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摘要:正当程序通过具体的高校教育行政诉讼案件主动介入到了高校的学生管理当中,在正当程序中国化的十余载探讨中,高校及学生都不能置身事外,通过案件来构建这十余年发展的大致图景只是方法之一。在正当程序下,高校学生的基本权益主要体现在平等性、参与性及公平性上。
关键词:正当程序;图景;高校学生管理;思考
作者简介:杨丽雅(1986-),女,福建三明人,汕头大学高等教育研究所硕士研究生,主要研究方向:高等教育管理学;杨棉华(1956-),女,广东汕头人,汕头大学高等教育研究所,教授,主要研究方向:高等医学教育。(广东 汕头 515063)
在如今的中国法治化建设中,程序的合法性要求不断地被强调,其突出表现的“正当程序”在中国仅仅是备受法学界推崇的一条原则而已,在实际诉讼案件中还有待进一步发展和完善。“正当程序”源于英国的“自然正义”,如丹宁勋爵所说,它“指的不是枯燥的诉讼条例”,[1]而是一种法治观念和宪法原则。
这一原则真正以法律条文形式确定下来,最早出现在1354年爱德华三世第二十八号法令第三章中:“未经法律的正当程序进行答辩,对任何财产和身份的拥用者一律不得剥夺其土地或住所,不得逮捕或监禁,不得剥夺其继承权和生命。”[2]其后,正当程序在美国得到了发展,并在世界范围内得到认可。在中国,这一原则在实际案例中运用应追溯至1999年田永诉北京科技大学一案。在此之前,“行政诉讼的原告似乎很少在法律、法规、规章规定以内提出程序主张。即使原告提出这种没有法律依据的程序主张,似乎也不大可能得到认真对待。即使法官认识到行政行为背离其中心的程序准则,通常也不太可能把它作为判决理由。”[3]在此之后,其涟漪效应不仅使其渐渐成为中国法律的一部分,同时也把高校学生管理工作中程序方面的不足显露出来。
一、十年来教育行政诉讼中正当程序原则使用的大致图景
自1999年田永诉北京科技大学案落下帷幕以来,法律中的正当程序原则已默默地介入高校的学生管理之中。笔者在北大法意网上搜索了最近十余年的教育行政诉讼案件判决书,发现自田永案以后,尤其是21世纪以来,学生个体与学校之间的纠纷频频出现。以“教育行政”为案由搜索,得到了132条记录,其中有45条属于高校学生告学校的诉讼。同时,在搜索的结果中以“教育、程序”为关键词,对其判决书内容进行检索,发现在25条记录中高校学生告学校占了20例。笔者继续以“法定程序”为关键词对第二次的搜索结果进行再检索,发现了3件关于正当程序介入高校教育行政诉讼的案件,即田永与北京科技大学、刘燕文诉北京大学教育行政确认案以及李向荣与襄樊学院的案件。上述三例的判决书中并未直接使用“正当程序”一词,于是笔者在案例检索中直接以“正当程序”和“教育”二词对判决书内容进行搜索,其结果仅3条,其中只有1条为高校教育行政诉讼,即吕广观与西南政法大学的案件。另外,单以“法定程序、大学、教育”为关键词对判决书内容进行检索,还可以找到相关的案例11条。在此基础上,笔者对结果进行整合,形成了以下三个阶段的层次画面。
1.正当程序在判决书中的随意一笔
正当程序原则在田永案中只是一笔带过,因为这一案件的判决理由是多重的。在当年的《最高人民法院公报》上记载着: “另一方面,按退学处理,涉及到被处理者的受教育权利,从充分保障当事人权益的原则出发,作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达,允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理,忽视当事人的申辩权利,这样的行政管理行为不具有合法性。”[4]公报未明确地提出“正当程序”的字眼,但由此可见,公报突出强调了“正当程序”原则在退学处理中使用的意味。受其影响,之后的王长斌诉武汉理工大学拒绝颁发学士学位证书案以及杨金德诉上海财经大学等案件不仅引发了高校“程序瑕疵”的问题,还进一步突出了“高校内部管理秩序失范”[5]等问题。
2.正当程序在判决书中的分量加重
田永案经媒体报道,尤其是《最高人民法院公报》刊登后的一两年时间内全国至少受理了十几起学生对高校的起诉案件。其中,海淀法院受理“刘燕文诉北京大学、北京大学学位评定委员会要求颁发博士学历、学位证书案”是一个典型。在刘燕文案的审理过程中,正当程序的问题被凸显出来,并且在法庭内外展开了激烈的论辩。不仅在北京大学、人民大学等高校举行了一系列的研讨会和论坛,相关的学术论文也相继发表,此外还受到了媒体的高度曝光,《今日说法》栏目也就此进行了两辑的专题报道。之后,法院在判决书中阐述道:“校学位委员会作出不予授予学位的决定,涉及到学位申请者能否获得相应学位证书的权利,校学位委员会在作出否定决议前应当告知学位申请者,听取学位申请者的申辩意见;在作出不批准授予博士学位的决定后,从充分保障学位申请者合法权益的原则出发,校学位委员会应将此决定向本人送达或宣布。本案被告校学位委员会在作出不批准授予刘燕文博士学位前,未听取刘燕文的申辩意见;在作出决定之后,也未将决定向刘燕文实际送达,影响了刘燕文向有关部门提出申诉或提起诉讼权利的行使,该决定应予撤销。”[3]由此看出,法官已经有意识地在使用正当程序原则。在刘燕文案之后,教育部官员启动了《学位法(草案)》的起草,同时教育部在2005年3月颁布的《普通高等学校学生管理规定》中对奖励和处分做了程序性规定,如第55条:“学校对学生的处分,应当做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当”;第56条:“学校在对学生作出处分决定之前,应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩”;第58条:“学校对学生作出处分,应当出具处分决定书,送交本人”;第59条:“学校对学生作出的处分决定书应当包括处分和处分事实、理由及依据,并告知学生可以提出申诉及申诉的期限。”[6]这些规定的出台导致了全国上下各大高校纷纷制定和出台了相应的具体规定。
3.判决书中的“正当程序”
在吕广观与西南政法大学一案中,吕广观以上诉人的身份提出了正当程序的要求:“被上诉人作出的拒绝颁发毕业证与学位证的回复行为,实质上是行政处罚行为,但被上诉人作出回复行为前没有听取上诉人的陈述和申辩,剥夺了上诉人的陈述权、申辩权,违背了正当程序原则。”案情虽有相似之处,但其判决结果却大相径庭,相去甚远——法院驳回了上诉,也就是说吕广观正当程序的要求没有得到法院的承认。同样的事情反复发生,2008年末唐露与沈阳师范大学一案中,上诉人也提到了法定程序的要求,可是结果与吕广观一案如出一辙,法院驳回上诉,维持了原判。
从这十余年有关高校行政诉讼的案件看来,这些案例“所引发的争论之强烈和所受的关注之广泛,一方面表现了社会的进步和我国的法治进程,显示了权利意识和法治理念正在深入高等学校领域;另一方面,它也一定程度地表现了我国法治的不成熟以及在高校管理中存在的诸多问题”。[5]与英、美等国家不同的是,中国不是判例法国家,上级法院的判决对下级法院的判决不具有约束力,所以正当程序并非被制度化了,而只是在实际判决中其分量加重了。正当程序原则的发展为高校管理提出了其本身的正当性问题,也就是给予学生最低限度的程序正义。
二、对正当程序介入高校学生管理的几点思考
法的价值主体是人,然而,在以往的高校管理工作中,通常只注重如何有效地规范和维护学校的正常秩序,而对于高校中作为主体的人的权利的漠视,在法治进程中就使得高校管理制度的瑕疵愈显混乱和秩序失范。十余年来,关于正当程序的讨论还在继续,《学位法》仅停留在草案阶段,学生的程序性权利只局限于《普通高等学校学生管理规定》中的部分条款。本文从学生的视角出发,对高校学生管理中学生程序方面的权益进行了思考。
1.平等性:高校学生是否享有实质性正当程序保护的权利
具体的正当程序案件既发展了法律,也为高校学生管理填补了程序性的不足。《普通高等学校学生管理规定》的具体条款要求高校作出必要的行动,也就是说正当程序原则不仅限于诉讼案件,而且范围得到了扩大。但就此认为正当程序具有了实质性的意义似乎有些偏颇。在美国,正当程序包括两层含义,即程序性的正当程序和实质性的正当程序。上诉的案例都只是程序性正当程序的有力说明,至于实质性正当程序,也就该另当别论。实质性正当程序指的是,“每个美国公民享有的权利中,包含一项受实质性正当程序保护的权利,即在对这项权利进行法律程序的规范和限制时,除非对所有人都一样,这项权利将不受到任何限制”。[7]其具体表现为五个方面:“适用的规则不得不当地模糊;不得依据非书面的规则进行惩戒;决定应有由实质性论据得出的结论予以支持;重要证人的身份应予以公开;应受控方要求,应举行公开或私下的听证。”[8]从实质性正当程序的具体表现看来,正当程序原则的根基源于宪法对公民基本权利的保护。作为普通公民个体,即使是学生,仍旧应当享有实质性正当程序权利的保护,这才是正当程序原则能够充分发挥作用的关键所在。秦惠民认为“在涉及学生受教育权等基本权利问题时,权利限制应遵循正当性、不贬损性和最低性原则,而不应实质性地损害或剥夺权利本身”。[5]同时,在2005年颁布的《普通高等学校学生管理规定》中也具体列出了高校在学生管理中应该注意的程序问题以及学生本应享有的程序性保护,这样,在高校管理活动中学生也就享有了实质性正当程序的权利。
2.参与性:高校学生能否参与相关学校规则的制定
从英国的自然正义到美国的正当程序,他们所提出的程序性要求都是以肯定了主体的平等性为前提的。具体实践时体现在主体的参与过程当中。在一次又一次的学生告学校的诉讼中,学生的当事人角色越发凸显出来。“许多人,特别是学生活动家,提倡学术事务方面的参与民主……他们主张,所有与学生有重要关系的决策都应该征求学生的意见”,[9]更何况是直接关系到学生受教育权利益的事务。
正当程序原则在保障学生“最低限度的公正”的要求中,也涉及了学校管理的公开及学生的参与度问题。由于长期以来,我国各高校的学生管理工作已经在实践中形成了其特有的工作程序,在正当程序介入到高校学生管理中时,受人重视的往往是学校在对学生作出某些处罚时应给予学生的申辩和听证等参与性的权利。这种事后的补偿性参与并不能真正地体现维护学生正当权益的要求。在学校管理的法治化过程中,应体现的是“以人为本”的管理价值观,学生是学校管理的主体,没有学生的参与也就无所谓高校学生管理。宪法规定公民基本权利的表现之一在于宪法由民选机构制定,同理,在最低限度上,学校的学生管理规章的制定,尤其是牵涉到学生基本权益等方面的规定时应给予学生充分的参与权。
3.公平性:在具体的学生管理中如何判断程序的正当
在平等性与参与性之外,能使这两者的存在有着实质性意义的内涵在于公平,主要体现在程序正当性的判断上。侯书栋、吴克禄认为,“在我国,高校学生管理中正当程序的适用范围应大于司法审查的范围,即属于司法审查之外的高校管理行为也应该适用正当程序”,例如,“勒令退学、开除学籍、不颁发毕业证、不授予学位等行为属于司法审查的范围,而一般的纪律处分不在司法审查之内,但是一般的纪律处分也应该适用正当程序”。[10]那么就此适用范围而言,既体现了学生的主体性也维护了学校的自主性。
“从美国联邦最高法院的判例看来,在对正当程序的判断标准上常常奉行三种方法:历史判断方法(指当法院面对要判断某一特定程序是否符合宪法上所规定的正当程序时,以制宪者的原意作为程序正当性的判断基准判断该程序是否符合当初制宪者的原意)、利益均衡方法(指的是程序正当与否的判断要同时均衡受到政府行为影响的三种利益,包括私人利益、政府利益和风险利益)和最低限度的程序保障方法(主张政府行为不得无视个人尊严和价值,对于一些核心的价值,如自治、平等、个人隐私等必须予以尊重,这要求有一个最低限度的程序保障)。”[11]
高校的学生管理涉及到学生事务的方方面面,那么在那些牵涉到学生个人权益性质的方面,也就应该谨慎对待。借鉴美国最高法院提出的三个正当程序的判断标准,笔者认为在高校学生管理中判断程序正当与否的问题上应注意三个方面:一是以《普通高等学校学生管理规定》及学校的相关规章为基础,以其制定者的立法原意为判断基准,避免曲解或滥用的可能,此为判断程序正当与否的基本保障。二是尽量客观透明地权衡学校与学生权益,考虑“学校公法性质的管理行为影响学生利益的性质及大小”以及学校在“作出影响学生利益的行为所运用的程序是否能够避免作出错误的决定,其风险有多大”,总之“学校对学生作出的侵益性公法行为都应该适用正当程序”,[12]真正意义上在最大限度内保障学生的最低限度的公正。三是在承认学生个体之间存在差异以及不同情况特殊性的前提下,尊重个人价值和尊严,保证平等。根据个案的具体需要可对程序进行取舍,从最低限度的程序保障中维护学生的基本公民权利和在教育领域中受法律保护的权益。
三、正当程序介入高校管理的现实意义
“违反法定程序”的标准在教育行政诉讼中的应用乃至发展都没有突破现成的制定法的框架。从上述案件看来,虽然没有相关的“正当程序”的法律条文,但是从人们的思维常理出发,应合理保护学生的权益,至少在作出处决之前应听取相关学生的申辩,拿文革中人们常听闻的冤案作为其反面事例也就足以引起人们的共鸣。
正当程序介入到高校学生管理中时,程序性明显优于强制性。这就要求学校在学生管理中应逐步地形成一套相对完善的规定,让学生充分地表达自己的意见和主张,主动地参与到具体的管理活动当中,同时也能使学校及学生的权益得到综合考虑和权衡。正当程序成为了高校管理法制化中的一部分,也是高校法制化进程的一面镜子。
高校与学生既是一种教育与被教育的关系,也是一种管理与被管理的关系。宪法规定的对公民基本权利的保护与学校有“依法自主办学”和“按照章程自主管理”的权利之间应该存在着一种冲突的平衡,以提供处理学校和学生之间关系被滥用的操作性可能。正如Midgley and Macleod所说的,“这是一个先聆听,后决断,继而领导众人前进的过程”,而不是管理导向与对抗的问题。[13]这在一定程度上,在公平和正义之外给予了学生和高校之间另一种平等和协调的诉求。对学生权利、人格的尊重以及给予学生在高校学生事务中平等地位和参与的机会符合了正当程序原则的实质内涵,是实现学生利益和高校管理之间平衡的方式之一。
参考文献:
[1][英]丹宁勋爵.法律的正当程序[M]北京:群众出版社,1984.
[2][英]丹宁勋爵.法律的正当程序[M].北京:群众出版社,1984.
[3]何海波.司法判决中的正当程序原则[J].法学研究,2009,(1).
[4]田永诉.北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案[J].中华人民共和国最高人民法院公报,1999,(4).
[5]秦惠民.高校管理法治化趋向中的观念碰撞和权利冲突——当前讼案引发的思考[J].现代大学教育,2002,(1).
[6]普通高等学校学生管理规定[J].中华人民共和国教育部公报,2005,(5).
[7]杨炳超.论美国宪法的正当程序原则——兼论我国对该原则的借鉴[J].法学论坛,2004,(6).
[8]湛乐中,李凤英.刘燕文诉北京大学案——兼论我国高等教育学位制度之完善[EB/OL].http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=633&classid=&className=,2000-11-20.
[9][美]约翰S·布·鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪,郑继民,张维平,等译.杭州:浙江教育出版社,2001:43.
[10]侯书栋,吴克禄.高校学生管理中的正当程序[J].高等教育研究,2004,(5).
[11]杨炳超.论美国宪法的正当程序原则——兼论我国对该原则的借鉴[J].法学论坛,2004,(6).
[12]侯书栋,吴克禄.高校学生管理中的正当程序[J].高等教育研究,2004,(5).
[13][英]迈克尔·夏托克.成功大学的管理之道[M].范怡红,译.北京:北京大学出版社,2006:101.
(责任编辑:王祝萍)
关键词:正当程序;图景;高校学生管理;思考
作者简介:杨丽雅(1986-),女,福建三明人,汕头大学高等教育研究所硕士研究生,主要研究方向:高等教育管理学;杨棉华(1956-),女,广东汕头人,汕头大学高等教育研究所,教授,主要研究方向:高等医学教育。(广东 汕头 515063)
在如今的中国法治化建设中,程序的合法性要求不断地被强调,其突出表现的“正当程序”在中国仅仅是备受法学界推崇的一条原则而已,在实际诉讼案件中还有待进一步发展和完善。“正当程序”源于英国的“自然正义”,如丹宁勋爵所说,它“指的不是枯燥的诉讼条例”,[1]而是一种法治观念和宪法原则。
这一原则真正以法律条文形式确定下来,最早出现在1354年爱德华三世第二十八号法令第三章中:“未经法律的正当程序进行答辩,对任何财产和身份的拥用者一律不得剥夺其土地或住所,不得逮捕或监禁,不得剥夺其继承权和生命。”[2]其后,正当程序在美国得到了发展,并在世界范围内得到认可。在中国,这一原则在实际案例中运用应追溯至1999年田永诉北京科技大学一案。在此之前,“行政诉讼的原告似乎很少在法律、法规、规章规定以内提出程序主张。即使原告提出这种没有法律依据的程序主张,似乎也不大可能得到认真对待。即使法官认识到行政行为背离其中心的程序准则,通常也不太可能把它作为判决理由。”[3]在此之后,其涟漪效应不仅使其渐渐成为中国法律的一部分,同时也把高校学生管理工作中程序方面的不足显露出来。
一、十年来教育行政诉讼中正当程序原则使用的大致图景
自1999年田永诉北京科技大学案落下帷幕以来,法律中的正当程序原则已默默地介入高校的学生管理之中。笔者在北大法意网上搜索了最近十余年的教育行政诉讼案件判决书,发现自田永案以后,尤其是21世纪以来,学生个体与学校之间的纠纷频频出现。以“教育行政”为案由搜索,得到了132条记录,其中有45条属于高校学生告学校的诉讼。同时,在搜索的结果中以“教育、程序”为关键词,对其判决书内容进行检索,发现在25条记录中高校学生告学校占了20例。笔者继续以“法定程序”为关键词对第二次的搜索结果进行再检索,发现了3件关于正当程序介入高校教育行政诉讼的案件,即田永与北京科技大学、刘燕文诉北京大学教育行政确认案以及李向荣与襄樊学院的案件。上述三例的判决书中并未直接使用“正当程序”一词,于是笔者在案例检索中直接以“正当程序”和“教育”二词对判决书内容进行搜索,其结果仅3条,其中只有1条为高校教育行政诉讼,即吕广观与西南政法大学的案件。另外,单以“法定程序、大学、教育”为关键词对判决书内容进行检索,还可以找到相关的案例11条。在此基础上,笔者对结果进行整合,形成了以下三个阶段的层次画面。
1.正当程序在判决书中的随意一笔
正当程序原则在田永案中只是一笔带过,因为这一案件的判决理由是多重的。在当年的《最高人民法院公报》上记载着: “另一方面,按退学处理,涉及到被处理者的受教育权利,从充分保障当事人权益的原则出发,作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达,允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理,忽视当事人的申辩权利,这样的行政管理行为不具有合法性。”[4]公报未明确地提出“正当程序”的字眼,但由此可见,公报突出强调了“正当程序”原则在退学处理中使用的意味。受其影响,之后的王长斌诉武汉理工大学拒绝颁发学士学位证书案以及杨金德诉上海财经大学等案件不仅引发了高校“程序瑕疵”的问题,还进一步突出了“高校内部管理秩序失范”[5]等问题。
2.正当程序在判决书中的分量加重
田永案经媒体报道,尤其是《最高人民法院公报》刊登后的一两年时间内全国至少受理了十几起学生对高校的起诉案件。其中,海淀法院受理“刘燕文诉北京大学、北京大学学位评定委员会要求颁发博士学历、学位证书案”是一个典型。在刘燕文案的审理过程中,正当程序的问题被凸显出来,并且在法庭内外展开了激烈的论辩。不仅在北京大学、人民大学等高校举行了一系列的研讨会和论坛,相关的学术论文也相继发表,此外还受到了媒体的高度曝光,《今日说法》栏目也就此进行了两辑的专题报道。之后,法院在判决书中阐述道:“校学位委员会作出不予授予学位的决定,涉及到学位申请者能否获得相应学位证书的权利,校学位委员会在作出否定决议前应当告知学位申请者,听取学位申请者的申辩意见;在作出不批准授予博士学位的决定后,从充分保障学位申请者合法权益的原则出发,校学位委员会应将此决定向本人送达或宣布。本案被告校学位委员会在作出不批准授予刘燕文博士学位前,未听取刘燕文的申辩意见;在作出决定之后,也未将决定向刘燕文实际送达,影响了刘燕文向有关部门提出申诉或提起诉讼权利的行使,该决定应予撤销。”[3]由此看出,法官已经有意识地在使用正当程序原则。在刘燕文案之后,教育部官员启动了《学位法(草案)》的起草,同时教育部在2005年3月颁布的《普通高等学校学生管理规定》中对奖励和处分做了程序性规定,如第55条:“学校对学生的处分,应当做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当”;第56条:“学校在对学生作出处分决定之前,应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩”;第58条:“学校对学生作出处分,应当出具处分决定书,送交本人”;第59条:“学校对学生作出的处分决定书应当包括处分和处分事实、理由及依据,并告知学生可以提出申诉及申诉的期限。”[6]这些规定的出台导致了全国上下各大高校纷纷制定和出台了相应的具体规定。
3.判决书中的“正当程序”
在吕广观与西南政法大学一案中,吕广观以上诉人的身份提出了正当程序的要求:“被上诉人作出的拒绝颁发毕业证与学位证的回复行为,实质上是行政处罚行为,但被上诉人作出回复行为前没有听取上诉人的陈述和申辩,剥夺了上诉人的陈述权、申辩权,违背了正当程序原则。”案情虽有相似之处,但其判决结果却大相径庭,相去甚远——法院驳回了上诉,也就是说吕广观正当程序的要求没有得到法院的承认。同样的事情反复发生,2008年末唐露与沈阳师范大学一案中,上诉人也提到了法定程序的要求,可是结果与吕广观一案如出一辙,法院驳回上诉,维持了原判。
从这十余年有关高校行政诉讼的案件看来,这些案例“所引发的争论之强烈和所受的关注之广泛,一方面表现了社会的进步和我国的法治进程,显示了权利意识和法治理念正在深入高等学校领域;另一方面,它也一定程度地表现了我国法治的不成熟以及在高校管理中存在的诸多问题”。[5]与英、美等国家不同的是,中国不是判例法国家,上级法院的判决对下级法院的判决不具有约束力,所以正当程序并非被制度化了,而只是在实际判决中其分量加重了。正当程序原则的发展为高校管理提出了其本身的正当性问题,也就是给予学生最低限度的程序正义。
二、对正当程序介入高校学生管理的几点思考
法的价值主体是人,然而,在以往的高校管理工作中,通常只注重如何有效地规范和维护学校的正常秩序,而对于高校中作为主体的人的权利的漠视,在法治进程中就使得高校管理制度的瑕疵愈显混乱和秩序失范。十余年来,关于正当程序的讨论还在继续,《学位法》仅停留在草案阶段,学生的程序性权利只局限于《普通高等学校学生管理规定》中的部分条款。本文从学生的视角出发,对高校学生管理中学生程序方面的权益进行了思考。
1.平等性:高校学生是否享有实质性正当程序保护的权利
具体的正当程序案件既发展了法律,也为高校学生管理填补了程序性的不足。《普通高等学校学生管理规定》的具体条款要求高校作出必要的行动,也就是说正当程序原则不仅限于诉讼案件,而且范围得到了扩大。但就此认为正当程序具有了实质性的意义似乎有些偏颇。在美国,正当程序包括两层含义,即程序性的正当程序和实质性的正当程序。上诉的案例都只是程序性正当程序的有力说明,至于实质性正当程序,也就该另当别论。实质性正当程序指的是,“每个美国公民享有的权利中,包含一项受实质性正当程序保护的权利,即在对这项权利进行法律程序的规范和限制时,除非对所有人都一样,这项权利将不受到任何限制”。[7]其具体表现为五个方面:“适用的规则不得不当地模糊;不得依据非书面的规则进行惩戒;决定应有由实质性论据得出的结论予以支持;重要证人的身份应予以公开;应受控方要求,应举行公开或私下的听证。”[8]从实质性正当程序的具体表现看来,正当程序原则的根基源于宪法对公民基本权利的保护。作为普通公民个体,即使是学生,仍旧应当享有实质性正当程序权利的保护,这才是正当程序原则能够充分发挥作用的关键所在。秦惠民认为“在涉及学生受教育权等基本权利问题时,权利限制应遵循正当性、不贬损性和最低性原则,而不应实质性地损害或剥夺权利本身”。[5]同时,在2005年颁布的《普通高等学校学生管理规定》中也具体列出了高校在学生管理中应该注意的程序问题以及学生本应享有的程序性保护,这样,在高校管理活动中学生也就享有了实质性正当程序的权利。
2.参与性:高校学生能否参与相关学校规则的制定
从英国的自然正义到美国的正当程序,他们所提出的程序性要求都是以肯定了主体的平等性为前提的。具体实践时体现在主体的参与过程当中。在一次又一次的学生告学校的诉讼中,学生的当事人角色越发凸显出来。“许多人,特别是学生活动家,提倡学术事务方面的参与民主……他们主张,所有与学生有重要关系的决策都应该征求学生的意见”,[9]更何况是直接关系到学生受教育权利益的事务。
正当程序原则在保障学生“最低限度的公正”的要求中,也涉及了学校管理的公开及学生的参与度问题。由于长期以来,我国各高校的学生管理工作已经在实践中形成了其特有的工作程序,在正当程序介入到高校学生管理中时,受人重视的往往是学校在对学生作出某些处罚时应给予学生的申辩和听证等参与性的权利。这种事后的补偿性参与并不能真正地体现维护学生正当权益的要求。在学校管理的法治化过程中,应体现的是“以人为本”的管理价值观,学生是学校管理的主体,没有学生的参与也就无所谓高校学生管理。宪法规定公民基本权利的表现之一在于宪法由民选机构制定,同理,在最低限度上,学校的学生管理规章的制定,尤其是牵涉到学生基本权益等方面的规定时应给予学生充分的参与权。
3.公平性:在具体的学生管理中如何判断程序的正当
在平等性与参与性之外,能使这两者的存在有着实质性意义的内涵在于公平,主要体现在程序正当性的判断上。侯书栋、吴克禄认为,“在我国,高校学生管理中正当程序的适用范围应大于司法审查的范围,即属于司法审查之外的高校管理行为也应该适用正当程序”,例如,“勒令退学、开除学籍、不颁发毕业证、不授予学位等行为属于司法审查的范围,而一般的纪律处分不在司法审查之内,但是一般的纪律处分也应该适用正当程序”。[10]那么就此适用范围而言,既体现了学生的主体性也维护了学校的自主性。
“从美国联邦最高法院的判例看来,在对正当程序的判断标准上常常奉行三种方法:历史判断方法(指当法院面对要判断某一特定程序是否符合宪法上所规定的正当程序时,以制宪者的原意作为程序正当性的判断基准判断该程序是否符合当初制宪者的原意)、利益均衡方法(指的是程序正当与否的判断要同时均衡受到政府行为影响的三种利益,包括私人利益、政府利益和风险利益)和最低限度的程序保障方法(主张政府行为不得无视个人尊严和价值,对于一些核心的价值,如自治、平等、个人隐私等必须予以尊重,这要求有一个最低限度的程序保障)。”[11]
高校的学生管理涉及到学生事务的方方面面,那么在那些牵涉到学生个人权益性质的方面,也就应该谨慎对待。借鉴美国最高法院提出的三个正当程序的判断标准,笔者认为在高校学生管理中判断程序正当与否的问题上应注意三个方面:一是以《普通高等学校学生管理规定》及学校的相关规章为基础,以其制定者的立法原意为判断基准,避免曲解或滥用的可能,此为判断程序正当与否的基本保障。二是尽量客观透明地权衡学校与学生权益,考虑“学校公法性质的管理行为影响学生利益的性质及大小”以及学校在“作出影响学生利益的行为所运用的程序是否能够避免作出错误的决定,其风险有多大”,总之“学校对学生作出的侵益性公法行为都应该适用正当程序”,[12]真正意义上在最大限度内保障学生的最低限度的公正。三是在承认学生个体之间存在差异以及不同情况特殊性的前提下,尊重个人价值和尊严,保证平等。根据个案的具体需要可对程序进行取舍,从最低限度的程序保障中维护学生的基本公民权利和在教育领域中受法律保护的权益。
三、正当程序介入高校管理的现实意义
“违反法定程序”的标准在教育行政诉讼中的应用乃至发展都没有突破现成的制定法的框架。从上述案件看来,虽然没有相关的“正当程序”的法律条文,但是从人们的思维常理出发,应合理保护学生的权益,至少在作出处决之前应听取相关学生的申辩,拿文革中人们常听闻的冤案作为其反面事例也就足以引起人们的共鸣。
正当程序介入到高校学生管理中时,程序性明显优于强制性。这就要求学校在学生管理中应逐步地形成一套相对完善的规定,让学生充分地表达自己的意见和主张,主动地参与到具体的管理活动当中,同时也能使学校及学生的权益得到综合考虑和权衡。正当程序成为了高校管理法制化中的一部分,也是高校法制化进程的一面镜子。
高校与学生既是一种教育与被教育的关系,也是一种管理与被管理的关系。宪法规定的对公民基本权利的保护与学校有“依法自主办学”和“按照章程自主管理”的权利之间应该存在着一种冲突的平衡,以提供处理学校和学生之间关系被滥用的操作性可能。正如Midgley and Macleod所说的,“这是一个先聆听,后决断,继而领导众人前进的过程”,而不是管理导向与对抗的问题。[13]这在一定程度上,在公平和正义之外给予了学生和高校之间另一种平等和协调的诉求。对学生权利、人格的尊重以及给予学生在高校学生事务中平等地位和参与的机会符合了正当程序原则的实质内涵,是实现学生利益和高校管理之间平衡的方式之一。
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(责任编辑:王祝萍)