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摘要：在我国财政体制改革中，事权与财权的合理配置一直备受关注，事权与财权是否应统一这一问题也一直饱受人们争议。从我国的发展状况来看，事权与财权统一已成为大势所趋，只有将政府的事权与财权统一起来，才能有利于我国社会的可持续发展。本文拟从事权与财权应统一的原因以及事权与财权相统一的路径选择这两个方面进行分析。
关键词：事权 财权 统一
一、事权与财权应统一的原因
（一）事权与财权的统一是政府权责相统一原则的要求
事权是指各级政府基于自身的地位所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力。与政府的事权相对应的是政府履行公共服务的职能。财权是指政府为了履行公共服务职能所具有的财政收支管理的权力。简单来讲，事权与财权相统一意味着各级政府享有了一定的财政收支管理权力，那么其也必须履行与此支出相当的公共服务职能。权责统一原则是指在经济法律关系中，政府所拥有的权力与其所承担的责任必须相对应，而不是权力与责任错位。政府作为经济宏观调控的管理主体，严格遵循权责统一原则可以提高政府的办事效率，更好地履行公共服务职能。政府的财权作为政府权力的一部分，事权作为政府职责的一部分，因此权责统一原则也要求政府的财权与事权相统一。
（二）事权与财权的统一有利于国民充分享有基本公共服务
改革开放三十多年来，虽然我国国民享有的公共服务水平在总体上有了很大的提高，但是从我国公共服务的现状来看，仍然存在很多问题。出现这些问题，最根本的原因在于我国政府的事权与财权不统一，尤其是地方政府的事权与财权不统一。事实上，我国目前不仅在中央政府和省政府之间财权、事权配置不合理，在公共服务的供给上权利不对称，而且在上下级地方政府之间财权与事权不统一的现象也普遍存在，上级政府总是习惯于将财权上收、事权下放，这样导致了地方财政入不敷出，政府履行公共服务职能的能力减弱。实践中，经常出现县乡没钱建学校，省市却有钱修建豪华办公楼的尴尬局面。笔者认为，要解决这一问题的根本办法就是使各级政府的事权与财权统一起来，唯有如此，才能改善政府的公共服务水平。
（三）事权与财权相统一有利于分税制的完善
自从1994年分税制实施后，我国确立了中央财政的主导地位。1994年以前，中央和地方的税收分配是3：7；财政支出的分配则是7：3；实行分税制后，中央名义上占六成，但是部分返还地方，实际拿到的只是一半多一点，仍不足以弥补财政赤字。①事实上，通过分税制改革，中央政府集中了大量的财政收入，约占财政总收入的50%～60%左右。然而，与此同时，中央和地方政府的支出划分几乎没有发生显著变化，也就是说，分税制的实施并没有改变中央和地方的事权划分比例。这是分税制改革的缺陷之一，即缺少中央与地方事权划分比例的规定。除此之外，分税制改革的另一缺陷在于：对省级以下的财政体制改革未作出明确规定，在制度上留下了一个缺口。笔者认为，分税制的完善在于各级政府事权与财权的统一。正如前文所述，各级政府的事权与财权相统一意味着政府为履行公共服务职能所需的财政支出与其所具有的财政收支管理的权力相匹配。当政府为履行公共服务职能所需的财政支出与其所具有的财政收支管理的权力相一致时，上级政府滥用权力将财权向自己集中将会失去生存空间。
二、事权与财权相统一的路径选择
（一）事权与财权相统一应有法律保障
从我国的法律现状来看，政府事权与财权相统一的规则还没有在财政法上加以规定，事权与财权的划分规则也不系统、不稳定。在实际操作过程中，事权与财权的划分是由中央政府通过制定行政法规和政策加以规定的。中央政府在制定行政法规和政策时，随意性非常大，而且其往往会从自身利益出发，强调中央政府要集中财权，而较少地考虑政府事权与财权应统一。在以宪法为根本法的法治国家,各级政府的公共事务管理权限与财政收入权限的划分都必须纳入细致化、透明化的制度安排之下。反之,模糊化、暗箱化的财权与事权运作必然导致地方层层向上“讨钱”,任何低层次的政策安排甚至低层次的法律安排无法解决这一问题。②因此，将政府事权与财权相统一作为法律规则确立在宪法或者财政相关法律中就显得尤为重要。
从国外的立法实践来看，英、美、日、德四国都在作为国家根本大法的宪法或更具体的法律(如《德国财政法》和《德国财平衡法》以及《日本地方自治法》)中对中央以及地方政府所担负的事权、为履行政府职能所确定的中央地方政府的财权以及为实现公共服务均等化并保证中央政府权威的转移支付制度进行了明确而翔实的规范。这种规范不仅法律效力比较高，而且可操作性强。如此，明确了政府和市场的基本分工、规了中央和地方的行为、科学界定了中央和地方的职能、健全了政府间事权财权划分的法律制度，从而能正确处理好政府间关系。③由此可以看出，国外先进的立法实践对政府事权和财权的划分规则都从法律层面上进行了规定。政府事权和财权的明确划分是事权与财权相统一的基础，只有将政府间的事权与财权进行了科学、合理的划分，才能从更高的层次适用事权与财权相统一的规则。
（二）财政转移支付制度
正如前文所述，自从1994年分税制实施之后，中央政府集中了大量的财政收入，约占财政总收入的50%～60%左右，然而与此同时，中央政府的事权范畴并没有扩张。如此，导致的结果便是中央政府财权大、事权小而地方政府财权小、事权大，显然，这样的结果不符合政府事权与财权相统一。因此，财政转移支付制度就成为了政府事权与财权配置的必需安排。中央政府通过财政转移支付制度向各级地方政府拨款，以达到政府事权与财权的统一。值得注意的是，虽然财政转移支付制度作为二次分配制度，只是在政府事权与财权不匹配情形下的矫正安排，但是这并不意味着转移支付制度不重要，无论是国内的实践抑或是国外的实践都充分证明，财政转移支付制度在政府事权与财权相统一的过程中不可或缺。
不可否认的是，当前我国的财政转移支付制度本身尚存在诸多问题，主要体现在计算方法不够科学、制度结构缺乏优化、制度模式存在缺陷以及运行机制不规范等诸多方面。在我国，中央政府向地方政府的拨款经常带有随意性，甚至已经出现了“跑部钱进”的奇特现象，哪个地方政府与中央部委的关系密切，哪个政府得到的拨款便会多些，这已经形成了一条不成文的规则。因此，我国现行的财政转移支付制度亟需完善，以便政府事权和财权能够更好地统一，使我国国民享受更高水平的公共服务。
（三）第三方监督机制
任何权力的行使都应该受到监督，尤其是作为经济活动管理主体的政府机关，其在行使权力的过程中更应该受到监督，否则极易造成权力的滥用干扰来正常的经济生活秩序。笔者认为，在政府的事权和财权相匹配的过程中，同样应设置相应的监督机构对政府行使权力进行监督，以便事权与财权能够达到真正的统一。
从我国的现状来看，在经济的宏观调控过程中，当地方政府出现问题时，中央政府便会对其进行问责，这种问责机制是存在缺陷的。吴越教授认为，中央政府对地方政府的问责是属于上级政府对下级政府的问责，即一种内部的行政问责机制。由于缺少外部性的第三方问责机制，这种问责机制在某种程度上说无异于“自己问责自己” ，这必然导致问责的效果不佳。因为中央政府的诸多政策目标需要通过地方政府来实施，这种天然的业务联系和依赖性必然导致中央政府在对下级政府问责时不得不考虑到更多的因素，导致中央政府实际上不敢充当包公的角色。④对此观点，笔者表示赞同，内部机关之间的监督总是会因为某种联系而不能起到真正的监督作用，因此，可以引入第三方机构来进行监督。第三方机构监督的优势在于，它为协调和平衡各级政府间的利益冲突提供了一个较为客观公正的协商与对话平台，促进中央政府和地方政府在达成共识的基础上采取一致行动。笔者认为，为了监督政府事权与财权的统一，同样可以引入第三方机构。这里的第三方机构可以由经济学以及法学领域的专家、学者，新闻媒体人员以及民众代表这三方组成。
注释：
① 张千帆：《中央与地方财政分权──中国的经验、问题与出路》，载《政法论坛》，2011年9月，第97页。
② 吴越：《土地财政三问与制度变迁》，载《政法论坛》，2011年7月，第29页。
③ 寇铁军，《政府间事权财权划分的法律安排》，载《法商研究》，2006年第5期，第136页。
④ 吴越：《土地财政三问与制度变迁》，载《政法论坛》，2011年7月，第35页。
关键词：事权 财权 统一
一、事权与财权应统一的原因
（一）事权与财权的统一是政府权责相统一原则的要求
事权是指各级政府基于自身的地位所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力。与政府的事权相对应的是政府履行公共服务的职能。财权是指政府为了履行公共服务职能所具有的财政收支管理的权力。简单来讲，事权与财权相统一意味着各级政府享有了一定的财政收支管理权力，那么其也必须履行与此支出相当的公共服务职能。权责统一原则是指在经济法律关系中，政府所拥有的权力与其所承担的责任必须相对应，而不是权力与责任错位。政府作为经济宏观调控的管理主体，严格遵循权责统一原则可以提高政府的办事效率，更好地履行公共服务职能。政府的财权作为政府权力的一部分，事权作为政府职责的一部分，因此权责统一原则也要求政府的财权与事权相统一。
（二）事权与财权的统一有利于国民充分享有基本公共服务
改革开放三十多年来，虽然我国国民享有的公共服务水平在总体上有了很大的提高，但是从我国公共服务的现状来看，仍然存在很多问题。出现这些问题，最根本的原因在于我国政府的事权与财权不统一，尤其是地方政府的事权与财权不统一。事实上，我国目前不仅在中央政府和省政府之间财权、事权配置不合理，在公共服务的供给上权利不对称，而且在上下级地方政府之间财权与事权不统一的现象也普遍存在，上级政府总是习惯于将财权上收、事权下放，这样导致了地方财政入不敷出，政府履行公共服务职能的能力减弱。实践中，经常出现县乡没钱建学校，省市却有钱修建豪华办公楼的尴尬局面。笔者认为，要解决这一问题的根本办法就是使各级政府的事权与财权统一起来，唯有如此，才能改善政府的公共服务水平。
（三）事权与财权相统一有利于分税制的完善
自从1994年分税制实施后，我国确立了中央财政的主导地位。1994年以前，中央和地方的税收分配是3：7；财政支出的分配则是7：3；实行分税制后，中央名义上占六成，但是部分返还地方，实际拿到的只是一半多一点，仍不足以弥补财政赤字。①事实上，通过分税制改革，中央政府集中了大量的财政收入，约占财政总收入的50%～60%左右。然而，与此同时，中央和地方政府的支出划分几乎没有发生显著变化，也就是说，分税制的实施并没有改变中央和地方的事权划分比例。这是分税制改革的缺陷之一，即缺少中央与地方事权划分比例的规定。除此之外，分税制改革的另一缺陷在于：对省级以下的财政体制改革未作出明确规定，在制度上留下了一个缺口。笔者认为，分税制的完善在于各级政府事权与财权的统一。正如前文所述，各级政府的事权与财权相统一意味着政府为履行公共服务职能所需的财政支出与其所具有的财政收支管理的权力相匹配。当政府为履行公共服务职能所需的财政支出与其所具有的财政收支管理的权力相一致时，上级政府滥用权力将财权向自己集中将会失去生存空间。
二、事权与财权相统一的路径选择
（一）事权与财权相统一应有法律保障
从我国的法律现状来看，政府事权与财权相统一的规则还没有在财政法上加以规定，事权与财权的划分规则也不系统、不稳定。在实际操作过程中，事权与财权的划分是由中央政府通过制定行政法规和政策加以规定的。中央政府在制定行政法规和政策时，随意性非常大，而且其往往会从自身利益出发，强调中央政府要集中财权，而较少地考虑政府事权与财权应统一。在以宪法为根本法的法治国家,各级政府的公共事务管理权限与财政收入权限的划分都必须纳入细致化、透明化的制度安排之下。反之,模糊化、暗箱化的财权与事权运作必然导致地方层层向上“讨钱”,任何低层次的政策安排甚至低层次的法律安排无法解决这一问题。②因此，将政府事权与财权相统一作为法律规则确立在宪法或者财政相关法律中就显得尤为重要。
从国外的立法实践来看，英、美、日、德四国都在作为国家根本大法的宪法或更具体的法律(如《德国财政法》和《德国财平衡法》以及《日本地方自治法》)中对中央以及地方政府所担负的事权、为履行政府职能所确定的中央地方政府的财权以及为实现公共服务均等化并保证中央政府权威的转移支付制度进行了明确而翔实的规范。这种规范不仅法律效力比较高，而且可操作性强。如此，明确了政府和市场的基本分工、规了中央和地方的行为、科学界定了中央和地方的职能、健全了政府间事权财权划分的法律制度，从而能正确处理好政府间关系。③由此可以看出，国外先进的立法实践对政府事权和财权的划分规则都从法律层面上进行了规定。政府事权和财权的明确划分是事权与财权相统一的基础，只有将政府间的事权与财权进行了科学、合理的划分，才能从更高的层次适用事权与财权相统一的规则。
（二）财政转移支付制度
正如前文所述，自从1994年分税制实施之后，中央政府集中了大量的财政收入，约占财政总收入的50%～60%左右，然而与此同时，中央政府的事权范畴并没有扩张。如此，导致的结果便是中央政府财权大、事权小而地方政府财权小、事权大，显然，这样的结果不符合政府事权与财权相统一。因此，财政转移支付制度就成为了政府事权与财权配置的必需安排。中央政府通过财政转移支付制度向各级地方政府拨款，以达到政府事权与财权的统一。值得注意的是，虽然财政转移支付制度作为二次分配制度，只是在政府事权与财权不匹配情形下的矫正安排，但是这并不意味着转移支付制度不重要，无论是国内的实践抑或是国外的实践都充分证明，财政转移支付制度在政府事权与财权相统一的过程中不可或缺。
不可否认的是，当前我国的财政转移支付制度本身尚存在诸多问题，主要体现在计算方法不够科学、制度结构缺乏优化、制度模式存在缺陷以及运行机制不规范等诸多方面。在我国，中央政府向地方政府的拨款经常带有随意性，甚至已经出现了“跑部钱进”的奇特现象，哪个地方政府与中央部委的关系密切，哪个政府得到的拨款便会多些，这已经形成了一条不成文的规则。因此，我国现行的财政转移支付制度亟需完善，以便政府事权和财权能够更好地统一，使我国国民享受更高水平的公共服务。
（三）第三方监督机制
任何权力的行使都应该受到监督，尤其是作为经济活动管理主体的政府机关，其在行使权力的过程中更应该受到监督，否则极易造成权力的滥用干扰来正常的经济生活秩序。笔者认为，在政府的事权和财权相匹配的过程中，同样应设置相应的监督机构对政府行使权力进行监督，以便事权与财权能够达到真正的统一。
从我国的现状来看，在经济的宏观调控过程中，当地方政府出现问题时，中央政府便会对其进行问责，这种问责机制是存在缺陷的。吴越教授认为，中央政府对地方政府的问责是属于上级政府对下级政府的问责，即一种内部的行政问责机制。由于缺少外部性的第三方问责机制，这种问责机制在某种程度上说无异于“自己问责自己” ，这必然导致问责的效果不佳。因为中央政府的诸多政策目标需要通过地方政府来实施，这种天然的业务联系和依赖性必然导致中央政府在对下级政府问责时不得不考虑到更多的因素，导致中央政府实际上不敢充当包公的角色。④对此观点，笔者表示赞同，内部机关之间的监督总是会因为某种联系而不能起到真正的监督作用，因此，可以引入第三方机构来进行监督。第三方机构监督的优势在于，它为协调和平衡各级政府间的利益冲突提供了一个较为客观公正的协商与对话平台，促进中央政府和地方政府在达成共识的基础上采取一致行动。笔者认为，为了监督政府事权与财权的统一，同样可以引入第三方机构。这里的第三方机构可以由经济学以及法学领域的专家、学者，新闻媒体人员以及民众代表这三方组成。
注释：
① 张千帆：《中央与地方财政分权──中国的经验、问题与出路》，载《政法论坛》，2011年9月，第97页。
② 吴越：《土地财政三问与制度变迁》，载《政法论坛》，2011年7月，第29页。
③ 寇铁军，《政府间事权财权划分的法律安排》，载《法商研究》，2006年第5期，第136页。
④ 吴越：《土地财政三问与制度变迁》，载《政法论坛》，2011年7月，第35页。