检察机关有明确的、完善的立法依据提起民事公益诉讼。
一、民事公益诉讼的内涵
公益诉讼的说法，在古罗马时代早已存在。古罗马法学家把为保护私人利益以私人资格发生的诉讼称作私益诉讼；而以保护公益为目的的，则称作公益诉讼。前者仅特定的人才可以提起；后者除法律有特别规定外，凡市民均可提起。［1］因此，可以说所谓的公益诉讼是围绕公共利益纠纷所形成的诉讼。按照公益诉讼所属部门的不同可以将其划分为刑事公益诉讼、民事公益诉讼、行政公益诉讼、经济公益诉讼和劳动公益诉讼等。本文所研究的是“民事公益诉讼”，即适用民事诉讼程序提起的公益诉讼，是指公民、社会组织和国家专门机关依法对在民事、经济活动中违反民事、经济法律，侵害国家、社会公共利益，破坏社会秩序和经济秩序的行为人提起民事诉讼，要求人民法院通过审判维护国家、社会公共利益的诉讼活动。
二、世界各国检察机关提起公益诉讼做法略览
法国早在1806年的《民事诉讼法典》中就规定：“检察机关可以作为主要的当事人起诉，或者作为联合当事人参加诉讼。检察机关在法律规定的案件中代表其他人”。现行《法国新民事诉讼法典》第421条规定：检察院作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定的情况，检察院代表社会。第422条规定：在法律有特别规定之情形，检察院依职权进行诉讼。423条规定：除法律有特别规定情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。
德国在1960年颁布的《德国法院法》中确立了公益代表制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们的参加人的身份参与机关公益诉讼。根据德国民事诉讼法规定：检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。［2］
1890年美国国会通过了《谢尔曼法》，该法规定，对于违反该法案的公司，检察官依司法部长的指示，可提起民事诉讼。美国联邦地区法院《民事诉讼规则》第17条明确规定“在制定法另有规定的情况下，对于保护他人利益的案件，可以以美国政府的名义提起诉讼。《美国法典》第28 编第547条规定, 民事案件涉及联邦利益时, 检察官可以提起诉讼或出庭为联邦政府辩护。检察机关作为公益代表人提出公益诉讼，当然具有普遍的价值。
三、检察机关是提起民事公益诉讼的适格主体
通过以上对比我们可以看出，由检察机关提起民事公益诉讼是可行的，回到中国现状，虽然目前我国检察机关提起民事公益诉讼缺乏立法方面明确规定、理论依据方面不完善，但不代表我国检察机关不具备提起民事公益诉讼的正当性、不存在提起民事公益诉讼的必要性。
第一，检察机关的基本职能决定了其可以成为提起民事公益诉讼的适格主体。根据《中华人民共和国宪法》的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，有权对一切国家机关、人民团体、企事业单位及公民个人是否遵守国家法律进行监督。同时我国民事诉讼法第15条的规定，是检察机关行使公益诉讼权的重要依据。《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会、团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。”该原则规定已经成为当前我国检察机关提起国有资产流失案件诉讼的重要法律依据，全国检察机关在此前办理的近百起侵害国家经济利益的案件也大多是以“支持起诉”面目出现的。在我国，各地检察机关均对此进行了有益的探索。也有学者指出：“在目前的司法体制下，由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中，其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保；其特殊的地位和诉讼（权力）也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼，非但不能当然地带来权力扩张的结果，反而可能引发检察机关角色的混乱和冲突”。但是我们也应当看到，检察机关提起民事诉讼虽然目前存在很多理论上的缺陷，但也存在必要性与可能性。因为根据我国国情，检察机关通过提起民事公益诉讼的方式弥补公共利益保护方面，特别是国有资产保护中存在的巨大漏洞具有现实的必要性和紧迫性，其作为传统的公益代表机关提起公益诉讼无疑是最适合的，是国家干预原则的直接体现。
第二，由检察机关提起民事公益诉讼符合诉讼理论。民事诉讼法传统理论认为，当事人的适格必须具备以下几个条件：一是以自己的名义进行诉讼；二是有明确的被告；三是与案件有利害关系；四是属于人民法院管辖的范畴。我国台湾学者王甲乙等认为，当事人适格系指“当事人就具体特定诉讼，得以自己之名为原告或被告之资格，因而得受为诉讼标的之法律关系之本案终局判决者”。［3］而所谓“利害关系”，就是和案件争议的标的或案件结果有利益关系。美国学者伯纳得认为,“如果充分考虑到当今法律制度中公共利益要求，那么可以为公共利益辩护的人的概念必须相应地扩大。”传统的当事人理论的突破，从理论上解决了检察机关参与公益诉讼的地位问题，即检察机关对于侵害国家、社会和不特定多数人利益的案件，虽然与案件无传统意义上的直接的利害关系，但是作为国家机关，仍可以以自己的名义提起诉讼，成为案件的诉讼当事人。第三，自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益代表的身份出现。我国的国情及检察机关的性质，更是要求检察机关把维护国家、公共利益作为首要职责予以履行。因此，由检察机关代表国家和社会公益作为诉讼主体，与公民起诉相比有着无可比拟的优越性：
首先，公益的特点就是涉及国家或公共利益，对公民个人的具体利益影响一般都不会太大。即使法律赋予公民个人以诉权，实际行使诉权的人也不会很多；其次，涉及国家和公共利益的案件一般涉案金额巨大，诉讼费用较高，个人往往无力负担，或者不愿负担，即使有人愿意负担，让公民个人为了公益去花费钱财和精力打官司也不符合公平负担原则；最后，公益诉讼案件取证较难，被告往往是大集团或行政机关，公民个人的法律专业水平无法与之抗衡，原、被告双方在实体地位、司法资源及诉讼手段上差距较大。在中国官本位思想还比较严重的情况下，这种不平等在行政诉讼中尤其明湿。为了平衡原、被告之问的差距，公益诉讼需要一个专业的诉讼集团来担负起诉职责。而从现阶段我国的国情来看，只有检察机关最为适宜。
同时，对于法定的起诉主体而言，它行使的起诉权既是权力，也是职责，不得随意放弃。法律应当把起诉作为一种义务赋予特定的起诉主体，使主张公益的起诉变成一种公权力。根据公权力不得随意委托的理念，接受这种义务的起诉主体只能是国家机关，而不可能是公民、法人或者其他组织。由于公益诉讼的“公益”性，由国家机关代表国家提起诉讼，可以解决诉讼主体不确定或缺位情况下国家利益与社会公益遭受损失却得不到救济的尴尬处境。在现有的所有国家机关中，人大的地位决定了它不可能作为起诉人；由法院主动追究不符合“不告不理”原则的要求；而行政系统内部的任何一个部门行使起诉权都可能会受到来自行政首长的干预。检察机关作为国家权力机关直接产生的国家法律监督机关，地位比较超脱。因此，对损害国家利益、社会利益和公共利益的行为，由检察机关作为代表提起诉讼是最适宜的。
注释：
［1］周楠：《罗马法原理》北京:商务印书馆,2001: 958
［2］何勤华.德国法律发展史［A］.北京:法律出版社,1999.472.
［3］台湾学者王甲乙等：《民事诉讼法新论》.台北广益印书局1999年版
参考文献：
［1］莫诺·卡佩莱蒂.比较法视野中的司法程序［M］.徐昕、王奕譯,北京:清华大学出版
［2］何勤华.德国法律发展史［A］.北京:法律出版社,1999.472.
［3］列宁.列宁全集(36).北京:中国政治大学出版社,1984.587.
［4］李忠芳,王开洞.民事检察学［M］.北京:中国检察出版社,1996.33.
［5］杨立新.探寻公益诉讼从理想到实践的路程—北大中国妇女法律援助中心采访.杨立新民法网2007-04-28.
［6］《公益诉讼》（匿名）.http://finance.sina.com.cn 2005年11月27日转摘于经济观察报
［7］崔伟：《检察机关是公益诉讼的适宜主体》.2005年11月15日.检察日报
［8］杨秀清：《我国检察机关提起公益诉讼的正当性质疑》. 南京师大学报.社会科学版.2006年06期
［9］彼得罗·彭梵得著，黄风译：《罗马教科书》［M］，中国政法大学出版社1992年版，第92页。
［10］杨柏林、金海洲等，《检察机关提起民事诉讼问题研究》载《检察丛论》第4卷。
［11］李子煊.对我国检察机关参与公益诉讼的思索［A］，2006，（4）。
（作者通讯地址：广东省广州市番禺区人民检察院，广东广州511400）
一、民事公益诉讼的内涵
公益诉讼的说法，在古罗马时代早已存在。古罗马法学家把为保护私人利益以私人资格发生的诉讼称作私益诉讼；而以保护公益为目的的，则称作公益诉讼。前者仅特定的人才可以提起；后者除法律有特别规定外，凡市民均可提起。［1］因此，可以说所谓的公益诉讼是围绕公共利益纠纷所形成的诉讼。按照公益诉讼所属部门的不同可以将其划分为刑事公益诉讼、民事公益诉讼、行政公益诉讼、经济公益诉讼和劳动公益诉讼等。本文所研究的是“民事公益诉讼”，即适用民事诉讼程序提起的公益诉讼，是指公民、社会组织和国家专门机关依法对在民事、经济活动中违反民事、经济法律，侵害国家、社会公共利益，破坏社会秩序和经济秩序的行为人提起民事诉讼，要求人民法院通过审判维护国家、社会公共利益的诉讼活动。
二、世界各国检察机关提起公益诉讼做法略览
法国早在1806年的《民事诉讼法典》中就规定：“检察机关可以作为主要的当事人起诉，或者作为联合当事人参加诉讼。检察机关在法律规定的案件中代表其他人”。现行《法国新民事诉讼法典》第421条规定：检察院作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定的情况，检察院代表社会。第422条规定：在法律有特别规定之情形，检察院依职权进行诉讼。423条规定：除法律有特别规定情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。
德国在1960年颁布的《德国法院法》中确立了公益代表制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们的参加人的身份参与机关公益诉讼。根据德国民事诉讼法规定：检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。［2］
1890年美国国会通过了《谢尔曼法》，该法规定，对于违反该法案的公司，检察官依司法部长的指示，可提起民事诉讼。美国联邦地区法院《民事诉讼规则》第17条明确规定“在制定法另有规定的情况下，对于保护他人利益的案件，可以以美国政府的名义提起诉讼。《美国法典》第28 编第547条规定, 民事案件涉及联邦利益时, 检察官可以提起诉讼或出庭为联邦政府辩护。检察机关作为公益代表人提出公益诉讼，当然具有普遍的价值。
三、检察机关是提起民事公益诉讼的适格主体
通过以上对比我们可以看出，由检察机关提起民事公益诉讼是可行的，回到中国现状，虽然目前我国检察机关提起民事公益诉讼缺乏立法方面明确规定、理论依据方面不完善，但不代表我国检察机关不具备提起民事公益诉讼的正当性、不存在提起民事公益诉讼的必要性。
第一，检察机关的基本职能决定了其可以成为提起民事公益诉讼的适格主体。根据《中华人民共和国宪法》的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，有权对一切国家机关、人民团体、企事业单位及公民个人是否遵守国家法律进行监督。同时我国民事诉讼法第15条的规定，是检察机关行使公益诉讼权的重要依据。《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会、团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。”该原则规定已经成为当前我国检察机关提起国有资产流失案件诉讼的重要法律依据，全国检察机关在此前办理的近百起侵害国家经济利益的案件也大多是以“支持起诉”面目出现的。在我国，各地检察机关均对此进行了有益的探索。也有学者指出：“在目前的司法体制下，由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中，其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保；其特殊的地位和诉讼（权力）也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼，非但不能当然地带来权力扩张的结果，反而可能引发检察机关角色的混乱和冲突”。但是我们也应当看到，检察机关提起民事诉讼虽然目前存在很多理论上的缺陷，但也存在必要性与可能性。因为根据我国国情，检察机关通过提起民事公益诉讼的方式弥补公共利益保护方面，特别是国有资产保护中存在的巨大漏洞具有现实的必要性和紧迫性，其作为传统的公益代表机关提起公益诉讼无疑是最适合的，是国家干预原则的直接体现。
第二，由检察机关提起民事公益诉讼符合诉讼理论。民事诉讼法传统理论认为，当事人的适格必须具备以下几个条件：一是以自己的名义进行诉讼；二是有明确的被告；三是与案件有利害关系；四是属于人民法院管辖的范畴。我国台湾学者王甲乙等认为，当事人适格系指“当事人就具体特定诉讼，得以自己之名为原告或被告之资格，因而得受为诉讼标的之法律关系之本案终局判决者”。［3］而所谓“利害关系”，就是和案件争议的标的或案件结果有利益关系。美国学者伯纳得认为,“如果充分考虑到当今法律制度中公共利益要求，那么可以为公共利益辩护的人的概念必须相应地扩大。”传统的当事人理论的突破，从理论上解决了检察机关参与公益诉讼的地位问题，即检察机关对于侵害国家、社会和不特定多数人利益的案件，虽然与案件无传统意义上的直接的利害关系，但是作为国家机关，仍可以以自己的名义提起诉讼，成为案件的诉讼当事人。第三，自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益代表的身份出现。我国的国情及检察机关的性质，更是要求检察机关把维护国家、公共利益作为首要职责予以履行。因此，由检察机关代表国家和社会公益作为诉讼主体，与公民起诉相比有着无可比拟的优越性：
首先，公益的特点就是涉及国家或公共利益，对公民个人的具体利益影响一般都不会太大。即使法律赋予公民个人以诉权，实际行使诉权的人也不会很多；其次，涉及国家和公共利益的案件一般涉案金额巨大，诉讼费用较高，个人往往无力负担，或者不愿负担，即使有人愿意负担，让公民个人为了公益去花费钱财和精力打官司也不符合公平负担原则；最后，公益诉讼案件取证较难，被告往往是大集团或行政机关，公民个人的法律专业水平无法与之抗衡，原、被告双方在实体地位、司法资源及诉讼手段上差距较大。在中国官本位思想还比较严重的情况下，这种不平等在行政诉讼中尤其明湿。为了平衡原、被告之问的差距，公益诉讼需要一个专业的诉讼集团来担负起诉职责。而从现阶段我国的国情来看，只有检察机关最为适宜。
同时，对于法定的起诉主体而言，它行使的起诉权既是权力，也是职责，不得随意放弃。法律应当把起诉作为一种义务赋予特定的起诉主体，使主张公益的起诉变成一种公权力。根据公权力不得随意委托的理念，接受这种义务的起诉主体只能是国家机关，而不可能是公民、法人或者其他组织。由于公益诉讼的“公益”性，由国家机关代表国家提起诉讼，可以解决诉讼主体不确定或缺位情况下国家利益与社会公益遭受损失却得不到救济的尴尬处境。在现有的所有国家机关中，人大的地位决定了它不可能作为起诉人；由法院主动追究不符合“不告不理”原则的要求；而行政系统内部的任何一个部门行使起诉权都可能会受到来自行政首长的干预。检察机关作为国家权力机关直接产生的国家法律监督机关，地位比较超脱。因此，对损害国家利益、社会利益和公共利益的行为，由检察机关作为代表提起诉讼是最适宜的。
注释：
［1］周楠：《罗马法原理》北京:商务印书馆,2001: 958
［2］何勤华.德国法律发展史［A］.北京:法律出版社,1999.472.
［3］台湾学者王甲乙等：《民事诉讼法新论》.台北广益印书局1999年版
参考文献：
［1］莫诺·卡佩莱蒂.比较法视野中的司法程序［M］.徐昕、王奕譯,北京:清华大学出版
［2］何勤华.德国法律发展史［A］.北京:法律出版社,1999.472.
［3］列宁.列宁全集(36).北京:中国政治大学出版社,1984.587.
［4］李忠芳,王开洞.民事检察学［M］.北京:中国检察出版社,1996.33.
［5］杨立新.探寻公益诉讼从理想到实践的路程—北大中国妇女法律援助中心采访.杨立新民法网2007-04-28.
［6］《公益诉讼》（匿名）.http://finance.sina.com.cn 2005年11月27日转摘于经济观察报
［7］崔伟：《检察机关是公益诉讼的适宜主体》.2005年11月15日.检察日报
［8］杨秀清：《我国检察机关提起公益诉讼的正当性质疑》. 南京师大学报.社会科学版.2006年06期
［9］彼得罗·彭梵得著，黄风译：《罗马教科书》［M］，中国政法大学出版社1992年版，第92页。
［10］杨柏林、金海洲等，《检察机关提起民事诉讼问题研究》载《检察丛论》第4卷。
［11］李子煊.对我国检察机关参与公益诉讼的思索［A］，2006，（4）。
（作者通讯地址：广东省广州市番禺区人民检察院，广东广州511400）