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摘 要：人民监督员制度是我国检察机关在现行法律规定的框架内，为落实宪法精神，为完善直接侦查案件的外部监督机制，主动接受人民监督的一项制度创新。通过实践，我们看到人民监督员制度作为一项制度创新日后的发展上升空间，不过确实也存在不完善之处，这些问题都需要进一步探讨，其中有的问题在检察机关内部是无法解决的，需要在我国人民代表大会制度的框架中，通过立法机关的立法来解决。
关键词：人民监督员；基本特征；问题；完善
人民监督员制度顾名思义，其主体是人民，核心是监督，价值外化为制度，其出发点是通过引入有组织性的外部监督力量，解决检察机关自侦案件长期缺乏有效外部监督的问题，是一种探索以引入外部监督形式强化内部管理的新做法。
一、人民监督员制度的基本特征
1、人民监督员制度具有相对独立性。人民监督员地位是独立的，人民监督员来源于广大的人民群众，产生于社会各阶层，在行使监督权时既不依附于任何单位或组织，也不归属于案件控辩中的任一方，而是客观公正地评议案件，得出结论；人民监督员监督程序是独立的，独立评议案件，独立发表意见；人民监督员身份是独立的，以独立的身份参加有关检察活动；人民监督员的监督形式是独立的，是一种外部监督。人民监督员制度的独立性又是相对的，即不脱离检察制度框架，主要对于检察机关查办职务犯罪案件中的“三类案件”（即犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的）、“五种情形”（即应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有拘私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪的）进行监督；人民监督员的监督权的行使是相对的，是对案件处理意见的程序性监督。
2、人民监督员制度具有民主性。人民监督员制度是人民群众通过人民监督员对检察机关直接行使监督权的新途径，体现了人民群众当家作主的精神，其制度来源于我国宪法确立的社会主义民主集中制。其民主性体现在人民监督员经过机关、团体、企事业单位推荐，来自不同岗位、不同阶层，具有广泛的代表性；制度设计上，以会议的形式，轮流主持，实行票决制对监督案件进行评议；表决意见以多数票为准，少数意见也一并记录在案，供检察长和检委会审查。人民监督员正因人民监督员制度的民主性，使得这项制度赢得了社会公信力，得到了社会各界的认可。
3、人民监督员制度具有预防性。人民监督员制度与人大监督和舆论监督相比较是事前监督和事中监督，这种监督方式具有预防性。这种预防性应是创立这项制度的立法意图和实施这项制度的终极目的。如对一些可能出现的滥用职权的行为，提前实施程序监督和事中监督，能有效防止权力滥用。而其他舆论监督、人大监督、党的监督等监督往往是事后监督，是对已成事实的违法行为进行的监督，不具有预防性。
二、人民监督员制度存在的问题
1．人民监督员的选人和管理中存在问题。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第6条对人民监督员的选任程序作出了明确规定：“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。”这一规定存在一定的随意性，一是无法确定由哪些机关、团体、企事业单位推荐，从而变相的剥夺了一些非单位、团体成员的人成为人民监督员的权利。二是检察机关给人民监督员颁发证书，这种选任方式因有自己请人来监督自己之嫌，人民监督员的代表性以及在监督中能否处于超然的位置容易引起一些质疑。［1］三是人民监督员的选任缺乏透明度和严肃性。从试点省份的具体操作看，多数人民监督员的产生中所谓的“推荐”名不副实，人民监督员的产生缺少最基本的候选、公告、异议、确认以及更换程序，使得人民监督员完全脱离了人民群众对他们的监督，其履行职务的表现，只有检察机关予以评判，难以保证其代表性和人民性。
2．监督程序不规范。监督程序是人民监督员制度中最核心的内容，监督程序设置的好坏将直接影响到人民监督员制度的生命力和信誉度。现有的监督程序上仍然存在着一些不容忽视的问题。（1）如何启动。根据《试行规定》的规定，对“三类案件”的监督都是由人民监督员办公室通知人民监督员参加监督，这实质上是检察院决定监督程序的启动。这种由被监督者启动监督程序的程序设计有悖于法治意义上的监督的本质，且对犯罪嫌疑人或其他关联人可要求启动人民监督员监督的权利未作规定。一旦检察院蓄意违法，监督程序就无法启动，极易陷入形式主义。（2）期限问题。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》，对于一般案件监督的期限只有7天，重大复杂案件可以延长至15日，其中还包括两个休息日，仅履行回避告知义务和送达《案件监督通知书》就需要3至4天，案件监督工作会议时间非常仓促，人民监督员根本没有足够的时间熟悉案情，必然会影响到案件的监督质量和效果。而对于检察机关拟撤销案件、拟不起诉案件，人民监督员实施监督，其审查的期限最长可以是1个月，如果确属应该撤销、应该不起诉的案件，犯罪嫌疑人的权利将受到侵害，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，将因为人民监督员的监督程序而多受到1个月的羁押。（3）监督方式存在的问题。由于现行法规中，对于人民监督员的权利人民监督员的权利、义务与责任都没有明确的条款。致使在现行制度下，人民监督员的监督对象主要是针对检察院内设部门的监督，作为监督者的人民监督员的表决结果，要由检察长或检委会审查，就出现了“被监督者审查监督者”的尴尬局面。另一方面，当人民监督员不同意检察院内设部门的意见而引起检委会讨论的规定，不具有程序意义上的独立价值，是多余的。同时，先由人民监督员对检察院的内设部门的意见进行监督，然后由检委会对人民监督员的表决结果进行审查，将导致一些不起诉案件无法进入人民监督员的监督程序。
三、人民监督员制度的完善
（一）强化人民监督员的选任与管理
1、选任程序。对于人民监督员在产生上就有一个先天缺陷，必须从源头上即人民监督员的选任上保证其独立性。人民监督员只有独立于检察系统才能真正做到体外监督，才不与人民监督员制度设立的初衷相悖。因此，应把人民监督员制度纳入到国家权力机关对检察院进行监督的制度体系之中。即人民监督员应设在同级人民代表大会常委会，由人大常委会设立人民监督员选任委员会，由人大常委会法工委会同代表工委来具体操作。根据对人民监督员名额要求，由各机关、团体、企事业单位，以及居委会、村委会等人民群众自治组织推荐出人民监督员人选和公民申请相结合，经过人大或人大常委会资格审查，最后通过抽签、摇号等随机方式产生。这样更能体现选任上的公正性。人民监督员开展业务活动所需经费统一由财政负责拨付，纳入财政预算。这样才能真正做到体外监督，更为有效地开展监督，提高人民监督员监督案件的质量和水平，更好地体现人民主权和司法民主性。
2、资格管理。在人民监督员的选任条件上，应当真正体现它的“人民性”，把选任的条件定位在普通公民身上，而不应该强调最好是人大代表、政协委员或社会名流。笔者认为，将人民监督员的监督权限仅仅限定在案件事实方面，引入社会公平正义观来衡量司法活动，更有利于实现司法公正。人民监督员的监督主要是看有无违法办案或工作不负责任、疏忽大意、玩忽职守等情况，这有别于因法律认识上的原因而产生的偏差，由于受监督的主要是检察人员故意或过失违法办案而非基于法律认识上的偏差，案件事实与违法行为通常是比较明显的，故人民监督员并不需要多么高深的法律专业认识。在符合最高人民检察院提出的人民监督员应当具备的条件的基础上，应当尽量让人民监督员具有广泛的代表性。
（二）监督的程序
1、启动。真正的监督程序启动应是人民监督员主导的、检察机关接受配合监督活动过程的开始。检察机关直接立案侦查案件拟作出撤销或不起诉的都要在规定时间里提供书面的材料交人民监督员办公室，这个过程就是检察机关提起监督。如果人民监督员通过审阅检察机关提供的书面材料后，可以接受提起而启动监督程序，也可以暂缓启动监督程序。若人民监督员获得了对检察机关己作撤销或不起诉处理案件的新的事实或证据，或者检察机关在其中存在违规或违纪行为，认为需要重新立案或起诉的，可以向检察机关提起监督，若检察机关不接受，人民监督员可以按规定全面启动监督程序，检察机关应当按要求接受并配合监督活动。另外，不服逮捕决定的犯罪嫌疑人、辩护人及其近亲属可以向人民监督员提出监督申请，撤销案件及不起诉案件的控告人、被害人可以向人民监督员提出监督申请，人民监督员依照职权决定启动监督程序。
2、时限。对人民监督员的监督期限不能定得太死，要有一些灵活性，特别在处理复杂案件中，要有较大延长空间，再说检察机关是依法行使检察权，人民监督员的意见并非法定要求，检察机关能在正式决定前获得监督意见更好，没有获得监督意见也不至于影响检察机关依法行使检察权。监督意见的早晚、有无，并不十分重要，关键还是检察机关自已主观努力。因此，时限放宽些无妨，以确保案件质量。
3、方式。人民监督员对检察委员会的决定进行审查，人民监督员经表决多数人不同意检察委员会意见的，应当提交上一级人民检察院复核，上一级检察院应当复核。上级检察院的决定，下级检察院应当执行。人民监督员的结论不应局限在赞成或否定，还可以是暂缓作出监督意见。有些复杂案件要求人民监督员在较短的时间里作出赞成或否定的结论，实在有些为难人民监督员。同时，监督意见暂缓要有时间限度，以六个月为限较恰当。在暂缓期限内人民监督员可以广泛听取社会各界的意见。
4、明确人民监督员的权利与义务
为了确保人民监督员能够依法独立、公正的行使职权，必须要明确规定人民监督员的权利和义务。笔者认为，人民监督员履行职务时应有以下权利:(1)有权参加上级检察院、人大、政法委对本院直接受理侦查案件的执法检查活动，接受人民群众对检察人员的投诉。(2)向本院及上级院的纪检监察等部门转交检举控告。(3)有权在检察人员配合下，向案件当事人、证人了解情况，有权要求检察人员就相关案件及法律适用作出说明。(4)依法履行职责不受任何机关、社会团体及个人的干涉。除因人民监督员自身情况发生改变，如患精神疾病、被依法剥夺政治权利、丧失行为能力等而不适合继续担任人民监督员，或者在履职期间有不公正行为等情形外，其人民监督员资格不得被取消。(5)有权获得劳动报酬、人身财产和住所安全受法律保护，参加各种培训，提出申诉或控告，依法履行职务不受追究的权利。［2］
同时，人民监督员参加案件监督工作，应当履行以事实为依据，以法律为准绳的原则，维护国家、公共利益，维护自然人、法人和其他组织的合法利益，做到遵纪守法、保守秘密、恪守职业道德。
参考文献：
［1］刘周.人民监督员制度的法律基础及现实思考［J］.浙江工商大学学报,2005(2).
［2］程立永.人民监督员制度研究［D］.安徽大学,2004.
（作者通讯地址：浙江省平阳县人民检察院，浙江 平阳 325400）
关键词：人民监督员；基本特征；问题；完善
人民监督员制度顾名思义，其主体是人民，核心是监督，价值外化为制度，其出发点是通过引入有组织性的外部监督力量，解决检察机关自侦案件长期缺乏有效外部监督的问题，是一种探索以引入外部监督形式强化内部管理的新做法。
一、人民监督员制度的基本特征
1、人民监督员制度具有相对独立性。人民监督员地位是独立的，人民监督员来源于广大的人民群众，产生于社会各阶层，在行使监督权时既不依附于任何单位或组织，也不归属于案件控辩中的任一方，而是客观公正地评议案件，得出结论；人民监督员监督程序是独立的，独立评议案件，独立发表意见；人民监督员身份是独立的，以独立的身份参加有关检察活动；人民监督员的监督形式是独立的，是一种外部监督。人民监督员制度的独立性又是相对的，即不脱离检察制度框架，主要对于检察机关查办职务犯罪案件中的“三类案件”（即犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的）、“五种情形”（即应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有拘私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪的）进行监督；人民监督员的监督权的行使是相对的，是对案件处理意见的程序性监督。
2、人民监督员制度具有民主性。人民监督员制度是人民群众通过人民监督员对检察机关直接行使监督权的新途径，体现了人民群众当家作主的精神，其制度来源于我国宪法确立的社会主义民主集中制。其民主性体现在人民监督员经过机关、团体、企事业单位推荐，来自不同岗位、不同阶层，具有广泛的代表性；制度设计上，以会议的形式，轮流主持，实行票决制对监督案件进行评议；表决意见以多数票为准，少数意见也一并记录在案，供检察长和检委会审查。人民监督员正因人民监督员制度的民主性，使得这项制度赢得了社会公信力，得到了社会各界的认可。
3、人民监督员制度具有预防性。人民监督员制度与人大监督和舆论监督相比较是事前监督和事中监督，这种监督方式具有预防性。这种预防性应是创立这项制度的立法意图和实施这项制度的终极目的。如对一些可能出现的滥用职权的行为，提前实施程序监督和事中监督，能有效防止权力滥用。而其他舆论监督、人大监督、党的监督等监督往往是事后监督，是对已成事实的违法行为进行的监督，不具有预防性。
二、人民监督员制度存在的问题
1．人民监督员的选人和管理中存在问题。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第6条对人民监督员的选任程序作出了明确规定：“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。”这一规定存在一定的随意性，一是无法确定由哪些机关、团体、企事业单位推荐，从而变相的剥夺了一些非单位、团体成员的人成为人民监督员的权利。二是检察机关给人民监督员颁发证书，这种选任方式因有自己请人来监督自己之嫌，人民监督员的代表性以及在监督中能否处于超然的位置容易引起一些质疑。［1］三是人民监督员的选任缺乏透明度和严肃性。从试点省份的具体操作看，多数人民监督员的产生中所谓的“推荐”名不副实，人民监督员的产生缺少最基本的候选、公告、异议、确认以及更换程序，使得人民监督员完全脱离了人民群众对他们的监督，其履行职务的表现，只有检察机关予以评判，难以保证其代表性和人民性。
2．监督程序不规范。监督程序是人民监督员制度中最核心的内容，监督程序设置的好坏将直接影响到人民监督员制度的生命力和信誉度。现有的监督程序上仍然存在着一些不容忽视的问题。（1）如何启动。根据《试行规定》的规定，对“三类案件”的监督都是由人民监督员办公室通知人民监督员参加监督，这实质上是检察院决定监督程序的启动。这种由被监督者启动监督程序的程序设计有悖于法治意义上的监督的本质，且对犯罪嫌疑人或其他关联人可要求启动人民监督员监督的权利未作规定。一旦检察院蓄意违法，监督程序就无法启动，极易陷入形式主义。（2）期限问题。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》，对于一般案件监督的期限只有7天，重大复杂案件可以延长至15日，其中还包括两个休息日，仅履行回避告知义务和送达《案件监督通知书》就需要3至4天，案件监督工作会议时间非常仓促，人民监督员根本没有足够的时间熟悉案情，必然会影响到案件的监督质量和效果。而对于检察机关拟撤销案件、拟不起诉案件，人民监督员实施监督，其审查的期限最长可以是1个月，如果确属应该撤销、应该不起诉的案件，犯罪嫌疑人的权利将受到侵害，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，将因为人民监督员的监督程序而多受到1个月的羁押。（3）监督方式存在的问题。由于现行法规中，对于人民监督员的权利人民监督员的权利、义务与责任都没有明确的条款。致使在现行制度下，人民监督员的监督对象主要是针对检察院内设部门的监督，作为监督者的人民监督员的表决结果，要由检察长或检委会审查，就出现了“被监督者审查监督者”的尴尬局面。另一方面，当人民监督员不同意检察院内设部门的意见而引起检委会讨论的规定，不具有程序意义上的独立价值，是多余的。同时，先由人民监督员对检察院的内设部门的意见进行监督，然后由检委会对人民监督员的表决结果进行审查，将导致一些不起诉案件无法进入人民监督员的监督程序。
三、人民监督员制度的完善
（一）强化人民监督员的选任与管理
1、选任程序。对于人民监督员在产生上就有一个先天缺陷，必须从源头上即人民监督员的选任上保证其独立性。人民监督员只有独立于检察系统才能真正做到体外监督，才不与人民监督员制度设立的初衷相悖。因此，应把人民监督员制度纳入到国家权力机关对检察院进行监督的制度体系之中。即人民监督员应设在同级人民代表大会常委会，由人大常委会设立人民监督员选任委员会，由人大常委会法工委会同代表工委来具体操作。根据对人民监督员名额要求，由各机关、团体、企事业单位，以及居委会、村委会等人民群众自治组织推荐出人民监督员人选和公民申请相结合，经过人大或人大常委会资格审查，最后通过抽签、摇号等随机方式产生。这样更能体现选任上的公正性。人民监督员开展业务活动所需经费统一由财政负责拨付，纳入财政预算。这样才能真正做到体外监督，更为有效地开展监督，提高人民监督员监督案件的质量和水平，更好地体现人民主权和司法民主性。
2、资格管理。在人民监督员的选任条件上，应当真正体现它的“人民性”，把选任的条件定位在普通公民身上，而不应该强调最好是人大代表、政协委员或社会名流。笔者认为，将人民监督员的监督权限仅仅限定在案件事实方面，引入社会公平正义观来衡量司法活动，更有利于实现司法公正。人民监督员的监督主要是看有无违法办案或工作不负责任、疏忽大意、玩忽职守等情况，这有别于因法律认识上的原因而产生的偏差，由于受监督的主要是检察人员故意或过失违法办案而非基于法律认识上的偏差，案件事实与违法行为通常是比较明显的，故人民监督员并不需要多么高深的法律专业认识。在符合最高人民检察院提出的人民监督员应当具备的条件的基础上，应当尽量让人民监督员具有广泛的代表性。
（二）监督的程序
1、启动。真正的监督程序启动应是人民监督员主导的、检察机关接受配合监督活动过程的开始。检察机关直接立案侦查案件拟作出撤销或不起诉的都要在规定时间里提供书面的材料交人民监督员办公室，这个过程就是检察机关提起监督。如果人民监督员通过审阅检察机关提供的书面材料后，可以接受提起而启动监督程序，也可以暂缓启动监督程序。若人民监督员获得了对检察机关己作撤销或不起诉处理案件的新的事实或证据，或者检察机关在其中存在违规或违纪行为，认为需要重新立案或起诉的，可以向检察机关提起监督，若检察机关不接受，人民监督员可以按规定全面启动监督程序，检察机关应当按要求接受并配合监督活动。另外，不服逮捕决定的犯罪嫌疑人、辩护人及其近亲属可以向人民监督员提出监督申请，撤销案件及不起诉案件的控告人、被害人可以向人民监督员提出监督申请，人民监督员依照职权决定启动监督程序。
2、时限。对人民监督员的监督期限不能定得太死，要有一些灵活性，特别在处理复杂案件中，要有较大延长空间，再说检察机关是依法行使检察权，人民监督员的意见并非法定要求，检察机关能在正式决定前获得监督意见更好，没有获得监督意见也不至于影响检察机关依法行使检察权。监督意见的早晚、有无，并不十分重要，关键还是检察机关自已主观努力。因此，时限放宽些无妨，以确保案件质量。
3、方式。人民监督员对检察委员会的决定进行审查，人民监督员经表决多数人不同意检察委员会意见的，应当提交上一级人民检察院复核，上一级检察院应当复核。上级检察院的决定，下级检察院应当执行。人民监督员的结论不应局限在赞成或否定，还可以是暂缓作出监督意见。有些复杂案件要求人民监督员在较短的时间里作出赞成或否定的结论，实在有些为难人民监督员。同时，监督意见暂缓要有时间限度，以六个月为限较恰当。在暂缓期限内人民监督员可以广泛听取社会各界的意见。
4、明确人民监督员的权利与义务
为了确保人民监督员能够依法独立、公正的行使职权，必须要明确规定人民监督员的权利和义务。笔者认为，人民监督员履行职务时应有以下权利:(1)有权参加上级检察院、人大、政法委对本院直接受理侦查案件的执法检查活动，接受人民群众对检察人员的投诉。(2)向本院及上级院的纪检监察等部门转交检举控告。(3)有权在检察人员配合下，向案件当事人、证人了解情况，有权要求检察人员就相关案件及法律适用作出说明。(4)依法履行职责不受任何机关、社会团体及个人的干涉。除因人民监督员自身情况发生改变，如患精神疾病、被依法剥夺政治权利、丧失行为能力等而不适合继续担任人民监督员，或者在履职期间有不公正行为等情形外，其人民监督员资格不得被取消。(5)有权获得劳动报酬、人身财产和住所安全受法律保护，参加各种培训，提出申诉或控告，依法履行职务不受追究的权利。［2］
同时，人民监督员参加案件监督工作，应当履行以事实为依据，以法律为准绳的原则，维护国家、公共利益，维护自然人、法人和其他组织的合法利益，做到遵纪守法、保守秘密、恪守职业道德。
参考文献：
［1］刘周.人民监督员制度的法律基础及现实思考［J］.浙江工商大学学报,2005(2).
［2］程立永.人民监督员制度研究［D］.安徽大学,2004.
（作者通讯地址：浙江省平阳县人民检察院，浙江 平阳 325400）