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摘 要：地方政府性债务由来已久，它在基础设施建设、经济社会发展、民生改善等方面发挥了重要作用。但是目前我国地方政府性债务呈现规模较大、风险隐蔽、管理失控的状态，对地方财政、经济形势和政府信用等造成不利影响。因此，探究地方政府性债务问题有利于加强和改善地方政府性债务管理。
关键词：地方政府 债务 防范 风险
一、地方政府性债务的现状分析
所谓地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务而直接借入的债务和提供担保形成的债务。近年来，我国经济处在快速发展阶段，基础设施、交通运输、民生工程等资金需求量较大，使得地方政府性债务资金规模不断扩大。债务资金的不断投入，为地方经济社会发展提供了资金需要，改善了民生，促进了社会事业发展，产生了较好的经济、社会和生态效益。但是，债务规模的不断增加，债务管理的不规范透明，这些问题增加了经济运行的风险，给财政和金融的健康运行带来巨大的隐患。如果调控不当，集聚、积累到一定程度，就会演变成区域性风险及债务危机，损害政府公信力，恶化社会信用环境，最终影响经济社会的可持续发展与社会稳定。现状主要表现在：
1.债务总量较大，速度增长较快。随着经济社会的不断发展和城镇化的不断推进，我国地方政府对基础设施建设的资金需要较大，资金投入量不断上升。据统计，截至2013年6月底，地方政府性债务总量是17.9万亿元。其中负有偿还责任的债务是10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元。同2012年底相比，地方政府的增长率为13.06%，地方政府的或有债务的增长率为11.94%。如此大规模的债务及增长速度，给地方政府带来了巨大的财政风险，影响了国家经济社会的稳定。
2.中央政府与地方政府财权事权不匹配。目前我国地方政府各管理机构间未能形成统一的债务管理体制。主要表现在中央政府与地方政府财权事权不统一，其特点为中央政府的财权相对集中，而事权相对下降；地方政府的财权相对减少，而事权不断增大；地方政府负责的事务较多，但财政收入相对较少；中央政府的税收比重过大，而地方政府的税收比重较小。
3.债务主体多元，结构复杂。地方政府的举债主体包括地方政府也包括政府部门。由于中央政府不允许地方政府以直接融资方式筹集资金，地方政府就通过质押土地、應收账款、政府信用方式，以及设立政府投融资平台、财政担保的方式举债。从债务结构上来看，债务来源既有国内的，也有国外的；既有金融机构债务，又有非金融机构债务，还有政府发行的债券。
4.债务资金使用管理不规范、逾期率较高。从目前来看，政府债务的资金使用主要用于市政建设、交通运输、基础设施建设以及相关项目配套等。由于资金是由地方政府直接安排、相关部门管理使用，使得部门建设项目法人不明确，缺乏相应的管理监督体制，相关部门的监管只流于形式，监管效果不明显。债务资金的不规范使用造成债务逾期率较高等问题，出现债务逾期无力偿还、拖欠工程款等现象。
二、地方政府性债务成因分析
1.地方政府性债务形成的根本原因是越权发展和盲目投资。一是地方政府和市场的界定不清晰，代替市场主体盲目投资。从理论上讲，地方政府的主要责任是由市场主体承担的。但由于行政管理体制改革跟不上市场的发展，地方政府和市场的职责划分不清，政府行为过于市场化。二是地方政府缺乏正确的政绩观，政绩考核制度不够科学合理。超越发展阶段盲目投资、建设，大搞政绩工程、形象工程。在财力状况有限的情况下，地方政府采取各种方式，大肆融资举债。
2.地方政府性债务形成的外部原因是投融资体制不健全。虽然我国在完善相关投融资体制方面做出了巨大努力，但与健康的市场经济体制相比，投融资模式还存在一定的差距。主要表现在以下几个方面：（1）政府还是投融资的主体。政府融资筹集的资金除了进入公共产品领域外，还存在于一些竞争性领域。这样使得本来应由市场承担的风险现在转嫁给政府。（2）地方债务资金缺乏有效监管，造成部分资金的闲置，其使用效率下降，投资收益得不到保障。（3）地方政府缺乏正确的融资渠道。部分政府的融资平台公司管理不规范，其自身实力难以满足对资金的需要。部分地方政府在不得已的情况下，只能通过举债来解决资金需求。
3.从机制上来看，地方政府性债务不断增加的原因是财力和事权的不匹配。近年来，为了促进经济社会的发展，国家出台了一系列的惠民政策，公共产品和服务的范围不断扩大，教育、医疗、社会保障等标准不断提高，财政刚性支出不断增加。但是中央和地方政府的权事范围不明确，支出责任划分不清楚，只能采取中央和地方财政共同承担的方法。尽管中央政府对经济欠发达地区给予了很大倾斜，但由于这些地区先天条件不足，财力增长速度相对较慢，无法满足对民生政策的需要，只能举债落实。此外，为了应对国际金融危机，国家也出台了一些保增长的政策，为落实这些政策，地方政府也举借了大量的债务。
4.地方政府性债务形成的历史原因是改革付出的必要成本。一是为了推进国有企业改革，减轻企业负担，地方政府承担了应由地方国企承担的债务。二是为了实现义务教育的发展目标，农村义务教育达标举借了大量债务。
5.地方政府性债务不断增加的制度性原因是管理制度的不健全。地方政府性债务长期缺乏制度性规范，一直处于“底数不清、多头举债、管理失控”的状态。一是多头举债，责任不清。据统计，地方政府性债务主体较多，既有地方政府设立的融资平台，又有行政管理部门，还有事业单位。二是债务管理不规范。地方政府性债务管理主体各自为政，举债规模、债务用途缺乏统一的制度规范，也未纳入地方政府财政预算，脱离了人大和社会监督。三是缺乏风险预警和偿债机制。目前，除中央代发的债券外，地方政府性债务尚未列入年度预算，相应的风险监管体系都没有真正建立起来。一些地方通过融资租赁、售后回租、垫资施工等方式变相举债融资的现象较为突出。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，而地方人大和相关审计部门也尚未对债务管理与整体风险进行有效监督，未能建立起健全的债务风险评估体系，导致地方政府性债务不断增加。此外，地方政府的短期行为现象较为严重，只重举债，不重还债，未建立相应的偿债管理机制。 三、控制地方债务的国际借鉴
1.地方债务的审批控制。以美国为主的分权制国家，地方政府只对本级立法机构负责，发行地方债通常由公众投票或议会审批。在日本等集权制的国家，发行地方债通常需要经过中央政府负责地方自治事务的总务大臣批准。
2.地方债务的规模控制。目前各国对地方政府债务规模、债务风险的判断，主要参考欧盟《马斯特里赫特条约》相关规定，这也是国际上通用的评价政府债务风险的标准，即债务负担率（债务余额占GDP的比重）不超过60%、赤字率（赤字占GDP的比重）不超过3%。
3.地方债务的风险预警机制。国际上的地方债务风险预警机制主要表现为以下两种模式：
（1）俄亥俄州模式，（2）哥伦比亚模式。
四、加强地方政府性债务管理的对策建议
1.明确界定中央和地方、政府和市场的事权范围，有效控制地方政府的盲目投资。一是深化行政管理体制改革，明确政府和市场的责任，把地方政府的职能回归到提供公共产品和服务上来，使市场作为经济发展的主体。二是进一步细化中央和地方政府的职能范围，按照事权和财权相匹配的原则，深化财政体制改革，保障地方政府履行提供财力的职能。三是完善对地方政府的政绩考核制度，有效防范地方政府盲目发展、盲目投资，遏制地方政府投资冲动。
2.实现对地方政府性债务信息的对外披露。建立地方政府性债务信息对外披露制度可以改善我国地方政府性债务信息不对称的情况，提高债务信息透明度，防范地方政府性债务风险。地方政府性债务信息对外揭露要把握以下几个方面：一是在揭露途径方面，地方政府要定时通过本级人大政府向社会公众公开地方政府债务信息。二是在揭露目标方面，要明确地方政府债务信息主要是强化政府部门债务自律，主动接受社会公众的监督，以便对发生的债务风提早作应对，避免地方政府性债务危机的发生。三是在揭露内容方面，使信息的内容要包含地方政府负有偿还责任债务余额、债务成本，当年还本付息情况的情况，还要包括债务担保担情况和债务风险水平等情况。四在揭露信息质量方面，相关信息必须由政府主要负责人批注报出，各部门对其真实性和完整性负责，同时审计部门通过不定期审计等形式进行抽查。
3.加大金融监管力度，堵住地方政府举债源头。一是按照相关规定，清理整合地方各类融资平台公司，完善治理结构，实现市场化运作。二是有效防范地方政府违规担保行为。严格落实现行法律、法规，严肃处理地方政府和相关部门的违规担保融资行为。三是切实加强信贷管理制度，健全金融监管秩序。各级金融监管机构，要不断强化信贷管理，规范贷款资金的运行程序，严格核准项目的可行性和必要性，嚴肃处理各项不符合金融管理规定的违规行为。
4.加快政府职能转变，调整政绩考核机制。我国目前的政府职能转换和政绩考核机制陈旧，在很大程度上导致地方政府债务的迅速增长。我国“十二五”规划提出，对地方领导干部的评价考核在弱化经济增长速度的同时，要强化对优化结构、改善民生、节约资源、保护环境、社会管理等目标任务完成情况的综合评价考核，并将考核结果作为各级官员选拔任用、奖励惩戒的重要依据。所以，今后对地方领导干部的评价考核不应只看重地方的GDP水平与发展速度，而是综合考虑官员在任期内负债情况的具体内容，树立科学的政绩观，更加关注民生、关注社会可持续发展。
5.建立健全政府债务风险预警机制，有效防范地方政府性债务风险。一是借鉴国际上的债务管理经验，结合实际情况，建立健全债务风险预警机制，对地方政府性债务实行动态管理。二是建立偿债准备金制度。根据地方政府性债务规模和年度偿还计划，建立偿债准备金，使其纳入本级财政预算管理范围，逐步化解地方政府性债务风险。
参考文献：
[1]于海峰、崔迪.《防范与化解地方政府债务风险问题研究》.财政研究.2010年06期.
[2]史雅洁.《关于地方政府债务风险问题研究》. 河南大学.2012年03期.
[3]解丹丹.《地方政府债务风险及防范研究》.东北财经大学.2013年.
[4]安立伟.《中国地方政府性债务科学化管理研究》.财政部财政科学研究所.2013年.
[5]王哲.《我国地方政府性债务风险约束机制研究》. 财政部财政科学研究所.2013年11月.
[6]孙哲.《地方政府性债务风险研究》. 财政部财政科学研究所。2013年6月.
[7]赵全厚.《我国地方政府性债务问题研究》.经济研究参考.2011年.
作者简介：魏青琳（1985—）女，汉族，山东济南人，讲师，硕士，研究方向：会计。
※基金项目：2015年山东省统计科研重点课题，地方政府性债务的风险分析与统计研究-以山东省为例（编号KT15164）该论文是此项目的阶段性成果.
关键词：地方政府 债务 防范 风险
一、地方政府性债务的现状分析
所谓地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务而直接借入的债务和提供担保形成的债务。近年来，我国经济处在快速发展阶段，基础设施、交通运输、民生工程等资金需求量较大，使得地方政府性债务资金规模不断扩大。债务资金的不断投入，为地方经济社会发展提供了资金需要，改善了民生，促进了社会事业发展，产生了较好的经济、社会和生态效益。但是，债务规模的不断增加，债务管理的不规范透明，这些问题增加了经济运行的风险，给财政和金融的健康运行带来巨大的隐患。如果调控不当，集聚、积累到一定程度，就会演变成区域性风险及债务危机，损害政府公信力，恶化社会信用环境，最终影响经济社会的可持续发展与社会稳定。现状主要表现在：
1.债务总量较大，速度增长较快。随着经济社会的不断发展和城镇化的不断推进，我国地方政府对基础设施建设的资金需要较大，资金投入量不断上升。据统计，截至2013年6月底，地方政府性债务总量是17.9万亿元。其中负有偿还责任的债务是10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元。同2012年底相比，地方政府的增长率为13.06%，地方政府的或有债务的增长率为11.94%。如此大规模的债务及增长速度，给地方政府带来了巨大的财政风险，影响了国家经济社会的稳定。
2.中央政府与地方政府财权事权不匹配。目前我国地方政府各管理机构间未能形成统一的债务管理体制。主要表现在中央政府与地方政府财权事权不统一，其特点为中央政府的财权相对集中，而事权相对下降；地方政府的财权相对减少，而事权不断增大；地方政府负责的事务较多，但财政收入相对较少；中央政府的税收比重过大，而地方政府的税收比重较小。
3.债务主体多元，结构复杂。地方政府的举债主体包括地方政府也包括政府部门。由于中央政府不允许地方政府以直接融资方式筹集资金，地方政府就通过质押土地、應收账款、政府信用方式，以及设立政府投融资平台、财政担保的方式举债。从债务结构上来看，债务来源既有国内的，也有国外的；既有金融机构债务，又有非金融机构债务，还有政府发行的债券。
4.债务资金使用管理不规范、逾期率较高。从目前来看，政府债务的资金使用主要用于市政建设、交通运输、基础设施建设以及相关项目配套等。由于资金是由地方政府直接安排、相关部门管理使用，使得部门建设项目法人不明确，缺乏相应的管理监督体制，相关部门的监管只流于形式，监管效果不明显。债务资金的不规范使用造成债务逾期率较高等问题，出现债务逾期无力偿还、拖欠工程款等现象。
二、地方政府性债务成因分析
1.地方政府性债务形成的根本原因是越权发展和盲目投资。一是地方政府和市场的界定不清晰，代替市场主体盲目投资。从理论上讲，地方政府的主要责任是由市场主体承担的。但由于行政管理体制改革跟不上市场的发展，地方政府和市场的职责划分不清，政府行为过于市场化。二是地方政府缺乏正确的政绩观，政绩考核制度不够科学合理。超越发展阶段盲目投资、建设，大搞政绩工程、形象工程。在财力状况有限的情况下，地方政府采取各种方式，大肆融资举债。
2.地方政府性债务形成的外部原因是投融资体制不健全。虽然我国在完善相关投融资体制方面做出了巨大努力，但与健康的市场经济体制相比，投融资模式还存在一定的差距。主要表现在以下几个方面：（1）政府还是投融资的主体。政府融资筹集的资金除了进入公共产品领域外，还存在于一些竞争性领域。这样使得本来应由市场承担的风险现在转嫁给政府。（2）地方债务资金缺乏有效监管，造成部分资金的闲置，其使用效率下降，投资收益得不到保障。（3）地方政府缺乏正确的融资渠道。部分政府的融资平台公司管理不规范，其自身实力难以满足对资金的需要。部分地方政府在不得已的情况下，只能通过举债来解决资金需求。
3.从机制上来看，地方政府性债务不断增加的原因是财力和事权的不匹配。近年来，为了促进经济社会的发展，国家出台了一系列的惠民政策，公共产品和服务的范围不断扩大，教育、医疗、社会保障等标准不断提高，财政刚性支出不断增加。但是中央和地方政府的权事范围不明确，支出责任划分不清楚，只能采取中央和地方财政共同承担的方法。尽管中央政府对经济欠发达地区给予了很大倾斜，但由于这些地区先天条件不足，财力增长速度相对较慢，无法满足对民生政策的需要，只能举债落实。此外，为了应对国际金融危机，国家也出台了一些保增长的政策，为落实这些政策，地方政府也举借了大量的债务。
4.地方政府性债务形成的历史原因是改革付出的必要成本。一是为了推进国有企业改革，减轻企业负担，地方政府承担了应由地方国企承担的债务。二是为了实现义务教育的发展目标，农村义务教育达标举借了大量债务。
5.地方政府性债务不断增加的制度性原因是管理制度的不健全。地方政府性债务长期缺乏制度性规范，一直处于“底数不清、多头举债、管理失控”的状态。一是多头举债，责任不清。据统计，地方政府性债务主体较多，既有地方政府设立的融资平台，又有行政管理部门，还有事业单位。二是债务管理不规范。地方政府性债务管理主体各自为政，举债规模、债务用途缺乏统一的制度规范，也未纳入地方政府财政预算，脱离了人大和社会监督。三是缺乏风险预警和偿债机制。目前，除中央代发的债券外，地方政府性债务尚未列入年度预算，相应的风险监管体系都没有真正建立起来。一些地方通过融资租赁、售后回租、垫资施工等方式变相举债融资的现象较为突出。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，而地方人大和相关审计部门也尚未对债务管理与整体风险进行有效监督，未能建立起健全的债务风险评估体系，导致地方政府性债务不断增加。此外，地方政府的短期行为现象较为严重，只重举债，不重还债，未建立相应的偿债管理机制。 三、控制地方债务的国际借鉴
1.地方债务的审批控制。以美国为主的分权制国家，地方政府只对本级立法机构负责，发行地方债通常由公众投票或议会审批。在日本等集权制的国家，发行地方债通常需要经过中央政府负责地方自治事务的总务大臣批准。
2.地方债务的规模控制。目前各国对地方政府债务规模、债务风险的判断，主要参考欧盟《马斯特里赫特条约》相关规定，这也是国际上通用的评价政府债务风险的标准，即债务负担率（债务余额占GDP的比重）不超过60%、赤字率（赤字占GDP的比重）不超过3%。
3.地方债务的风险预警机制。国际上的地方债务风险预警机制主要表现为以下两种模式：
（1）俄亥俄州模式，（2）哥伦比亚模式。
四、加强地方政府性债务管理的对策建议
1.明确界定中央和地方、政府和市场的事权范围，有效控制地方政府的盲目投资。一是深化行政管理体制改革，明确政府和市场的责任，把地方政府的职能回归到提供公共产品和服务上来，使市场作为经济发展的主体。二是进一步细化中央和地方政府的职能范围，按照事权和财权相匹配的原则，深化财政体制改革，保障地方政府履行提供财力的职能。三是完善对地方政府的政绩考核制度，有效防范地方政府盲目发展、盲目投资，遏制地方政府投资冲动。
2.实现对地方政府性债务信息的对外披露。建立地方政府性债务信息对外披露制度可以改善我国地方政府性债务信息不对称的情况，提高债务信息透明度，防范地方政府性债务风险。地方政府性债务信息对外揭露要把握以下几个方面：一是在揭露途径方面，地方政府要定时通过本级人大政府向社会公众公开地方政府债务信息。二是在揭露目标方面，要明确地方政府债务信息主要是强化政府部门债务自律，主动接受社会公众的监督，以便对发生的债务风提早作应对，避免地方政府性债务危机的发生。三是在揭露内容方面，使信息的内容要包含地方政府负有偿还责任债务余额、债务成本，当年还本付息情况的情况，还要包括债务担保担情况和债务风险水平等情况。四在揭露信息质量方面，相关信息必须由政府主要负责人批注报出，各部门对其真实性和完整性负责，同时审计部门通过不定期审计等形式进行抽查。
3.加大金融监管力度，堵住地方政府举债源头。一是按照相关规定，清理整合地方各类融资平台公司，完善治理结构，实现市场化运作。二是有效防范地方政府违规担保行为。严格落实现行法律、法规，严肃处理地方政府和相关部门的违规担保融资行为。三是切实加强信贷管理制度，健全金融监管秩序。各级金融监管机构，要不断强化信贷管理，规范贷款资金的运行程序，严格核准项目的可行性和必要性，嚴肃处理各项不符合金融管理规定的违规行为。
4.加快政府职能转变，调整政绩考核机制。我国目前的政府职能转换和政绩考核机制陈旧，在很大程度上导致地方政府债务的迅速增长。我国“十二五”规划提出，对地方领导干部的评价考核在弱化经济增长速度的同时，要强化对优化结构、改善民生、节约资源、保护环境、社会管理等目标任务完成情况的综合评价考核，并将考核结果作为各级官员选拔任用、奖励惩戒的重要依据。所以，今后对地方领导干部的评价考核不应只看重地方的GDP水平与发展速度，而是综合考虑官员在任期内负债情况的具体内容，树立科学的政绩观，更加关注民生、关注社会可持续发展。
5.建立健全政府债务风险预警机制，有效防范地方政府性债务风险。一是借鉴国际上的债务管理经验，结合实际情况，建立健全债务风险预警机制，对地方政府性债务实行动态管理。二是建立偿债准备金制度。根据地方政府性债务规模和年度偿还计划，建立偿债准备金，使其纳入本级财政预算管理范围，逐步化解地方政府性债务风险。
参考文献：
[1]于海峰、崔迪.《防范与化解地方政府债务风险问题研究》.财政研究.2010年06期.
[2]史雅洁.《关于地方政府债务风险问题研究》. 河南大学.2012年03期.
[3]解丹丹.《地方政府债务风险及防范研究》.东北财经大学.2013年.
[4]安立伟.《中国地方政府性债务科学化管理研究》.财政部财政科学研究所.2013年.
[5]王哲.《我国地方政府性债务风险约束机制研究》. 财政部财政科学研究所.2013年11月.
[6]孙哲.《地方政府性债务风险研究》. 财政部财政科学研究所。2013年6月.
[7]赵全厚.《我国地方政府性债务问题研究》.经济研究参考.2011年.
作者简介：魏青琳（1985—）女，汉族，山东济南人，讲师，硕士，研究方向：会计。
※基金项目：2015年山东省统计科研重点课题，地方政府性债务的风险分析与统计研究-以山东省为例（编号KT15164）该论文是此项目的阶段性成果.