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大幅缩减“三公消费”，限制政府花钱，成为今年“两会”代表委员热议的话题，并纷纷提出相关议案。温家宝总理在今年政府工作报告中也指出，加快实行财政预算公开，让人民知道政府花了多少钱，办了什么事。《预算法》的修改已经连续两届列入“全国人大常委会5年立法规划”当中，并规定在2010年内至少要进行一次审议。但经过3次推延后，讨论再启动的时间，被推迟到2011年“两会”之后。从“两会”代表的议案中，从舆论和民众的呼声中，控制政府行政支出的制度化改革已是箭在弦上，势在必行。
政府行政支出：增速过快、占比过大
改革开放以来，我国政府行政支出逐年增加。全国政协委员、国务院参事任玉岭在2006年就曾指出，从1978年至2003年的25年问，我国行政管理费用已增长87倍。行政管理费占财政总支出的比重，1978年仅为4.71％，到2003年竟上升至19.03％。而且近年来行政管理费用还在大幅增长。占比远远高出日本的2.38％、英国的4.19％、韩国的5.06％、法国的6.5％、加拿大的7.1％以及美同的9.9％。
由于财政收入在一个时期内的增长是有限的，政府行政支出的快速增加，就意味着财政用于改善民生支出的减少，至少不可能有大幅度的增加，这会严重影响政府的声誉。2008年“两会”期间，据财政部部长谢旭人介绍，2007年政府在直接涉及民众的医疗卫生、社会保障和就业福利上的开支，总共约6000亿元，相当于财政总开支的15％，为全年GDP的2.4％，分到13亿人身上，人均461元(相当于城镇居民人均可支配收入的3％)。同样年份相比，美国在这三项上的开支约为15000亿美元，相当于联邦政府总开支的61％，为美国GDP的11.5％，分到3亿美国人身上，人均5000美元(相当于美国人均可支配收入的18％)。另外，在政府本身的行政管理费用中，还存在很大扭曲。这主要表现在公务员本身的名义工资不高，但公款消费与福利待遇却高得惊人，其名目之繁多，数额之巨大，已经到了连政府自己都统计不出来的地步。“我们国家一直没有‘三公消费’这个科目，从统计口径来看，这部分开支难以计算，需要由很多渠道把数据汇集起来，所以需要一定的时间进行。而从时间点来看，6月份正好是我国财政年度的一半，如果现在开始上报，可能数据跨度不够长。”中央财经大学财经研究院院长王雍君告诉《第一财经日报》的记者。
众所周知，不少地方财政支出主要用于承担财政供养人口的工资，以及向各类行政事业单位提供运转开支。一方面，由于许多地方的财政供养人口过于庞大，“官民之比”居高不下，使一些地方财政不堪重负，甚至捉襟见肘；另一方面，文山会海、“餐桌腐败”、“车轮腐败”、公款旅游等，也在大规模地侵吞着有限的财政资金。此外，一些地方财政供养人口中，还混有不少“吃空饷”的蛀虫。2006年，仅四川省就清理出3.7万多“吃空饷”人员，每年冒领经费达6400多万元。，河南也清理出2万多“吃空饷”人员，涉及资金1.53亿元。这无疑暴露出一些地方财政支出中的漏洞。可见，行政成本居高不下乃至管理失控，很可能诱发官员腐败等一系列相关问题。最为严重的是，挤占了政府在民生、教育、社会保障等公共服务方面的支出，使其应有职能没有行使，从而失去了人民的信任。
财政部近日在其官方网站上公开了2011年的部门预算，并因此成为今年首个公开部门预算的中央部委。根据财政部2011年部门预算，一般公共服务(类)财政事务(款)2011年财政拨款预算数为99972，66万元，比2010年财政拨款执行数增加22716.77万元，增长29.40％。其中，行政运行支出预算数为37156.41万元，比2010年执行数增加6594.15万元，增长21.58％。中央政府一个部门的行政支出增长速度与学者们对政府总体行政支出增速的估算基本吻合。过快增长的行政支出势必挤压政府在公共服务等方面的投入和支出。2010年，共有74家中央预算部门向社会公开了部门收支预算总表和财政拨款支出预算表，实现了中央部门预算首次向社会公开。但“三公消费”仍然没有公布数据。
公开预算只是向控制政府行政支出迈出的第一步。政府预算改革的目标是建立公共预算，这就要求公众不仅对预算支出有知情权，还要有参与权和监督权；不仅要知道政府的钱花到哪里去了，还要能评头论足。
“三公消费”：数额大但无准确数字
“三公消费”是指公车消费、公费出国和公务接待(也有人定义为公款吃喝、公车私用、公费旅游)。这“三公消费”，从表面上看似乎不如贪污受贿、贪赃枉法那么危害深重，但是，“三公消费”却更普遍，无论是对干部，还是对社会、对人民所造成的影响都不亚于贪污受贿，是严重败坏党风政风民风的根源之一。
中国三公消费的总额到底是多少?各级政府从来没有公布过。各种文献资料和政府网站上都找不到相关数字。国家行政学院的竹立家教授曾综合各方面数据，包括公开的和一些人大代表的议案，推算2006年三公消费的规模在9000亿元左右，其中公车消费4000亿元左右，公费出国3000亿元左右，公款吃喝2000亿元左右。在当年4万亿元的财政总支出中，大约占22.5％。财政部门认为没有那么多。民间人士认为实际数据比这个还要高。不管怎么说，公开的媒体上总算有了一个三公消费的数据。各方人士在谈及这个问题时，一般都以这个数据立论。如果按行政支出每年20％以上的平均增速推算，中国三公消费总额，2010年很有可能已经突破18000亿元。而实际上，党政有关部门还是掌握三公消费的具体数字的。2010年1月8日，中纪委副书记李玉赋在中纪委、监察部召开的新闻通气会上宣布，2009年各地区各部门通过财政预算压缩出国(境)、车辆购置及运行、公务接待等三项经费158.06亿元；全国党政干部因公出国(境)团组数、人次数和经费数与近三年平均数相比分别下降了49.0％、45.5％和37.6％。公款出国(境)旅游得到进一步遏制，2009年上半年全国纪检监察机关共查办公款出国(境)旅游案件103件，涉案人数319人，追缴涉案金额537.1万元。如果没有历年总体的比较，断然是算不出下降幅度和百分比的。
近年来，涉及三公消费的案例和相关报道频繁出现在人们的视野当中，舆论对三公消费的批评也不绝于耳。广州海事法院院长罗国华等官员组团公费出国的行程和费用偶然流出，每人费用高达8万元，考察地点多与业务无关，引起舆论大哗，最后只好免去这些干部的职务。辽阳等市试行公车改革，领导干部最高补助一年7.6 万元。虽然这个方案可以节约行政开支，但补助数量之高还是令人咋舌的。争论之余，一些地方公车改革搁浅。被曝光的广东省汕尾市烟草专卖局的“天价吃喝账”现象，单位食堂招待一天吃掉13万元，一个月招待费超过200万元，一年招待费高达1200多万元以前，民众讽刺公款吃喝和公车消费时这样说：“一顿饭，一头牛，屁股底下一座楼。”如今，一顿饭已是十头牛，屁股底下也非一座简单的楼。据资料显示，2004年，我国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085亿元，大约占全国财政收入的13％以上。据测算，公车公用占三分之一，干部私用占三分之一，司机私用占三分之一。也就是说，公车私用每年至少在2000亿元以上，这一数字几乎和2006年的国防开支相近。另据《京华时报》2010年11月22日报道，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青说，官方公布的数据表明，全国公车数量为200多万辆，每年公务用车消费支出1500亿～2000亿元。但民间和学者统计的数据是，全国公车数量约为300万至350万辆，每年公务用车消费支出约为3000～4000亿元。两个数据版本相差很大。
对于公款吃喝，党中央虽然三令五申屡加禁止，但是收效甚微。《新华日报》2004年7月24日称：“近几年全国每年公款吃喝超过1000个亿，一年吃掉半座三峡大坝。”2005年的《学习时报》第326期称：“据各种资料显示，全国一年公款吃喝在2000亿元以上，约占全国财政收入的7％。”这就是说，一年“吃”掉了一座三峡大坝。
另据报道，2009年全国党政干部因公出国(境)团组33507个、123553人次。公款出国经费，每年有数千亿元。2008年底，一位网民在上海地铁上捡到的一个公文包，里面装着浙江温州、江西新余官员出国旅游的路线图，更有江苏张家港一个“领导太太考察团”的相关信息。这些政府自身不愿公开的信息，被“晒”到了网上，从而引起网民、媒体的关注。还有，吉林省原煤炭工业局在2007年到2009年期间，曾组织多批干部公款出国旅游。据介绍，自2007年8月份以来，一共有9批51人公款出国旅游。其中，副局长袁玉清等人一趟出国旅游就花掉了119万元。在中央的严厉控制下，公费出国旅游之风才得到遏制，一批因此类案件涉嫌腐败的领导干部被查处。
遏制“三公消费”：改革中艰难跬步前行
20lO年2月27日下午15时，温家宝总理来到中国政府网和新华网，与广大网友在线交流。在回答网友“公款吃喝、公车私用等现象为什么管不住?治理三公消费真的那么难吗?”的提问时，温总理态度坚决地说，应该管得住，必须管得住。其实，我们能够做到，最根本的是两条，第一条就是公开透明。要让任何一项行政性支出都进入预算，而且公开，让群众知道，接受群众监督；第二条就是民主监督。我曾经引用建国前毛泽东主席和黄炎培先生说过的一段话，解决“其兴也勃，其亡也忽”的周期律问题，最重要的是民主，只有民主才不会出现人亡政息。对此，温总理还非常严肃地指出，公款吃喝，公车私用，公费出国，其实也关系到整个反腐败。
2011年3月23日，国务院常务会议决定，在2009年和20lO年大幅压缩的基础上，2011年继续压缩中央部门“三公”经费预算，今年6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开，接受监督。按照《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》，2011年公共财政预算安排情况中，一般公共服务支出1118.84亿元，增长4.3％。对出国(境)经费、车辆购置及运行费、公务接待费等三项经费支出按不超过2009年压缩后的规模安排。其中，中央本级支出876.85亿元，对地方，转移支付241.99亿元。
在公务用车管理方面，中央纪委督促协调国管局等部门抓紧研究修订党政机关公务用车配备使用管理办法，进一步明确政策界限，提出制度措施。
此前，北京、昆明、杭州等各地城市均已开展多项有关公务用车管理方面的改革。
据《京华时报》报道，2010年12月13日发布的北京治堵方案提到限制公车数量时指出，“十二五”期间，北京市各级党政机关、全额拨款事业单位不再增加公务用车指标。北京市交通委主任刘小明对此作出明确解释：按照郭金龙市长要求，“十二五”期间，北京市党政机关、全额拨款的事业单位、北京市国企机动车实现零增长。
《京华时报》还报道说，2010年1月，昆明市在四个主城区启动公车改革试点，一共清理封存的920辆公务用车，其中半数被拍卖，剩余车辆(报废车辆除外)或用于组建各区机关公务交通服务车队，或划拨执法部门。2011年2月，在此试点基础上，昆明市市级机关公车改革将全面推行。据昆明市公车改革设计者之一、昆明市纪委党风廉政建设室主任季志远介绍：“调研结果显示，近七成干部认为车改对自己的公务出行没有影响或一般。”
《中国经济周刊》的2010年第50期的一篇报道称，2009年5月，杭州市在经过七年的酝酿和试点之后，从市直机关做起，正式启动了公车改革。按照杭州推行的公车改革规定，市厅局级以下干部一律取消公车，改为发放交通补贴。补贴标准分为9个档次，上限为每人每月2600元(副局级)，下限为每人每月300元(科员)，全部打入“市民卡”IC卡中，卡内金额只能用于与公务交通有关的支出。
今年“两会”期间，政协新闻出版组第一个界别提案“出笼”，40位委员直指豪华办公楼，建议严格控制行政机关新建、扩建办公大楼，严禁建设豪华楼堂馆所。要求今年进行一次全国范围的行政机关办公楼建设的专项检查，处理违规违纪事件。这个名为《关于加强预决算审核及建立某些重大项目向人大专项报告制度》的提案指出，为确保“严格控制行政机关新建、扩建办公大楼，严禁建设豪华楼堂馆所，切实规范公务接待行为”落到实处，当务之急就是必须建立起政府行政开支对人大负责的审核、报告、备案和督察制度。
据国家预防腐败局发布的消息，2009年制止公款出国(境)旅游专项工作取得了明显成效。全国党政干部因公出国(境)团组数、人次数和经费数，与前3年平均数相比分别下降了49％、45.5％和37.6％，节约经费16.3l亿元。但顶风违纪的公款出国旅游案件在一些地区和部门仍时有发生。2009年，全国纪检监察机关共查处公款出国(境)旅游案件165件，涉案人数634人，其中187人受到党纪政纪处理，追缴涉案金额988万元。2010年6月9日，中央纪委印发了《关于对用公款出国(境)旅游及相关违纪行为的规定》，对于组织用 公款出国(境)旅游者，给予撤销党内职务或者留党察看处分，情节严重的，给予开除党籍处分，用公款出国(境)旅游的，责令其退赔用公款支付的各项费用。在降低三公消费数额方面，制度建设仍为重中之重，特别是建立健全对各类公务活动花费的监督制度。没有监督，没有制约，三公消费就是奢侈浪费、贪污腐化的温床。
建设节俭型政府：势在必行，任重道远
建设节俭型政府，通俗地说，就是建设一个能尽可能少花纳税人钱的政府。
政治学和行政学专家、国家行政学院教授杜刚建曾指出：“中国是全世界行政成本最高的国家。”由于我国长期实行高度集中的计划经济体制，遇事往往只算政治账，不算经济账，对生产领域的成本核算比较认真，而对行政成本的核算缺乏足够的重视，以致行政成本偏高、效率低下的现象十分突出。行政成本过高主要表现在以下6个方面：
1.吃饭财政，不堪重负
2.管理费用，严重失控
3.公车消费，数目惊人
4.通讯费用，扶摇直上
5.公费出国，黑洞太深
6.寻租活动，成本倍增
除了前面提到的三公消费数额巨大以外，各地的“政绩工程”和办公楼等楼堂馆所建设也存在极大浪费。据不完全统计，至少有五分之一的城镇建设项目属于“政绩工程”。还有地方政府的办公楼过于奢侈豪华。日前曝光的某个省级贫困县的政府办公楼耗资7000多万元，相当于该县年财政收入的三分之一。河南郑州市惠济区政府办公楼群占地数百亩，内有6幢办公楼和1个巨大的半球形会议中心，绿地、园林、假山、喷泉环绕其中；安徽省阜阳市颍泉区政府办公大楼整体形态与美国白宫完全相同；重庆市江津区几江街道办事处办公楼，被民众称为“国内第一豪华街道办公楼”；重庆市忠县黄金镇依山而建的形似天安门城楼的仿古式办公楼，堂皇富丽直追真正的天安门。对这些奢华的办公楼来说，不但其所处的中心地段占用了城市稀缺资源，而且对比这些地方的民众生活并不富裕、甚至仍处于贫困的现实，其不菲的造价和精致的装修就更显得触目惊心。另外，权威部门测算，我国政府机构(包括教育等公共部门)的能源消费约占全国能源消费总量的5％，节能潜力为15％至20％，能源费用超过800亿元，单位建筑面积能耗超过世界头号耗能大国——美国政府机关1999年平均水平的33％。仅此一项，我国的政府支出就已经远远超过许多西方发达国家。
2007年6月，《中国青年报》所做的社会调查显示，90.3％的人认为政府的浪费现象比个人更严重。81.9％的受访者明确赞同“建立节约型社会应当从政府做起”。“严格控制行政机关新建、扩建办公大楼，严禁建设豪华楼堂馆所，切实规范公务接待行为，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建设节约型政府。”在2007年的“两会”上，温家宝总理曾对遏制行政机关存在的严重铺张浪费现象开出了“药方”。几年过去了，被曝光的豪华办公楼却依然越来越多，所花赞的资金还屡创新高。值得注意的是，即使是一些地方的奢侈浪费、新建豪华办公楼等现象一时被查得很严，也常常只是上级的“运动式管理”，一旦风头过去，一切照旧，其根本依旧在于监督制度的缺位上。全国政协委员冯培恩认为，首先是信息的高度小对称和监督乏力造成了滋生政府浪费的土壤。“多年来政务信息公开与否，往往取决于具体政府部门或官员的开明程度”，而体制内监督，则形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的监督死角。另外，公共资源归全民所有，而全民行使所有权的成本过高，造成实际上所有者的缺位。此外，预算约束软化和预算外资金的大量存在，以及政府对公共资源配置的决策过程缺少公众参与，也导致了行政成本的过快增长。
20亿与12004亿的争论
2005年广州市在国务院会议中承诺，办亚运会不超过20个亿，到2010年亚运会结束，广州市在举办亚运会上的实际花费已经达到12004L元。一时间，“一千多个亿办亚运太奢侈”的说法在民间流传，并在2010年广州市“两会”期间引起激烈争论，“举办本届亚运会是否还能称作节俭办亚运?”各种不同的观点纷纷提出并猛烈交锋。
广州市人大代表、中山大学法学院教授黄建武提出：“亚运会对广州城市声誉的提高、民生的改善都有好处，肯定是要花钱的，但问题是，政府一开始说只要20个亿，到后来屡次改变预算数目，有向人大报告过吗?人大审核了吗?这种变动肯定是有理由的，但都是政府自己拍脑袋决定的，有没有尊重人大、尊重民意?”黄建武还指出，程序问题反映的是法治问题，如果不重视，将来要出大娄子。“你这样拍脑袋干活，别人就会感觉不民主!广州能不能在民主法治方面给全国各城市做个榜样，创造一种具有价值影响的广州模式，这才是需要我们好好总结的”。对此话题，广州市人大代表陈国安在番禺区代表团第二组讨论时也提到：“政府报告中指出廉洁、节俭办亚运，万庆良市长曾说亚运用了1200个亿，也说这次亚运会节约了十多个亿，但是这些钱都花在了哪些具体项目上?比如环境治理、财产清理等资金运用是否合理、是否必要?亚运结束至今，并没有相关报告说清楚哪一些与亚运有关，哪一些无关。”“这个关乎政府公信力的问题，应该公开审计。”陈国安继而表示，不一定单靠审计部门进行，可以引导社会参与，比如邀请市政协、人大等相关专业委员会民意代表和专业代表参与，“这样更加公开，更具公信力。”
这些争论的焦点是政府应当如何花钱，如何更加节约地花钱。政府支出的每一笔钱都来源于人民，人民缴纳的各种税费才是政府的财政收入之源，也就是说，政府所花的每一分钱都是人民的血汗钱。政府应当而且也必须节省开支，负责任地花钱。
政府要行使其行政管理职能就会有成本和费用，但问题在于不能无限扩大行政成本，重点在于控制行政成本和费用，如何管住政府“乱花钱”。从制度设计上看，人民代表大会是权力机关、立法机关，也是监督政府工作的机关，政府的支出必须要经过人大的同意。人大的职能就包括管好政府支出的“钱袋子”。人大要管住政府“乱花钱”，必须严格执行预算管理制度，要对政府的财政进行严格审查，凡是不明确的科目都必须由相关部门明确清楚地告知，并且对违法违规的支出追究责任、追查责任人。建立相关的制度，杜绝政府先支出再报告的现象，重大项目支出必须交由人大审议，人大应当有效行使否决权，从源头上制止奢侈浪费和乱用财政经费。“一个县搞一个体育馆花了8个亿，觉得很奇怪”，“政府、公共机构，浪费尤其严重，有些花钱也要跟民众打个招呼啊，都是纳税人的钱啊。中国政府花钱是最容易的，国外要通过预算讨论不是那么容易的”，全国政协副主席、审计署原审计长李金华日前在谈 到地方政府的浪费现象时，再次大声疾呼花钱要节省。
修订《预算法》已经列为今年全国人大常委会立法工作重点。预算制度的修订和完善，意味着国家将进一步把好全国财政支出的“总闸门”，拧紧公务消费的“水龙头”。遏制铺张浪费，不仅需要财政预算支出的公开透明，还要健全有关制度的监督体系，发挥人民群众和媒体的监督力量。
人大还要确保公众对于政府预算的知情权。阳光是最好的防腐剂。如果政府预算从头到尾都能置于公众的眼皮之下，必将使任何腐败、浪费和奢侈行为都无处遁形。可现在，公众所能知道的政府预算信息一般都只是政府事后公布的预算报告，对于预算案本身，根本就没有置疑的余地。政府预算情况，公众毫不知情，何谈公开透明和监督?因此，人大应当充分利用各种媒介，将预算案细目向社会公布，征询意见，要做到，任何一个公民，只要他有兴趣，就应该有权查看政府将如何花钱，并对其提出质疑。财政部部长谢旭人去年6月在一次专题研讨班上指出，当前推进财政科学化精细化管理的一项重点就是要提高预算的完整性和透明度，深化财政预算公开，细化预算公开内容，争取到2011年中央本级支出预算表中的部分重点支出按“项”级科目公开，积极创造条件推动基本建设支出、行政经费支出预算和执行情况对外公开。全国人大财经委副主任、全国人大预算委主任高强也表示，将在今年6月报告的2010年中央财政决算中公开“三公支出”。“中央预算部门公开‘三公消费’，是我国预算公开的一大进步，体现了中央建设廉洁政府的决心。”全国人大代表、云南省财政厅厅长陈秋生评论说：“纳税人有权知道政府把钱花在了哪里，公务接待花得合不合理。创造条件让人民监督政府，信息公开是重要前提，也是提高资源利用效率、增强政府公信力的关键所在。”除了预算的充分公开外，还须推进许多进一步的制度配套。如政府全部收入的预算化(禁止预算外收支的存在)、预算编制的立法化(让立法机关主导预算编制)、预算审查的专业化(增强立法机关预算审查的专业能力)、加大针对预算的违法成本。但是，“加快实行财政预算公开，让人民知道政府花了多少钱，办了什么事”，无疑是不可或缺的首要一步，否则，预算法治便很难真正起步、建立。
随着经济社会的发展，政府财政能力的不断提高，控制政府行政支出的改革也已经提上议事日程，人民群众对政府支出的关注度必将越来越高。能否控制政府行政支出也成为政府能否提高公信力、建设廉洁高效政府的必要条件。建设节约型政府是建设公共服务型政府、法治政府的题中要义。
(责编： 盛山)