论文部分内容阅读
摘 要：体育彩票在我国已发行10余年，走的是先发行后立法的道路。与体育彩票发达的国家相比，在建立规范管理体育彩票的法律、法规等方面相对滞后，这与我国体育彩票的产业化发展极不相称。鉴于此，运用文献资料、专家访问等研究方法分析了体育彩票立法中政府的角色定位，体育彩票立法中的市场产品类型，体育彩票立法中确定的公益金的分配使用方式等的现状与存在的不足，并为进一步完善体育彩票的立法提出了重新定位政府角，并对市场产品类型、公益金分配使用方式的重新确定等相关建议。
关键词：体育彩票；立法；评析
1994年3月，国务院发出了《国务院办公厅关于体育彩票等问题的复函》，这一管理法规的发出标志着我国在全国范围内发行体育彩票的开始。为了促进我国体育彩票的健康发展，维护彩民的合法权益，我国的有关部门从一开始就比较重视体育彩票的立法工作，并制定和颁布了一系列法规。这些法规对于促进体育彩票发展切实起到了积极的推动作用。但随着我国彩票事业自身的发展，这些管理办法难以尽到监管责任。因为其中的一些内容存在诸多不合理的方面，其主要表现在以下几个方面。
一、体育彩票立法中政府的角色定位
在国家体育总局颁布的《1998年体育彩票发行与销售管理暂行办法》中的第二条规定：“国家体育总局是全国体育彩票的管理机构，依照法律、法规以及有关政策规定，负责体育彩票市场的统一管理工作。国家体育总局授权国家体育总局体育彩票管理中心，具体承担体育彩票的统一发行、统一印制、统一编制并实施发行和销售额度计划、制定技术规则、管理制度等工作。”根据其他相关法规规定，彩票发行的审批权集中在国务院，任何地方和部门均无权批准发行彩票。财政部负责起草、制定国家有关彩票管理的法规、政策；管理彩票市场，监督彩票的发行和销售活动；会同彩票发行部门研究制定彩票资金使用的政策，监督彩票资金的解缴、分配和使用。
从上可以看出，我国体育彩票的发行采取的是国务院审批、财政部监管、国家体育总局管理、国家体育彩票管理中心具体发行与销售的方式。而国务院、财政部、国家体育总局以及国家体育总局下设的国家体育彩票管理中心都属于政府部门。因而在体育彩票的整个运行过程中，我国的政府部门既当了“裁判员”又当了“运动员”，这种双重角色的扮演导致了许多问题的出现，如政企不分，监管不力等。因此，在某种程度上，体育彩票的监管是一种体育部门的自我监管，由于部门利益的存在，自我监管的隐患不言而喻。例如在西安宝马事件中，西安市体育彩票中心在具体承办销售过程中，没有严格执行国家体育彩票管理中心的《关于进一步做好即开型体育彩票规模销售管理工作的通知》（体彩字［2003］124号）的有关规定，将销售现场的彩票发放、中奖彩票验收、兑奖、登记以及中奖彩票的保管等应由彩票销售机构直接操作的重要环节交给了杨永明等人操作，西安市体育彩票管理中心又没有实施有效的监督管理，致使彩票销售的关键环节失控，给作案人提供了可乘之机。
因此，我国体育彩票中的政府角色应由既当“裁判员”又当“运动员”的双重角色转换成只当“裁判员”的单一角色，当然，要将政府角色转换成主要负责监管的“裁判员”，其相关的监管机构和监管权力的设置也要做出相应调整。
二、体育彩票立法中的市场产品类型
在1998年国家体育总局颁布的《体育彩票发行与销售管理暂行办法》中的第七条规定：“体育彩票类型分为：即开型，传统型，即开与传统结合型以及根据发展需要经国家彩票主管机关批准的其他类型彩票。”依据这一条款的规定，国家体育彩票管理中心根据市场的需要开发出了多种类型的体育彩票，目前主要有五种类型：即开型、传统型、乐透型、数字型以及透透型（也称竞猜型体育彩票，目前我国只有足球彩票）。
在上述办法所涉及到的五种类型中，除了透透型是体育彩票所特有的外，其他类型的彩票在我国的福利彩票中也同样存在，这样一来也就造成了我国的彩票市场是一种同质竞争的市场，尽管我国两大彩票发行机构闭口不谈竞争，但体育彩票与福利彩票之间的竞争由来已久。尤其是在财政部宣布取消实物兑奖以后，两大发行机构为了争取市场份额，便加紧铺建电脑彩票的销售网点，因此，这种竞争是客观存在的。竞争一般可以带来活力，能保持市场与技术不断创新的压力，但是这种同质竞争却引发不少问题并导致了恶性竞争，这主要表现在以下几个方面：⑴在一定的市场容量里，两大发行机构为了争夺市场和彩民，就出现了一些违规行为，例如，低面值出售，行政摊派等。⑵在同质竞争所带来的市场争夺中，两大机构在设奖上争相攀比，从而诱发彩民的过度投机心理，甚至为了维护本部门的利益，在奖品上作文章，例如以低价买进奖品，而以高价将奖品返回给彩民，造成了腐败行为的发生。⑶为了竞争，两大发行机构都加大技术投入，研制一套完整有效的覆盖全国的发行技术系统，导致了重复建设。
要避免同质竞争，无疑必须通过立法重新调整市场产品类型，具体来说，除了足球彩票外，其他类型的彩票应该退出体育彩票市场，同时，体育彩票发行机构应该大力开发与体育项目相结合的竞猜型体育彩票，这样一来，体育彩票既可扩大自己的市场，又能避免与其他彩票的同质竞争，从而能够进一步促进我国体育彩票的健康发展。
三、体育彩票立法中确定的公益金的分配使用方式
从我国体育彩票立法的进程中可以看出，我国的体育彩票公益金在不同时期有不同的分配使用方式，归纳起来大概有两种，⑴专项支出的方式。即将公益金直接转入体育部门用于体育事业。2.其他代理销售体育彩票的地区所得的收益金，其多数（70%左右）须交给大型体育运动会的承办省（区、市），用作补充大型体育运动会的承办经费。”另一种是1998年到2001年以发展群众体育为主的方式。1998年，在国家体育总局、财政部、中国人民银行联合颁布的《体育彩票公益金管理暂行办法》中第十八条规定：“公益金主要用于落实《全民健身计划纲要》和《奥运争光计划纲要》以下范围的开支。
把体育彩票公益金作为财政收入虽然体现了“取之于民，用之于民”的原则，但是这种分配使用方式并不合理，因为：⑴我国发展体育事业的资金极度缺乏，而之所以发行体育彩票就是为了弥补国家对体育事业的投入不足，而且目前体育彩票已经成为了我国体育产业的支柱产业。如果还把体育彩票的公益金分出去一部分，这就等于是釜底抽薪。⑵尽管我国体育彩票发展很快，年销售量超过200亿，公益金也超过了70亿，但这相对于财政收入来说是微不足道的，如果把体育彩票公益金的一部分纳入财政收入，其效用并不明显。但若将公益金全部用于发展我国体育事业，将对我国体育事业的发展具有十分重要的作用。
综上所述，我国体育彩票公益金的现行分配方式存在许多不足，因此，分配方式应该重新确立，具体来讲，我国体育彩票公益金应全部直接投入到我国的体育事业，这也更符合我国的现实情况：（1）这与我国体育彩票的发行目的相一致。（2）体育彩票是我国体育产业的支柱产业。目前，从发行规模、市场覆盖面、筹集资金数量等方面看，体育彩票已成为我国体育产业中的支柱产业之一。如果能将体育彩票公益金全部投入我国的体育事业，这对于推动我国体育事业的进一步发展无疑能起到重要作用，反之，则将会延缓我国体育事业的发展进程。（3）使用效绩明显。如果将体育彩票公益金的全部收入投入我国的体育事业，无疑能使人们更加直接的了解到体育彩票所发挥的作用，能使我国体育彩票的效用更加明显，而若将体育彩票公益金的全部或部分纳入财政收入，然后再由财政部作分配，那么人们就很难区分哪些是体育彩票公益金的“功劳”，从而就会导致使用效绩低。
参考文献：
［1］中国彩票年鉴编辑委员会主编.中国彩票年鉴2003［C］，北京：中国财政经济出版社，2004.398。
［2］赵豫.我国体育彩票法律制度探析［J］体育学刊，2003，10。
［3］陈元欣，吴俊生，王健.对我国体育彩票若干法律问题的法学认识［J］成都体育学院学报，2004，30。
关键词：体育彩票；立法；评析
1994年3月，国务院发出了《国务院办公厅关于体育彩票等问题的复函》，这一管理法规的发出标志着我国在全国范围内发行体育彩票的开始。为了促进我国体育彩票的健康发展，维护彩民的合法权益，我国的有关部门从一开始就比较重视体育彩票的立法工作，并制定和颁布了一系列法规。这些法规对于促进体育彩票发展切实起到了积极的推动作用。但随着我国彩票事业自身的发展，这些管理办法难以尽到监管责任。因为其中的一些内容存在诸多不合理的方面，其主要表现在以下几个方面。
一、体育彩票立法中政府的角色定位
在国家体育总局颁布的《1998年体育彩票发行与销售管理暂行办法》中的第二条规定：“国家体育总局是全国体育彩票的管理机构，依照法律、法规以及有关政策规定，负责体育彩票市场的统一管理工作。国家体育总局授权国家体育总局体育彩票管理中心，具体承担体育彩票的统一发行、统一印制、统一编制并实施发行和销售额度计划、制定技术规则、管理制度等工作。”根据其他相关法规规定，彩票发行的审批权集中在国务院，任何地方和部门均无权批准发行彩票。财政部负责起草、制定国家有关彩票管理的法规、政策；管理彩票市场，监督彩票的发行和销售活动；会同彩票发行部门研究制定彩票资金使用的政策，监督彩票资金的解缴、分配和使用。
从上可以看出，我国体育彩票的发行采取的是国务院审批、财政部监管、国家体育总局管理、国家体育彩票管理中心具体发行与销售的方式。而国务院、财政部、国家体育总局以及国家体育总局下设的国家体育彩票管理中心都属于政府部门。因而在体育彩票的整个运行过程中，我国的政府部门既当了“裁判员”又当了“运动员”，这种双重角色的扮演导致了许多问题的出现，如政企不分，监管不力等。因此，在某种程度上，体育彩票的监管是一种体育部门的自我监管，由于部门利益的存在，自我监管的隐患不言而喻。例如在西安宝马事件中，西安市体育彩票中心在具体承办销售过程中，没有严格执行国家体育彩票管理中心的《关于进一步做好即开型体育彩票规模销售管理工作的通知》（体彩字［2003］124号）的有关规定，将销售现场的彩票发放、中奖彩票验收、兑奖、登记以及中奖彩票的保管等应由彩票销售机构直接操作的重要环节交给了杨永明等人操作，西安市体育彩票管理中心又没有实施有效的监督管理，致使彩票销售的关键环节失控，给作案人提供了可乘之机。
因此，我国体育彩票中的政府角色应由既当“裁判员”又当“运动员”的双重角色转换成只当“裁判员”的单一角色，当然，要将政府角色转换成主要负责监管的“裁判员”，其相关的监管机构和监管权力的设置也要做出相应调整。
二、体育彩票立法中的市场产品类型
在1998年国家体育总局颁布的《体育彩票发行与销售管理暂行办法》中的第七条规定：“体育彩票类型分为：即开型，传统型，即开与传统结合型以及根据发展需要经国家彩票主管机关批准的其他类型彩票。”依据这一条款的规定，国家体育彩票管理中心根据市场的需要开发出了多种类型的体育彩票，目前主要有五种类型：即开型、传统型、乐透型、数字型以及透透型（也称竞猜型体育彩票，目前我国只有足球彩票）。
在上述办法所涉及到的五种类型中，除了透透型是体育彩票所特有的外，其他类型的彩票在我国的福利彩票中也同样存在，这样一来也就造成了我国的彩票市场是一种同质竞争的市场，尽管我国两大彩票发行机构闭口不谈竞争，但体育彩票与福利彩票之间的竞争由来已久。尤其是在财政部宣布取消实物兑奖以后，两大发行机构为了争取市场份额，便加紧铺建电脑彩票的销售网点，因此，这种竞争是客观存在的。竞争一般可以带来活力，能保持市场与技术不断创新的压力，但是这种同质竞争却引发不少问题并导致了恶性竞争，这主要表现在以下几个方面：⑴在一定的市场容量里，两大发行机构为了争夺市场和彩民，就出现了一些违规行为，例如，低面值出售，行政摊派等。⑵在同质竞争所带来的市场争夺中，两大机构在设奖上争相攀比，从而诱发彩民的过度投机心理，甚至为了维护本部门的利益，在奖品上作文章，例如以低价买进奖品，而以高价将奖品返回给彩民，造成了腐败行为的发生。⑶为了竞争，两大发行机构都加大技术投入，研制一套完整有效的覆盖全国的发行技术系统，导致了重复建设。
要避免同质竞争，无疑必须通过立法重新调整市场产品类型，具体来说，除了足球彩票外，其他类型的彩票应该退出体育彩票市场，同时，体育彩票发行机构应该大力开发与体育项目相结合的竞猜型体育彩票，这样一来，体育彩票既可扩大自己的市场，又能避免与其他彩票的同质竞争，从而能够进一步促进我国体育彩票的健康发展。
三、体育彩票立法中确定的公益金的分配使用方式
从我国体育彩票立法的进程中可以看出，我国的体育彩票公益金在不同时期有不同的分配使用方式，归纳起来大概有两种，⑴专项支出的方式。即将公益金直接转入体育部门用于体育事业。2.其他代理销售体育彩票的地区所得的收益金，其多数（70%左右）须交给大型体育运动会的承办省（区、市），用作补充大型体育运动会的承办经费。”另一种是1998年到2001年以发展群众体育为主的方式。1998年，在国家体育总局、财政部、中国人民银行联合颁布的《体育彩票公益金管理暂行办法》中第十八条规定：“公益金主要用于落实《全民健身计划纲要》和《奥运争光计划纲要》以下范围的开支。
把体育彩票公益金作为财政收入虽然体现了“取之于民，用之于民”的原则，但是这种分配使用方式并不合理，因为：⑴我国发展体育事业的资金极度缺乏，而之所以发行体育彩票就是为了弥补国家对体育事业的投入不足，而且目前体育彩票已经成为了我国体育产业的支柱产业。如果还把体育彩票的公益金分出去一部分，这就等于是釜底抽薪。⑵尽管我国体育彩票发展很快，年销售量超过200亿，公益金也超过了70亿，但这相对于财政收入来说是微不足道的，如果把体育彩票公益金的一部分纳入财政收入，其效用并不明显。但若将公益金全部用于发展我国体育事业，将对我国体育事业的发展具有十分重要的作用。
综上所述，我国体育彩票公益金的现行分配方式存在许多不足，因此，分配方式应该重新确立，具体来讲，我国体育彩票公益金应全部直接投入到我国的体育事业，这也更符合我国的现实情况：（1）这与我国体育彩票的发行目的相一致。（2）体育彩票是我国体育产业的支柱产业。目前，从发行规模、市场覆盖面、筹集资金数量等方面看，体育彩票已成为我国体育产业中的支柱产业之一。如果能将体育彩票公益金全部投入我国的体育事业，这对于推动我国体育事业的进一步发展无疑能起到重要作用，反之，则将会延缓我国体育事业的发展进程。（3）使用效绩明显。如果将体育彩票公益金的全部收入投入我国的体育事业，无疑能使人们更加直接的了解到体育彩票所发挥的作用，能使我国体育彩票的效用更加明显，而若将体育彩票公益金的全部或部分纳入财政收入，然后再由财政部作分配，那么人们就很难区分哪些是体育彩票公益金的“功劳”，从而就会导致使用效绩低。
参考文献：
［1］中国彩票年鉴编辑委员会主编.中国彩票年鉴2003［C］，北京：中国财政经济出版社，2004.398。
［2］赵豫.我国体育彩票法律制度探析［J］体育学刊，2003，10。
［3］陈元欣，吴俊生，王健.对我国体育彩票若干法律问题的法学认识［J］成都体育学院学报，2004，30。