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摘要：当代中国，论起对社会和公民影响最为广泛和深远的社会制度，恐怕非户籍制度莫属。附加在户籍上的种种不平等待遇,使得户籍改革的呼声日涨。户籍制度改革事关社会的方方面面，改革的措施见仁见智，总体而言，户籍制度改革可以通过法律手段、经济手段、行政手段、教育手段和技术手段等。本文通过对我国现行户籍制度存在的问题进行分析，从法律手段入手, 以“迁徙自由,公民平等”为改革的原则,论述如何进行户籍制度改革,提出自己的主张。户籍制度改革的最终目标是回归本位,全体公民平等自由。
关键词：户籍制度 迁徙自由 公平正义
一、我国户籍制度改革存在的主要问题
改革是对旧有观念和体制的改革。从过去我国在户籍制度改革的实践中可以证明我国户籍改革尚处于初级阶段，许多深层次问题和重大矛盾还没有得到全面解决，户口迁移障碍没有从根本上得到解决，改革只限于对政策的局部调整与修改，改革有很大的局限性。
（一）户籍制度改革缺乏法律保障
早在1992年，国家就成立了户籍改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出发包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。然而，这些目标最后都是以《意见》、《通知》等形式发布，从本质上说不具有法律性质，只是工作上的指导，或是倡导。没有一部权威性的户籍法律法规指导当前的工作，长期以来，已给户籍改革带来一定的负面影响。
（二）户籍制度改革缺乏系统性和彻底性
在户籍改革20多年的实践中，由于受整个改革进程的影响以及观念的束缚，政府一直难以对户籍管理制度进行系统的、彻底的改革。各项改革措施多为户籍管理制度与社会经济之间的矛盾积累到一定的程度时出台的，有很强的应急性，缺乏改革的全局性，多是一些头痛医头，脚痛医脚的权宜之计。如对潜在迁移人口意向、城市居民的承受能力，约束迁移政策调整的障碍因素以及如何对迁移政策进行实质性调整等一系列问题缺乏深入研究，也没有对户籍改革的配套政策进行专门研究，因而对怎样修改户籍制度，怎样建立适应社会主义市场经济体制的新户籍制度等问题，始终没有一个成熟的意见。
（三）过分强调城市化作为户籍制度改革的价值取向
由于我国户籍制度改革一开始就与城市化紧紧联系在一起，因此人们总希望户籍制度改革能给城市化带来什么，几乎将户籍制度改革和城市化看作了同一个过程。随着户籍制度改革的推进，体现在原来的城市户口中的“特殊利益”逐步丧失，同时在现代化过程中，城乡空间距离缩短以及城乡差距缩小等，都使城市化对人们的吸引力逐渐减弱，尤其是小城镇化。
（四）强调身份认可的统一，没有实现真正的平等
当户籍成为界定个人身份的重要符号，它把人按照家庭、地区等区分开来，从而为分配中的差别待遇提供的条件，自然而然户口凸现了人与人之间的差异，自身具有等级性，导致了社会歧视。直至今日，户籍制度虽几经改革，国务院批转《公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，各地方政府将户籍改革的重点放在取消户籍分类上，纷纷出台政策，取消农业户口与非农户口的户类划分，统一为居民户口，以实现城乡户口登记管理一体化。但事实上，这种改革只是对“分类”的单方面改进，仅仅解决了各分问题，由于与户籍制度相连的人事、教育、医疗等制度的配套政策的滞后，户籍等级特权化权益依然存在，户籍价值化的意识并没有完全消除，户口仍然是分配权利和利益的重要操作系统。
二、我国户籍制度改革的法律路径
（一）修改《宪法》，肯定公民居住和迁徙自由的基本权利
迁徙自由是社会、政治、经济发展的需要，也是人类文明发展到一定阶段的必然要求。
第一、建议设立一个独立的宪法委员会(或宪法法院)。宪法委员会成员由全国人民在各省级行政区按选民比例,直接选举产生,宪法委员会独立于全国人大及其常委会,不受全国人大及其常委会领导,只对宪法和全国人民负责。
第二、平等的选举权。《宪法》第三十四条“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这一规定与中国国情不符。以致选举法使城乡居民的选举权严重不公。如果加上“不分城乡、地域……都有平等的选举权和被选举权……”赋予公民平等的选举权。《宪法》第三十四条修改为“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分城乡、地域、民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有平等的选举权和被选举权。”
第三、在保证宪法贯彻实施的前提下,规定“公民有迁徙自由”。有违宪审查机关这样的救济渠道,“迁徙自由”才不会成为纸上的权利,对于任何违反宪法“迁徙自由”的规定或行为,公民都可以提起违宪审查或诉讼。
（二）制定《户籍法》，规范户籍管理制度
目前世界各国普遍存在户籍制度而且这些国家在户籍立法方面也相对完备，新加坡1949年公布《国民注册法》，在欧洲、法国、瑞士、比利时将户口登记纳入《民法典》，均有出生证、死亡证和结婚证的专项规定。相比较而言，我国的户籍立法显得滞后。
《居民身份证法》和《护照法》属于广义上的户籍法。在《居民身份证法》方面,建议参照台湾地区户籍法,规定“公民申请居民身份证,应捺指纹并录存。”从粘贴相片到捺印指纹,形成了科学、严密的身份证制度。建议规定“建立全国身份证管理系统,专门管理个人身份信息。身份证管理系统内信息按机密等级分层级、分类别管理,具体管理办法由国务院规定。”
（三）系统修改不公正的城乡差别的法律
《就业促进法》第四十三条是关于劳动力调查统计制度和就业登记,失业登记制度。表面看本条规定一点问题都没有,但我们看到统计部门和劳动行政部门每年每月公布是“城镇登记失业率”、“城镇居民可支配收入”。占人口多数的人农村人、“农村登记失业率”、外来务工人员的失业情况在哪登记，谁来保障他们重新就业呢？从平等就业来看,外来务工人员的失业登记、失业保险、重新就业应当由就业地的劳动行政部门保障。登记失业率和居民收入的统计基数应当是在就业当地的所有就业人员,包括外来务工人员,也包括农民。 《义务教育法》第十二条第二款规定“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。” “没有救济就没有权利”,违反这一规定没有相应的法律责任,起不到“违法必究”作用。后一句“具体办法由省、自治区、直辖市规定”使得这条规定大打折扣。外来务工人员期待的子女平等受教育权利将因各地“具体办法”不同而不平等。
《农村土地承包法》第二十六条第二款“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”这条显然和第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”以及第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”相抵触。“全家迁入小城镇落户的”非“农村集体经济组织成员”,理应交回其承包地,或者由发包方收回其承包地。
三、结语
综上所述，户籍制度改革的法律手段主要从修改《宪法》肯定公民居住自由和迁徙自由的基本权利、制定《户籍法》规范户籍制度的管理以及全面修改的不公正的城乡差别的法律这三个方面入手。也许要改变户籍管理本身并不难，一纸文件就可以废除城市居民和乡村居民的称谓统称为某某地居民，难的是户籍改革事涉教育、就业、医疗、社会保障等在内的一系列管理体制和利益分配体制，社会管理和公共产品分配也多以户籍为区分依据，因此户籍改革往往牵一发而动全身。
参考文献：
[1] 王太元：从迁徙自由到自由迁徙[J].人口研究，2008（1）.
[2] 陆益龙：户籍制度——控制与社会差别[M].北京：商务印书馆，2003：第503页－第505页.
[3] 高强、张辉，当前我国户籍制度改革存在的问题及改革思路[J].城镇建设，2006（6）.
[4] [美]L?E?戴维斯，[美]D?C?诺斯.《制度变迁理论：概念与原因》[M].上海：三联书店，1994，第274页.
[5]俞宪忠等：流动性发展[M].济南：山东人民出版社，2006：第261页.
[6] 陈刚：《论我国户籍制度的完善》[J].黑龙江大学学位论文，2004.
[7] 姚秀兰：《论台湾户籍法律制度用其借鉴》[J].环球法律评论，2005（2）
关键词：户籍制度 迁徙自由 公平正义
一、我国户籍制度改革存在的主要问题
改革是对旧有观念和体制的改革。从过去我国在户籍制度改革的实践中可以证明我国户籍改革尚处于初级阶段，许多深层次问题和重大矛盾还没有得到全面解决，户口迁移障碍没有从根本上得到解决，改革只限于对政策的局部调整与修改，改革有很大的局限性。
（一）户籍制度改革缺乏法律保障
早在1992年，国家就成立了户籍改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出发包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。然而，这些目标最后都是以《意见》、《通知》等形式发布，从本质上说不具有法律性质，只是工作上的指导，或是倡导。没有一部权威性的户籍法律法规指导当前的工作，长期以来，已给户籍改革带来一定的负面影响。
（二）户籍制度改革缺乏系统性和彻底性
在户籍改革20多年的实践中，由于受整个改革进程的影响以及观念的束缚，政府一直难以对户籍管理制度进行系统的、彻底的改革。各项改革措施多为户籍管理制度与社会经济之间的矛盾积累到一定的程度时出台的，有很强的应急性，缺乏改革的全局性，多是一些头痛医头，脚痛医脚的权宜之计。如对潜在迁移人口意向、城市居民的承受能力，约束迁移政策调整的障碍因素以及如何对迁移政策进行实质性调整等一系列问题缺乏深入研究，也没有对户籍改革的配套政策进行专门研究，因而对怎样修改户籍制度，怎样建立适应社会主义市场经济体制的新户籍制度等问题，始终没有一个成熟的意见。
（三）过分强调城市化作为户籍制度改革的价值取向
由于我国户籍制度改革一开始就与城市化紧紧联系在一起，因此人们总希望户籍制度改革能给城市化带来什么，几乎将户籍制度改革和城市化看作了同一个过程。随着户籍制度改革的推进，体现在原来的城市户口中的“特殊利益”逐步丧失，同时在现代化过程中，城乡空间距离缩短以及城乡差距缩小等，都使城市化对人们的吸引力逐渐减弱，尤其是小城镇化。
（四）强调身份认可的统一，没有实现真正的平等
当户籍成为界定个人身份的重要符号，它把人按照家庭、地区等区分开来，从而为分配中的差别待遇提供的条件，自然而然户口凸现了人与人之间的差异，自身具有等级性，导致了社会歧视。直至今日，户籍制度虽几经改革，国务院批转《公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，各地方政府将户籍改革的重点放在取消户籍分类上，纷纷出台政策，取消农业户口与非农户口的户类划分，统一为居民户口，以实现城乡户口登记管理一体化。但事实上，这种改革只是对“分类”的单方面改进，仅仅解决了各分问题，由于与户籍制度相连的人事、教育、医疗等制度的配套政策的滞后，户籍等级特权化权益依然存在，户籍价值化的意识并没有完全消除，户口仍然是分配权利和利益的重要操作系统。
二、我国户籍制度改革的法律路径
（一）修改《宪法》，肯定公民居住和迁徙自由的基本权利
迁徙自由是社会、政治、经济发展的需要，也是人类文明发展到一定阶段的必然要求。
第一、建议设立一个独立的宪法委员会(或宪法法院)。宪法委员会成员由全国人民在各省级行政区按选民比例,直接选举产生,宪法委员会独立于全国人大及其常委会,不受全国人大及其常委会领导,只对宪法和全国人民负责。
第二、平等的选举权。《宪法》第三十四条“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这一规定与中国国情不符。以致选举法使城乡居民的选举权严重不公。如果加上“不分城乡、地域……都有平等的选举权和被选举权……”赋予公民平等的选举权。《宪法》第三十四条修改为“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分城乡、地域、民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有平等的选举权和被选举权。”
第三、在保证宪法贯彻实施的前提下,规定“公民有迁徙自由”。有违宪审查机关这样的救济渠道,“迁徙自由”才不会成为纸上的权利,对于任何违反宪法“迁徙自由”的规定或行为,公民都可以提起违宪审查或诉讼。
（二）制定《户籍法》，规范户籍管理制度
目前世界各国普遍存在户籍制度而且这些国家在户籍立法方面也相对完备，新加坡1949年公布《国民注册法》，在欧洲、法国、瑞士、比利时将户口登记纳入《民法典》，均有出生证、死亡证和结婚证的专项规定。相比较而言，我国的户籍立法显得滞后。
《居民身份证法》和《护照法》属于广义上的户籍法。在《居民身份证法》方面,建议参照台湾地区户籍法,规定“公民申请居民身份证,应捺指纹并录存。”从粘贴相片到捺印指纹,形成了科学、严密的身份证制度。建议规定“建立全国身份证管理系统,专门管理个人身份信息。身份证管理系统内信息按机密等级分层级、分类别管理,具体管理办法由国务院规定。”
（三）系统修改不公正的城乡差别的法律
《就业促进法》第四十三条是关于劳动力调查统计制度和就业登记,失业登记制度。表面看本条规定一点问题都没有,但我们看到统计部门和劳动行政部门每年每月公布是“城镇登记失业率”、“城镇居民可支配收入”。占人口多数的人农村人、“农村登记失业率”、外来务工人员的失业情况在哪登记，谁来保障他们重新就业呢？从平等就业来看,外来务工人员的失业登记、失业保险、重新就业应当由就业地的劳动行政部门保障。登记失业率和居民收入的统计基数应当是在就业当地的所有就业人员,包括外来务工人员,也包括农民。 《义务教育法》第十二条第二款规定“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。” “没有救济就没有权利”,违反这一规定没有相应的法律责任,起不到“违法必究”作用。后一句“具体办法由省、自治区、直辖市规定”使得这条规定大打折扣。外来务工人员期待的子女平等受教育权利将因各地“具体办法”不同而不平等。
《农村土地承包法》第二十六条第二款“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”这条显然和第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”以及第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”相抵触。“全家迁入小城镇落户的”非“农村集体经济组织成员”,理应交回其承包地,或者由发包方收回其承包地。
三、结语
综上所述，户籍制度改革的法律手段主要从修改《宪法》肯定公民居住自由和迁徙自由的基本权利、制定《户籍法》规范户籍制度的管理以及全面修改的不公正的城乡差别的法律这三个方面入手。也许要改变户籍管理本身并不难，一纸文件就可以废除城市居民和乡村居民的称谓统称为某某地居民，难的是户籍改革事涉教育、就业、医疗、社会保障等在内的一系列管理体制和利益分配体制，社会管理和公共产品分配也多以户籍为区分依据，因此户籍改革往往牵一发而动全身。
参考文献：
[1] 王太元：从迁徙自由到自由迁徙[J].人口研究，2008（1）.
[2] 陆益龙：户籍制度——控制与社会差别[M].北京：商务印书馆，2003：第503页－第505页.
[3] 高强、张辉，当前我国户籍制度改革存在的问题及改革思路[J].城镇建设，2006（6）.
[4] [美]L?E?戴维斯，[美]D?C?诺斯.《制度变迁理论：概念与原因》[M].上海：三联书店，1994，第274页.
[5]俞宪忠等：流动性发展[M].济南：山东人民出版社，2006：第261页.
[6] 陈刚：《论我国户籍制度的完善》[J].黑龙江大学学位论文，2004.
[7] 姚秀兰：《论台湾户籍法律制度用其借鉴》[J].环球法律评论，2005（2）