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党的十七大提出“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。然而检察机关针对民事行政检察监督，却仍然停留在原有的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定上，其监督已明显滞后于民事行政检察监督的现实需要。
目前随着我国法治社会建设的不断深入，公证活动已经介入国家政治、经济生活的各个领域，其目的在于预防纠纷，防止诉讼。公证的职能优势日益凸显，公证制度已经成为我国法律制度的重要组成部分。但是，近年来违法公证的事件在各地时有发生，例如沸沸扬扬的“西安宝马彩票” 案、拍案惊奇的“四川活人竟被‘公证’为死人”案等等。我们认为违法公证现象的不断发生究其根源是缺乏必要的外部监督监督。因此，将公证纳入检察机关监督范围符合《宪法》将检察机关定位为法律监督者的立法本意，也是现实社会的客观需要。
一、公证的目前现状
“僧少粥多”，虽处相对垄断地位，但存在恶性竞争。以徐州市为例，该市司法局公布的《徐州市经年检注册的公证机构及执业公证员名册》显示，2007年公证机构共12家，这个数字比公证机构重建之初翻了一倍。公证员也由重建之初的不足10人发展到现在的45人，公证业务发展到招投标公证、保全证据公证、涉外及涉港澳台公证等11大类40余项业务，年均办公证70000件。应该说自2000年7月31日，国务院批准司法部报送的《关于深化公证工作改革的方案》，正式拉开公证改革序幕至今，公证改革事业发展是良好的，证源数与公证员人数的比例是可观的，但随着公证市场化不断深入，公证人员的收入与业务和收费的关系越来越密切，处于相对垄断地位的各个公证处之间出现恶性竞争现象。公证人员为开拓证源和争揽证源“各显神通”，不惜各种非常规手段，如办理公证给付回扣、减少公证收费变相回扣的现象仍然存在，有的公证处和公证人员利用相互压价竞争，甚至凭空编造一些事例诋毁同行等不正当手段抢揽证源，搞创收，违法办理公证等等，这直接导致公证信誉降低，公证公信力遭到怀疑，公证质量不断下滑。
由“领导”变“监督、指导”，缺乏外部监督。按照1982年4月13日国务院发布的《公证暂行条例》的规定，公证处是受司法行政机关领导。公证处隶属于司法局，是其一个内部处室，不受市场调控。2006年3月1日施行的《公证法》将这种领导关系变更为监督、指导关系，将公证推向市场。但针对我国具体国情, 公证工作赖以生存的社会环境和经济环境还需要改善，加之我国公证制度恢复的时间短、基础还很薄弱，没有形成完整的架构和成熟的体系。公证机构是中介组织，公证执业主体最终要采用合伙制、有限责任制等相应的组织形式，而将特定的国家权力授予合伙、有限责任等组织行使，如何保证这一权利的统一性、权威性、严肃性和合法性，这就需要不断实践和探索。还有，公证从行政体制到中介组织，跨度很大，还需要一个转变观念、统一认识、社会认同的过程。公证改革必须尊重这些客观实际，具体问题具体分析，要循序渐进地、积极稳妥地进行，不能搞一刀切。因此，现有公证模式仍然摆脱不了行政管理模式，各地不少公证机构仍是司法行政机关创收的重要渠道。有着这样经济利益关系，就无法保证管理机关有效地履行监督职责。因此由司法行政机关对其监督，也是“熟人”监督，形同虚设。
二、将公证纳入民事行政检察监督范围是现实的需要
孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。从事物的性质上说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。 公证的这种权力集中体现在公证的法律效力上，即证明效力、强制执行效力和法定公证效力。由于公证的法律效力直接来源于法律、法规的授权，是国家权力在证明事务中的体现，所以这种权力一旦被滥用将直接影响国家权力在人民群众中的地位，所造成的负面影响是深远的。
目前在我国的公证改革中，将公证机关从行政领导中解脱出来逐步面向市场，这无疑是一大进步，但对公证的监督也不能忽视。我国正处在“人治”向“法治”的转型，在实践的摸索中蹒跚地前进，有很多事例表明，在我国，违法公证事件屡见不鲜，其存在成为不争的事实，比如说办“人情公证”、“关系公证”、“阴阳公证”，甚至，参与搞地方保护主义等相当严重。另外，一些公证员的业务水平低，职业道德水准不高等客观现状，导致公证出现一些低级错误，损害公证的证明效力、强制执行效力和法定公证效力。所以将公证纳入民事行政检察监督范围是现实的需要。
三、将公证纳入民事行政检察监督范围的建议
将公证纳入民事行政检察监督范围应以人民群众的利益为出发点。以人民的利益为民事检察监督的出发点，反映在公证活动中就是以当事人的合法利益为出发点。在探讨将公证纳入民事行政检察监督范围的时候，如果仅限于从检察机关和公证机关的角度来考虑问题，其结论不免会失之偏颇，从广大人民群众的立场考虑问题，才能建立起有坚实基础的民事检察监督制度。具体建议如下：
1.落实《宪法》第一百二十九条“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”的规定，将公证纳入人民检察院监督写入《中华人民共和国公证法》，从立法上直接确认将公证纳入民事行政检察监督范围。
2. 虽然当事人、公证事项的利害关系人可以根據《公证法》第三十九条规定向出具该公证书的公证处提出复查，或根据《公证法》第四十条的规定，可以向人民法院提起民事诉讼，从而启动公证监督程序。但前者属于内部审查，不排除有护短之嫌，而后者诉讼少则三个月，多则半年，实践中很多当事人都有“不是不愿意打官司，是因为拖不起时间”的无奈。因此，当事人、公证事项的利害关系人认为公证事项不当的可以直接向检察机关申请审查。建议检察机关介入对公证监督的审查时间以一个月为宜。
3.检察机关介入审查可以基于当事人的申请，也可以依职权介入；检察机关在立案审查期间有权调阅一切与办理公证有关的案卷材料，并可以复制、摘录有关的公证案卷，公证机关不得拒绝；检察机关通过对案卷和法律文书的审查，或通过其他渠道发现问题时，有权进行调查取证；检察机关认为确有必要的，可以向相关人员就办理公证所涉事项进行询问，相关人员应当予以配合。
4.检察机关审查结束后（1）如认为原公证内容真实、合法、据以做出公证的证据充分，办理程序合法的，应当以《终止审查决定书》的形式终结此案，并通知公证机关及申请当事人、公证事项的利害关系人。同时向申请当事人、公证事项的利害关系人阐明终止审查的理由；（2）如认为原公证内容真实、合法、据以做出公证的证据充分，但办证程序违法的，应当以《检察建议书》的形式建议公证机关补办缺漏的程序，无法补办或者严重违反公证程序的，应当以《检察建议书》的形式建议公证机关撤销公证书，并通知公证机关及申请当事人、公证事项的利害关系人。公证机关不予撤销的，检察机关可以支持申请当事人、公证事项的利害关系人向人民法院提起诉讼；（3）如认为原公证内容不真实、合法、据以做出公证的证据不充分的，应当以《检察建议书》的形式建议公证机关作出撤销公证书的处理决定，并通知公证机关及申请当事人、公证事项的利害关系人。公证机关不予撤销的，检察机关可以支持申请当事人、公证事项的利害关系人向人民法院提起诉讼。
5.建立重大、复杂的公证事项，报检察机关备案制度。公证人员在办理重大、复杂的公证事项，应当将公证机关集体讨论的结果，报检察机关民事行政检察部门备案，确保监督落实到位。
（作者通讯地址：江苏省徐州市泉山区人民检察院，江苏 徐州 221000）
目前随着我国法治社会建设的不断深入，公证活动已经介入国家政治、经济生活的各个领域，其目的在于预防纠纷，防止诉讼。公证的职能优势日益凸显，公证制度已经成为我国法律制度的重要组成部分。但是，近年来违法公证的事件在各地时有发生，例如沸沸扬扬的“西安宝马彩票” 案、拍案惊奇的“四川活人竟被‘公证’为死人”案等等。我们认为违法公证现象的不断发生究其根源是缺乏必要的外部监督监督。因此，将公证纳入检察机关监督范围符合《宪法》将检察机关定位为法律监督者的立法本意，也是现实社会的客观需要。
一、公证的目前现状
“僧少粥多”，虽处相对垄断地位，但存在恶性竞争。以徐州市为例，该市司法局公布的《徐州市经年检注册的公证机构及执业公证员名册》显示，2007年公证机构共12家，这个数字比公证机构重建之初翻了一倍。公证员也由重建之初的不足10人发展到现在的45人，公证业务发展到招投标公证、保全证据公证、涉外及涉港澳台公证等11大类40余项业务，年均办公证70000件。应该说自2000年7月31日，国务院批准司法部报送的《关于深化公证工作改革的方案》，正式拉开公证改革序幕至今，公证改革事业发展是良好的，证源数与公证员人数的比例是可观的，但随着公证市场化不断深入，公证人员的收入与业务和收费的关系越来越密切，处于相对垄断地位的各个公证处之间出现恶性竞争现象。公证人员为开拓证源和争揽证源“各显神通”，不惜各种非常规手段，如办理公证给付回扣、减少公证收费变相回扣的现象仍然存在，有的公证处和公证人员利用相互压价竞争，甚至凭空编造一些事例诋毁同行等不正当手段抢揽证源，搞创收，违法办理公证等等，这直接导致公证信誉降低，公证公信力遭到怀疑，公证质量不断下滑。
由“领导”变“监督、指导”，缺乏外部监督。按照1982年4月13日国务院发布的《公证暂行条例》的规定，公证处是受司法行政机关领导。公证处隶属于司法局，是其一个内部处室，不受市场调控。2006年3月1日施行的《公证法》将这种领导关系变更为监督、指导关系，将公证推向市场。但针对我国具体国情, 公证工作赖以生存的社会环境和经济环境还需要改善，加之我国公证制度恢复的时间短、基础还很薄弱，没有形成完整的架构和成熟的体系。公证机构是中介组织，公证执业主体最终要采用合伙制、有限责任制等相应的组织形式，而将特定的国家权力授予合伙、有限责任等组织行使，如何保证这一权利的统一性、权威性、严肃性和合法性，这就需要不断实践和探索。还有，公证从行政体制到中介组织，跨度很大，还需要一个转变观念、统一认识、社会认同的过程。公证改革必须尊重这些客观实际，具体问题具体分析，要循序渐进地、积极稳妥地进行，不能搞一刀切。因此，现有公证模式仍然摆脱不了行政管理模式，各地不少公证机构仍是司法行政机关创收的重要渠道。有着这样经济利益关系，就无法保证管理机关有效地履行监督职责。因此由司法行政机关对其监督，也是“熟人”监督，形同虚设。
二、将公证纳入民事行政检察监督范围是现实的需要
孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。从事物的性质上说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。 公证的这种权力集中体现在公证的法律效力上，即证明效力、强制执行效力和法定公证效力。由于公证的法律效力直接来源于法律、法规的授权，是国家权力在证明事务中的体现，所以这种权力一旦被滥用将直接影响国家权力在人民群众中的地位，所造成的负面影响是深远的。
目前在我国的公证改革中，将公证机关从行政领导中解脱出来逐步面向市场，这无疑是一大进步，但对公证的监督也不能忽视。我国正处在“人治”向“法治”的转型，在实践的摸索中蹒跚地前进，有很多事例表明，在我国，违法公证事件屡见不鲜，其存在成为不争的事实，比如说办“人情公证”、“关系公证”、“阴阳公证”，甚至，参与搞地方保护主义等相当严重。另外，一些公证员的业务水平低，职业道德水准不高等客观现状，导致公证出现一些低级错误，损害公证的证明效力、强制执行效力和法定公证效力。所以将公证纳入民事行政检察监督范围是现实的需要。
三、将公证纳入民事行政检察监督范围的建议
将公证纳入民事行政检察监督范围应以人民群众的利益为出发点。以人民的利益为民事检察监督的出发点，反映在公证活动中就是以当事人的合法利益为出发点。在探讨将公证纳入民事行政检察监督范围的时候，如果仅限于从检察机关和公证机关的角度来考虑问题，其结论不免会失之偏颇，从广大人民群众的立场考虑问题，才能建立起有坚实基础的民事检察监督制度。具体建议如下：
1.落实《宪法》第一百二十九条“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”的规定，将公证纳入人民检察院监督写入《中华人民共和国公证法》，从立法上直接确认将公证纳入民事行政检察监督范围。
2. 虽然当事人、公证事项的利害关系人可以根據《公证法》第三十九条规定向出具该公证书的公证处提出复查，或根据《公证法》第四十条的规定，可以向人民法院提起民事诉讼，从而启动公证监督程序。但前者属于内部审查，不排除有护短之嫌，而后者诉讼少则三个月，多则半年，实践中很多当事人都有“不是不愿意打官司，是因为拖不起时间”的无奈。因此，当事人、公证事项的利害关系人认为公证事项不当的可以直接向检察机关申请审查。建议检察机关介入对公证监督的审查时间以一个月为宜。
3.检察机关介入审查可以基于当事人的申请，也可以依职权介入；检察机关在立案审查期间有权调阅一切与办理公证有关的案卷材料，并可以复制、摘录有关的公证案卷，公证机关不得拒绝；检察机关通过对案卷和法律文书的审查，或通过其他渠道发现问题时，有权进行调查取证；检察机关认为确有必要的，可以向相关人员就办理公证所涉事项进行询问，相关人员应当予以配合。
4.检察机关审查结束后（1）如认为原公证内容真实、合法、据以做出公证的证据充分，办理程序合法的，应当以《终止审查决定书》的形式终结此案，并通知公证机关及申请当事人、公证事项的利害关系人。同时向申请当事人、公证事项的利害关系人阐明终止审查的理由；（2）如认为原公证内容真实、合法、据以做出公证的证据充分，但办证程序违法的，应当以《检察建议书》的形式建议公证机关补办缺漏的程序，无法补办或者严重违反公证程序的，应当以《检察建议书》的形式建议公证机关撤销公证书，并通知公证机关及申请当事人、公证事项的利害关系人。公证机关不予撤销的，检察机关可以支持申请当事人、公证事项的利害关系人向人民法院提起诉讼；（3）如认为原公证内容不真实、合法、据以做出公证的证据不充分的，应当以《检察建议书》的形式建议公证机关作出撤销公证书的处理决定，并通知公证机关及申请当事人、公证事项的利害关系人。公证机关不予撤销的，检察机关可以支持申请当事人、公证事项的利害关系人向人民法院提起诉讼。
5.建立重大、复杂的公证事项，报检察机关备案制度。公证人员在办理重大、复杂的公证事项，应当将公证机关集体讨论的结果，报检察机关民事行政检察部门备案，确保监督落实到位。
（作者通讯地址：江苏省徐州市泉山区人民检察院，江苏 徐州 221000）