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摘要：随着社会的发展，为了提高行政效率、防止政府的官僚化，规范行政协助法律制度是十分必要的。由于我国尚未制定行政程序法，对于行政协助的法律法规只存在于一些单行法中，并未形成系统，不利于行政相对人了解相关规定，也不利于规范行政主体的行政管理行为。本文以行政协助的理论为铺垫，总结了我国行政协助立法现状，并在此基础上结合行政法相关理论，从行政协助立法的基本原则、行政协助的立法模式以及行政协助所应包含的内容三个方面提出立法建议。
关键词：行政协助；立法现状；立法建议
传统理论认为，行政协助更趋向于内部性的行政行为，对公民的权益影响不大，这也导致了我们在以往的行政法学中对行政协助研究较少。近几年，由于各种突发事件的频发以及对行政程序法的研究深入，行政协助才被更多的提及。
一、行政协助的立法概述
（一）行政协助的概念
所谓“行政协助”，是指在公务启动之后、行政职权行使的过程中，由于法律因素或者事实因素的限制，行政主体（包括行政机关、法律法规授权的组织或者行政机关委托的组织）无法自行执行职务或者自行执行职务会带来严重不经济，基于公共利益的需要，向无隶属关系的行政主体（包括行政机关或者法律法规授权的组织）提出协助请求，由被请求主体在自身职权范围内对请求主体的行政职务从旁帮助或者由请求主体与被请求主体共同针对行政相对人行使行政职权，并承担相应法律责任的制度。[1]
（二）行政协助的主要特征
行政协助从狭义层面看属于行政行为。那么其就具有行政行为的共性，即行政协助的主体必须是行政主体，行政协助必须发生在行政管理过程中，且该行为能够直接产生行政法律后果。除了共性外，行政协助也有自身的特点：一是法定性。这里的法定性包含行政协助的启动必须基于法律规定以及请求主体和被请求主体都需在其法定职权内依法行政。二是被动性，即行政协助的被请求主体只能应请求主体的申请才能作出同意协助或拒绝协助的决定。三是临时性。行政协助并没有贯穿行政行为的全过程，而只是针对请求主体某个具体环节，且每次行政协助的申请只针对该行政行为。四是辅助性。从行政协助的运作上看，行政协助的被请求主体只在自己职权范围内辅助请求主体完成行政活动，被请求主体的行为对请求主体来说具有辅助性。[2]
二、我国行政协助立法中存在的问题
我国行政协助的立法所包含的范围较广，且都存在于单行法中，如此，虽能针对不同性质的问题而提供针对性的解决方案，但这样的立法现状也存在一系列的问题：
（一）没有统一的行政协助立法
我国对于行政协助的立法相对比较分散，不同的部门对行政协助有需要时，在自己的领域内就规定了行政协助，也就是说，各部门对于行政协助在各自领域内各自为政。以《地质遗迹保护管理办法规定》为例，该部门规章第六条规定：“国务院地质矿产行政主管部门在国务院环境保护行政主管部门协助下，对全国地质遗迹保护实施监督管理。县级以上人民政府地质矿产行政主管部门在同级环境保护行政主管部门协助下，对本辖区内的地质遗迹保护实施监督管理。”该规定为地质矿产的主管部分所颁布，但其同时对环保部分也做一些义务性的规定，若是环保部门没有相应的配套规定对该行政行为进行规定，则很难保证该规定的顺利执行。
（二）缺乏对行政协助程序的规定
我国现行关于行政协助的法律法规更多的是一些原则性的规定，并没有对行政协助的程序进行相关规定。例如：《国家安全法》第十二条规定：“国家安全机关因国家安全工作的需要，根据国家有关规定，可以提请海关、边防等检查机关对有关人员和资料、器材免检。有关检查机关应当予以协助。”原则性的规定虽让被请求行政主体承担进行协助的义务，但没有过程规制则会使得该法律法规流于形式。
（三）管辖权交叉领域缺乏协助规范
我国的行政体系庞大且复杂，在实践中确实存在职权上的不明，这主要表现在两个方面：一是对于有利益存在的执法活动中，各相关部门争相对其进行管辖，形成了执法的密集地带，不利于行政相对人利益的保护。二是一些执法部门对一些无利可图或者管理难度较大的问题不愿管或不想管，彼此之间互相推诿，从而形成了执法的空白。以食品安全的执法为例，其涉及卫生、工商、环保等多个部门，彼此间和有相互交叉的领域，如果没有行政协助规范的调整，将使得行政效率低下，且行政相对人的合法利益得不到有效的保护。
三、对我国行政协助的立法建议
（一）行政协助立法的基本原则
一部法律的原则是一部法律的灵魂所在，行政协助作为行政程序的一部分，笔者认为其在立法上应当遵循以下几个原则：一是行政效率原则，行政法的制定、实施成本应与其所能实现的行政主体行政活动以及行政相对人行为的成果之间的成比例[3]，可以弥补行政主体在行政执法时由于职权不足导致行政效率的低下的问题。二是行政合作原则，为了实现同时行政目的，行政主体之间以合作的形式对外作出行政行为，以降低行政成本。三是职权法定原则，任何行政权力的来源与作用都必须具有明确的法定依据，否则越权无效，要受到法律追究，承担法律责任。[4]
（二）行政协助立法模式的选择
综观国内外对于行政协助的立法现状，我们可以将行政协助的立法模式分为三种：一是单行法分别规定模式，即通过在各种法律、法规、规制中针对不同的情形对行政协助进行规定，其更具操作性和灵活性，我国目前采用的也是这种立法模式。二是行政程序法规定模式，其分为概括式立法和具体式立法。概括式立法是指仅对行政协助有一总则性的规定，而具体式立法是指在行政程序法的总则性固定之后，有一专门的章节对行政协助进行规定。三是综合规定模式，其包含基本法层面的总则性规定、行政程序法层面的对一些共性的行政协助进行具体式的规定以及在单行法中对一些特殊的情况进行单独的立法。在综合规定模式中，总则性规定可以为行政协助的立法提供大的原则和背景，而行政程序法和单行法并行可以囊括行政协助的各种情形，使得在实务中更具操作性。笔者认为第三种模式的立法较为科学，对于我国行政协助的立法有一定的借鉴意义。 （三）明确行政协助立法的基本内容
通过了解国内外关于行政协助的规定，我们可以把行政协助的内容分为以下几个方面：
1. 可以请求行政协助的情形
可以请求行政协助的情形可以归纳为：法律上的请求主体的执行不能、事实上请求主体的执行不能、请求主体须被请求主体提供文书、资料、情况了解等协助、基于执行成本的考量以及其他情形。根据行政法上依法行政和职权法定原则的要求，行政机关为或不为一定的行为都必须基于法律的规定，从该点出发能有效的控制行政权。
2. 被请求机关应当或可以拒绝协助的情形以及禁止拒绝的理由
由于行政协助的双方主体是无隶属关系的两个行政主体之间，彼此间并无约束力，若不将可以拒绝协助和应当拒绝协助的情形加以规定，容易造成被请求主体怠于行使协助职能，造成请求主体执法上的负担。域外行政协助的拒绝情形可以归纳为以下几点：一是公共利益的需要，即所需协助执行的事务被被请求单位认定为侵犯了公共利益；二是执行成本原因；三是请求事务对被请求主体自身职能造成影响的；四是所请求的事务超出被请求主体职权范围的。另外，为了进一步保障行政协助，尤其是自由协助，必须对不得作为拒绝的理由加以规定。如德国《行政程序法》第五条第四款规定：“被请求机关不得以第三款所列（无需提供协助的理由）以外的理由，尤其不得以认为职务协助所欲帮助实施的措施不合目的，而拒绝提供协助。”
3. 行政协助争议的处理
《德国行政程序法》第五条第五款规定：“被请求的当局认为没有义务提供协助的，应当将这种意见通知提出请求的当局。提出请求的当局坚持公务协助的，由其共同的业务主管监督当局对公务协助的义务作出决定；如果没有这样的共同业务主管监督当局，由被请求当局的业务主管监督当局做出决定。”德国行政程序法的这两条规定是请求主体在被被请求主体作出拒绝协助的决定时请求主体的救济方式。笔者认为，在协助启动时，协助过程中以及协助完成后的争议可以由两个机关的共同上级机关协助解决。
4. 行政协助的费用承担
德国关于行政协助的费用承担规定较为复杂，《德国行政程序法》将50马克作为支付费用的界限，还涉及债的转移问题。笔者认为，请求主体承担协助费用是较为合理的，若是由被请求主体承担或分担，那么将会降低被请求主体协助的积极性，不利于执法活动的进行。
注释：
[1] 黄学贤、周春华.行政协助概念评析与重塑[J].法治论丛.2007（5）。
[2] Administrative Procedures In EU Member Stares[J].http：//www.oecd.org/dataoecd/49/34/42754772.pdf。
[3] 陈晋胜.行政法实践的哲学分析[M].华龄出版社，2002。
[4] 杨临宏、王志华.论行政协助制度[J].学术探索，2004（3）。
（作者通讯地址：云霄县人民检察院，福建 漳州 363300；云霄县人民检察院，福建 漳州 363300；漳州市人民检察院，福建 漳州 363000）
关键词：行政协助；立法现状；立法建议
传统理论认为，行政协助更趋向于内部性的行政行为，对公民的权益影响不大，这也导致了我们在以往的行政法学中对行政协助研究较少。近几年，由于各种突发事件的频发以及对行政程序法的研究深入，行政协助才被更多的提及。
一、行政协助的立法概述
（一）行政协助的概念
所谓“行政协助”，是指在公务启动之后、行政职权行使的过程中，由于法律因素或者事实因素的限制，行政主体（包括行政机关、法律法规授权的组织或者行政机关委托的组织）无法自行执行职务或者自行执行职务会带来严重不经济，基于公共利益的需要，向无隶属关系的行政主体（包括行政机关或者法律法规授权的组织）提出协助请求，由被请求主体在自身职权范围内对请求主体的行政职务从旁帮助或者由请求主体与被请求主体共同针对行政相对人行使行政职权，并承担相应法律责任的制度。[1]
（二）行政协助的主要特征
行政协助从狭义层面看属于行政行为。那么其就具有行政行为的共性，即行政协助的主体必须是行政主体，行政协助必须发生在行政管理过程中，且该行为能够直接产生行政法律后果。除了共性外，行政协助也有自身的特点：一是法定性。这里的法定性包含行政协助的启动必须基于法律规定以及请求主体和被请求主体都需在其法定职权内依法行政。二是被动性，即行政协助的被请求主体只能应请求主体的申请才能作出同意协助或拒绝协助的决定。三是临时性。行政协助并没有贯穿行政行为的全过程，而只是针对请求主体某个具体环节，且每次行政协助的申请只针对该行政行为。四是辅助性。从行政协助的运作上看，行政协助的被请求主体只在自己职权范围内辅助请求主体完成行政活动，被请求主体的行为对请求主体来说具有辅助性。[2]
二、我国行政协助立法中存在的问题
我国行政协助的立法所包含的范围较广，且都存在于单行法中，如此，虽能针对不同性质的问题而提供针对性的解决方案，但这样的立法现状也存在一系列的问题：
（一）没有统一的行政协助立法
我国对于行政协助的立法相对比较分散，不同的部门对行政协助有需要时，在自己的领域内就规定了行政协助，也就是说，各部门对于行政协助在各自领域内各自为政。以《地质遗迹保护管理办法规定》为例，该部门规章第六条规定：“国务院地质矿产行政主管部门在国务院环境保护行政主管部门协助下，对全国地质遗迹保护实施监督管理。县级以上人民政府地质矿产行政主管部门在同级环境保护行政主管部门协助下，对本辖区内的地质遗迹保护实施监督管理。”该规定为地质矿产的主管部分所颁布，但其同时对环保部分也做一些义务性的规定，若是环保部门没有相应的配套规定对该行政行为进行规定，则很难保证该规定的顺利执行。
（二）缺乏对行政协助程序的规定
我国现行关于行政协助的法律法规更多的是一些原则性的规定，并没有对行政协助的程序进行相关规定。例如：《国家安全法》第十二条规定：“国家安全机关因国家安全工作的需要，根据国家有关规定，可以提请海关、边防等检查机关对有关人员和资料、器材免检。有关检查机关应当予以协助。”原则性的规定虽让被请求行政主体承担进行协助的义务，但没有过程规制则会使得该法律法规流于形式。
（三）管辖权交叉领域缺乏协助规范
我国的行政体系庞大且复杂，在实践中确实存在职权上的不明，这主要表现在两个方面：一是对于有利益存在的执法活动中，各相关部门争相对其进行管辖，形成了执法的密集地带，不利于行政相对人利益的保护。二是一些执法部门对一些无利可图或者管理难度较大的问题不愿管或不想管，彼此之间互相推诿，从而形成了执法的空白。以食品安全的执法为例，其涉及卫生、工商、环保等多个部门，彼此间和有相互交叉的领域，如果没有行政协助规范的调整，将使得行政效率低下，且行政相对人的合法利益得不到有效的保护。
三、对我国行政协助的立法建议
（一）行政协助立法的基本原则
一部法律的原则是一部法律的灵魂所在，行政协助作为行政程序的一部分，笔者认为其在立法上应当遵循以下几个原则：一是行政效率原则，行政法的制定、实施成本应与其所能实现的行政主体行政活动以及行政相对人行为的成果之间的成比例[3]，可以弥补行政主体在行政执法时由于职权不足导致行政效率的低下的问题。二是行政合作原则，为了实现同时行政目的，行政主体之间以合作的形式对外作出行政行为，以降低行政成本。三是职权法定原则，任何行政权力的来源与作用都必须具有明确的法定依据，否则越权无效，要受到法律追究，承担法律责任。[4]
（二）行政协助立法模式的选择
综观国内外对于行政协助的立法现状，我们可以将行政协助的立法模式分为三种：一是单行法分别规定模式，即通过在各种法律、法规、规制中针对不同的情形对行政协助进行规定，其更具操作性和灵活性，我国目前采用的也是这种立法模式。二是行政程序法规定模式，其分为概括式立法和具体式立法。概括式立法是指仅对行政协助有一总则性的规定，而具体式立法是指在行政程序法的总则性固定之后，有一专门的章节对行政协助进行规定。三是综合规定模式，其包含基本法层面的总则性规定、行政程序法层面的对一些共性的行政协助进行具体式的规定以及在单行法中对一些特殊的情况进行单独的立法。在综合规定模式中，总则性规定可以为行政协助的立法提供大的原则和背景，而行政程序法和单行法并行可以囊括行政协助的各种情形，使得在实务中更具操作性。笔者认为第三种模式的立法较为科学，对于我国行政协助的立法有一定的借鉴意义。 （三）明确行政协助立法的基本内容
通过了解国内外关于行政协助的规定，我们可以把行政协助的内容分为以下几个方面：
1. 可以请求行政协助的情形
可以请求行政协助的情形可以归纳为：法律上的请求主体的执行不能、事实上请求主体的执行不能、请求主体须被请求主体提供文书、资料、情况了解等协助、基于执行成本的考量以及其他情形。根据行政法上依法行政和职权法定原则的要求，行政机关为或不为一定的行为都必须基于法律的规定，从该点出发能有效的控制行政权。
2. 被请求机关应当或可以拒绝协助的情形以及禁止拒绝的理由
由于行政协助的双方主体是无隶属关系的两个行政主体之间，彼此间并无约束力，若不将可以拒绝协助和应当拒绝协助的情形加以规定，容易造成被请求主体怠于行使协助职能，造成请求主体执法上的负担。域外行政协助的拒绝情形可以归纳为以下几点：一是公共利益的需要，即所需协助执行的事务被被请求单位认定为侵犯了公共利益；二是执行成本原因；三是请求事务对被请求主体自身职能造成影响的；四是所请求的事务超出被请求主体职权范围的。另外，为了进一步保障行政协助，尤其是自由协助，必须对不得作为拒绝的理由加以规定。如德国《行政程序法》第五条第四款规定：“被请求机关不得以第三款所列（无需提供协助的理由）以外的理由，尤其不得以认为职务协助所欲帮助实施的措施不合目的，而拒绝提供协助。”
3. 行政协助争议的处理
《德国行政程序法》第五条第五款规定：“被请求的当局认为没有义务提供协助的，应当将这种意见通知提出请求的当局。提出请求的当局坚持公务协助的，由其共同的业务主管监督当局对公务协助的义务作出决定；如果没有这样的共同业务主管监督当局，由被请求当局的业务主管监督当局做出决定。”德国行政程序法的这两条规定是请求主体在被被请求主体作出拒绝协助的决定时请求主体的救济方式。笔者认为，在协助启动时，协助过程中以及协助完成后的争议可以由两个机关的共同上级机关协助解决。
4. 行政协助的费用承担
德国关于行政协助的费用承担规定较为复杂，《德国行政程序法》将50马克作为支付费用的界限，还涉及债的转移问题。笔者认为，请求主体承担协助费用是较为合理的，若是由被请求主体承担或分担，那么将会降低被请求主体协助的积极性，不利于执法活动的进行。
注释：
[1] 黄学贤、周春华.行政协助概念评析与重塑[J].法治论丛.2007（5）。
[2] Administrative Procedures In EU Member Stares[J].http：//www.oecd.org/dataoecd/49/34/42754772.pdf。
[3] 陈晋胜.行政法实践的哲学分析[M].华龄出版社，2002。
[4] 杨临宏、王志华.论行政协助制度[J].学术探索，2004（3）。
（作者通讯地址：云霄县人民检察院，福建 漳州 363300；云霄县人民检察院，福建 漳州 363300；漳州市人民检察院，福建 漳州 363000）