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摘 要 农民政治参与对于发展我国政治文明有很大的促进作用。但是，由于制约农民参与的主客观因素短时期内难以消除，现阶段我国农民制度化政治参与水平还不高。大力发展农村经济，提高农民政治素质，提高我国农民政治参与制度化水平，是完善村民政治参与、提高村民自治运行治理的当务之急。
关键词 农民 政治参与 制度化
基金项目：2012年度河北省高等学校人文社会科学研究重点项目《河北省农民政治参与调查与分析》（SD125002）；2012年度河北省社会科学发展研究重点课题《当前我省村民自治与村庄治理状况抽样调查》（201202002）；教育部中西部高校提升综合工程项目《首都经济圈与河北发展研究》、《新时期权力运行与监督制度完善研究》阶段性成果。
作者简介：袁刚，河北大学政法学院教授，研究方向：中国政府与政治；白天成，天津师范大学政治与行政学院政治学理论硕士研究生。
中图分类号：D628 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-224-03
改革开放30多年来，农民的政治参与意识有了很大程度的提高，对于村务的治理有比较高的积极性。近年来，各地出现了不少有借鉴意义的制度创新，如“两票制”、“海选”、“村民联名提名”、“三上三下三公布”、“联选制”等模式，丰富和发展了村民自治的形式。但总体而言，农民有序的政治参与刚刚起步，村民自治制度运行质量有待进一步提高。近期，课题组对河北省11个地级市26个县市105个村庄（共1050户）进行了农民政治参与状况的问卷调查和访谈，分析了农民政治参与存在的问题和原因，以期完善村民参与的意识和制度化。
一、当前农民政治参与的现状
第一，从村民的选举参与来看，对于本届村民委员会换届选举，在1004个有效样本中，统计显示村民亲自参加投票的比例为68.5%。这表明村民对村委会换届选举比较重视，大部分人比较积极的参加投票。这与民政部开展的2001-2003年、2004-2006年村委会选举统计的“到站投票率”（分别为64.2%、72.4%）吻合①，说明当前村委会选举得到了绝大多数人的承认，具有广泛的民主性。
对于村民希望选择什么样的人为村委会成员，有550人选择“根据其能力”；有438人选择“根据其人品”；有118人选择“根据其任期目标演说”；有294人选择“与其比较熟，关系较好”。这与中国社科院冯兴元等人2005年主持的“中国村级组织调查”得出的结论一致。②可见，当选村干部的重要条件是要有能力和人品，而熟人关系也是影响选举候选人的必备条件。
就选举程序而言，有58.8%的村民表示该村村委会选举采用了差额选举办法，有72.9%的村民表示实行了公开计票，有52.6%的村民表示设立了秘密写票处。可见，多数村委会换届选举能按照法律规定的程序进行。
第二，从村民的决策参与来看，调查显示大部分村庄的村民代表会议没有规范的议事程序，多数实行口头议事、口头决议。在问及“村民代表会议是否起到作用？”时，仅有37.4%的受访者认为起到了作用。换言之，有六成以上的村民不认为村民代表会议在村庄事务决策中发挥了作用，村民代表会议的决策效果不佳。
此外，数据显示村民的决策参与意识总体上不高：有52.6%的村民表示没有参加过村里大事的讨论；有15.6%的受访人经常参加村庄或社区活动，41.4%偶尔参加，42.3%没有参加；在问“您认为您的意见、建议能否对村委或基层政府决策产生影响？”时，回答“能”、“影响不大”、“不能影响”、“不清楚”的各占11.4%、29.2%、37.2%、22.2%。
第三，从村民的管理参与来看，在1029个有效样本中，认为本村“有村规民约或村民自治章程”的有364户，所占比例为35.4%；表示“没有”的共有297户，所占比例为28.9%；此外还有35.7%的农户表示“不清楚”所在村庄是否有村规民约。可以看出，当前农村村规民约或村民自治章程的普及度尚不足五成，凸显了基层民主管理在制度建设方面比较薄弱。缺乏有效条文的制约，容易出现干部权力的滥用、越界管理等现象。这从村规民约执行情况的数据能够得到证明，调查显示执行的“很好”和“比较好”的比例分别占7%和24%；有43.8%的村民认为执行情况一般。
第四，从村民的监督参与来看，当问及是否给村干部提过意见时，“没有提过”的有643人，所占比例为62.1%；“提过”意见的有392人，所占比例为37.9%。可见，仅有三成多的村民在村庄自治的过程中行使过自己的监督权利。关于财务收支情况的调查数据显示，有64.8%的受访者对财务状况不清楚；24.7%的村民表示本村有村务监督委员会、理财小组或其他形式的村务监督机构，41.1%表示没有，34.2表示不清楚；21.5%的受访者表示对村委会成员的履职情况进行了民主评议，39.7%表示没有实行，38.8%表示不清楚；6.3%的村民表示对村干部实行了任期和经济责任审计，30.7%表示没有实行，43%表示不清楚。这些数据反映了当前群众的民主监督意识非常薄弱。
总的来看，在村民自治的诸环节中，村民选举参与的积极性比较高，绝大多数村民认可村委会选举的合法性，承认通过选举行使当家作主的民主权利。但是，统计数据显示在决策参与、管理参与和监督参与层面，村民的参与意识、参与能力和实施参与的制度操作性、实效性不高。因此，从我国二十余年的村民自治实践来看，村民选举和自治制度作为一种民主制度已在村民心中内化，现在需要解决的已经不是“要不要选举”、“要不要自治”的问题，而是如何深化自治内涵的问题，如何拓宽政治参与的范围和途径，保障村民自治权利的真正实现，是深化村民自治制度亟需解决的难题。
二、农民政治参与的影响因素
（一）农民的文化素质和民主素质相对较低
与城镇相比，农民的受教育程度还是偏低。而且，受经济和就业形势等因素的影响，近年来又出现了“读书无用论”的回潮，一些大学生甚至中小学生中途退学，不少年轻人早早的成家或进城务工，村里留下的大多是老人、妇女和儿童。低水平的文化素质制约了农民政治参与的热情。此外，受小农意识的制约，不少农民认为政治是国家和干部的事情，和自己没有关系，自己也管不了，致使农民对于现在的政治生活持有一种冷漠的态度。 （二）农村家族文化的消极影响
当前，农村的家族意识和宗族文化仍然根深蒂固。不能否认，宗族作为分散个体的“避风港”，家族成员通过集体行动在捍卫宗族整体利益的同时也维护了个体利益，从而主动或被动地促进了家族成员参与的积极性。但是，家族文化具有理性不足、等级性明显、缺乏法治观念的特点，家族成员的参与行为带有工具性参与的特征，即政治参与本身不是参与的目的，更多地是为了自身或家族的现实利益，如投票是为了获得补贴，家族头面人物当选有面子，以便日后办事方便等，使参与动机和行为带有极强的功利色彩。例如，在问及家族、亲戚因素对村委会选举的影响时，回答影响很大、影响较大、有一些影响的总共占有效调查数的81%，而回答没什么影响和不好说的分别占13.7%、15.3%。此外，出于对家族或宗族的认同和依赖，个体当然希望村务决策或管理由“自己人”当家，但也导致村民自治的一些环节被家族所垄断，有些地方家族势力甚至凌驾于村民自治组织之上，近年来媒体曝光的此类事件屡见不鲜。家族的垄断阻碍了普通村民对于村务的管理和参与。
（三）农村经济发展水平的还不高
马克思主义认为，利益是社会成员政治行为的动因，在社会生活中，人们之所以参加政治活动，其根本动因在于人们实现自己利益的要求。西方政治发展理论研究表明：“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。”③经济发展与政治参与水平相关性理论可以解释同一地区内农民的政治参与意识为什么不同。调查发现，大部分富裕人家对政治生活的兴趣相对较高，而贫困人家思考的只是“过日子”，政治参与积极性不强。而且，想参与政治的人往往势力比较孤单而不去参与政治，也使得农民的政治参与组织程度较低。
（四）政治参与制度环境不完善
“在现代民主制国家，公民是在一定的制度环境下参与政治并依靠一整套健全的制度来保证实现其利益要求的，没有制度作保障的民主，只会导致无政府主义或社会政治动乱。”④当下村民自治遇到的突出问题主要是村委会选举程序、议事程序、监督程序不健全以及诸多政治关系没有理顺造成的。村民委员会本应是村民“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织，不是政权组织。但是，不少县乡政府习惯于把村委会当做自己的下级组织，由于村委会对县乡政府有经济上的依附性，忙于应付“上级”任务，反而无暇顾及作为自治组织的本业——村内公共事务和公益事业。而且，许多村委会一经成立就完全变成村委会治理，村民会议或村民代表会议权责虚置，弱化了村民自治的本来意义。
信访制度是党政机关密切联系群众的重要渠道，也是人民直接参与制度的重要组成部分。但是，在一票否决的信访责任制下，一些地方政府和官员采取了堵截、打压、收买等非常规手段控制访民，虽暂时缓解了紧张局势，但付出了巨大的社会成本，掩盖并集聚了社会矛盾，容易造成社会冲突的隐患。此外，有的农民不了解信访的具体程序，不清楚应该采取什么程序向上级部门反映问题，结果盲目上访、无序上访、重复上访的现象普遍存在，既增加了信访工作的成本，也影响了国家机关正常工作。
（五）基层公务人员行为失范
一些基层政府的工作人员民主意识差，忘记自己人民公仆的身份，只追求自身的利益，没有践行“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的要求。一些地方官员脱离群众，总有一种高高在上的心态，认为“农民都是暴民”，农民政治参与就是“无事滋事”。对农民政治参与的错误认识和定位，使得部分地方干部遇到群众表达利益诉求时，表现出不认真、不负责等态度和行为，一定程度上加剧了干群关系的紧张。
由于制度的不完善和基层政府行为失范，农民的制度化政治参与得不到有效的实现，农民想要维护自己的利益但是找不到适当的途径，加之农民素质比较低下，所以，当农民想要表达意愿或者维护自身的合法权益时，感觉正式渠道效率太低或者成本过高，往往使用非制度化政治参与方式，导致社会矛盾激烈，维稳成本不断攀升。
三、农民政治参与的改进措施
（一）发展农村经济，夯实农民政治参与的物质基础
发展农村经济是促进农民政治参与的首要条件。马克思指出：“人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。”党的十八届三中全会描绘了农村改革的路线图，对健全城乡一体化发展体制机制作出了安排部署，在构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、完善城镇化健康发展体制机制等方面，提出了一系列突破性的改革措施。改革的方向已经确定，现在需要在各地试点的基础上，推进顶层制度设计的落实，发挥强农惠农富农政策功效，真正实现广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的目标。
（二）提高农民素质，增强农民政治参与的现代能力
文化素质的提高是增强农民政治参与意识和素质的基础。党的十八大指出，教育是民族振兴和社会进步的基石。各级政府要充分认识教育在社会发展中的地位和作用，坚持教育优先发展的政策，在继续提高农村普及义务教育的程度以及质量水平基础上，通过培训等多种方式发展农村成人教育，改变在经费投入上重基础教育轻成人教育的倾向；教育资源要重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，提高农民的文化、科技和经营管理素质，培育和造就适应新农村建设的有文化、懂技术、会经营的新型农民。同时，下大气力普及民主法治教育，增强公民意识、法律意识和维权意识，教育农民树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念，强化公民理性有序的政治参与理念。
（三）完善农民政治参与制度，保障农民政治参与制度化
第一，优化人大代表结构，激发农民政治参与的热情。党的十八大指出，要提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。按照新《选举法》确立的“城乡按相同人口比例选举人大代表”的平等原则，新一届全国人大代表和地方各级人大代表构成体现了“同票同权”和“两升一降”的特点，有助于增加农民在国家权力机关中的话语权，提高基层群众政治参与的积极性，有助于密切人大机关与人民群众的联系，推进中国特色社会主义民主政治的发展。当然，提高基层代表在国家权力机关中的比例仅仅是优化人大代表结构的初步，如何在代表产生机制上防止大户或宗族势力的绑架从而选出真正忠实代表农民利益的代言人，如何提高基层代表的素质和履职能力从而使他们真正回应本选区民众的利益和呼声，如何完善代表退出机制从而使不能尽职的代表受到及时有效的罢免都是需要考虑的问题。此外，扩大直接选举的范围和层次更是优化人大代表构成的治本之策。 第二，完善村民自治制度，为农民政治参与提供实践场所。党的十八大报告提出了完善基层民主制度的重大任务。十八届三中全会提出要建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。完善村民自治制度的相关法律法规，使农民“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的实施有具体的法律保障机制。当前，要突出抓好民主选举后的村民参与和民主监督工作，提高村民自治制度的运行质量。例如，要弱化村民委员会与乡镇政府之间的关系，使村民自治真正实现农民自己的治理。可以借鉴浙江温岭实验的村民恳谈会制度，试行中立主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息发布制度、问卷调查决策制度、观察员制度等，有效地实现普通村民对决策过程的参与，可以作为村民会议开会制度的有益借鉴。创新对村民委员会的监督机制，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。
第三，健全信访工作制度，拓宽农民政治参与渠道。信访是公民的一项宪法权利，信访工作在预防和化解社会矛盾，维护社会稳定方面发挥了重要作用。信访部门的工作人员要树立以人为本的服务理念，全心全意为人民服务。党的十八届三中全会明确提出了改革信访工作制度的新思路。一是进一步拓宽和畅通信访渠道。完善领导接访、民生热线、信访代理等做法；实行联合接访，一站式服务，减少群众信访成本；实行网上接访制度，方便群众足不出户反映诉求；健全人民建议征集制度，保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。二是依法规范信访工作。根据涉法涉诉信访工作改革的要求和《信访条例》的规定，规范信访工作的程序和内容，引导农民理性合法地表达诉求。三是着力推行“阳光信访”，建立“信访事项办理群众满意度评价体系”，增加信访工作的透明度。四是完善信访工作考核方式，改变以信访数量考核地方和部门工作的简单做法，引导各地把工作重点转向问题预防和解决之上。
第四，加强农民组织化，促进农民制度化的政治参与。农民组织化即农民行动方式的组织化，是农民为了实现经济、政治、文化等方面的个人或集体目标，通过特定机制形成各种类型组织的行动与过程。⑤受小农经济的影响，农民长期以来处于一种比较分散的状态，农民组织化程度不高。随着农村城市化的推进，农村土地、社会保障、干群关系、社会治安等公共领域中的矛盾问题通过各种形式凸显，政府在应对公共事务危机中总是力不能及、捉襟见肘。政府要积极鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，增加农民收入，维护农民经济权益，为农民组织化有效参与社会事务提供坚实的物质基础。同时，政府还要积极引导农民发展社会、文化和自治组织，增强农民的法治意识、维权意识和自我整合能力。农民的组织化提供了合法的利益表达机制、干群矛盾的缓冲机制，有利于提高农民的生活满意度，提升农民与政府的沟通能力，优化乡村的治理结构，促进农村社会稳定。
注释：
①房宁.中国政治参与报告（2011）.北京：社会科学出版社.2011.100.
②冯兴元，柯睿思，李人庆.中国社会科学出版社.2009.380-381.
③[美]塞缪尔·亨廷顿，琼·纳尔逊.难以抉择——发展中国家的政治参与.北京：华夏出版社.1989.174.
④陈晓莉.政治文明视域中的农民政治参与.北京：中国社会科学出版社.2007.179.
⑤包心鉴，李锦，刘玉.平安之路.北京：人民出版社.2010.187.
关键词 农民 政治参与 制度化
基金项目：2012年度河北省高等学校人文社会科学研究重点项目《河北省农民政治参与调查与分析》（SD125002）；2012年度河北省社会科学发展研究重点课题《当前我省村民自治与村庄治理状况抽样调查》（201202002）；教育部中西部高校提升综合工程项目《首都经济圈与河北发展研究》、《新时期权力运行与监督制度完善研究》阶段性成果。
作者简介：袁刚，河北大学政法学院教授，研究方向：中国政府与政治；白天成，天津师范大学政治与行政学院政治学理论硕士研究生。
中图分类号：D628 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-224-03
改革开放30多年来，农民的政治参与意识有了很大程度的提高，对于村务的治理有比较高的积极性。近年来，各地出现了不少有借鉴意义的制度创新，如“两票制”、“海选”、“村民联名提名”、“三上三下三公布”、“联选制”等模式，丰富和发展了村民自治的形式。但总体而言，农民有序的政治参与刚刚起步，村民自治制度运行质量有待进一步提高。近期，课题组对河北省11个地级市26个县市105个村庄（共1050户）进行了农民政治参与状况的问卷调查和访谈，分析了农民政治参与存在的问题和原因，以期完善村民参与的意识和制度化。
一、当前农民政治参与的现状
第一，从村民的选举参与来看，对于本届村民委员会换届选举，在1004个有效样本中，统计显示村民亲自参加投票的比例为68.5%。这表明村民对村委会换届选举比较重视，大部分人比较积极的参加投票。这与民政部开展的2001-2003年、2004-2006年村委会选举统计的“到站投票率”（分别为64.2%、72.4%）吻合①，说明当前村委会选举得到了绝大多数人的承认，具有广泛的民主性。
对于村民希望选择什么样的人为村委会成员，有550人选择“根据其能力”；有438人选择“根据其人品”；有118人选择“根据其任期目标演说”；有294人选择“与其比较熟，关系较好”。这与中国社科院冯兴元等人2005年主持的“中国村级组织调查”得出的结论一致。②可见，当选村干部的重要条件是要有能力和人品，而熟人关系也是影响选举候选人的必备条件。
就选举程序而言，有58.8%的村民表示该村村委会选举采用了差额选举办法，有72.9%的村民表示实行了公开计票，有52.6%的村民表示设立了秘密写票处。可见，多数村委会换届选举能按照法律规定的程序进行。
第二，从村民的决策参与来看，调查显示大部分村庄的村民代表会议没有规范的议事程序，多数实行口头议事、口头决议。在问及“村民代表会议是否起到作用？”时，仅有37.4%的受访者认为起到了作用。换言之，有六成以上的村民不认为村民代表会议在村庄事务决策中发挥了作用，村民代表会议的决策效果不佳。
此外，数据显示村民的决策参与意识总体上不高：有52.6%的村民表示没有参加过村里大事的讨论；有15.6%的受访人经常参加村庄或社区活动，41.4%偶尔参加，42.3%没有参加；在问“您认为您的意见、建议能否对村委或基层政府决策产生影响？”时，回答“能”、“影响不大”、“不能影响”、“不清楚”的各占11.4%、29.2%、37.2%、22.2%。
第三，从村民的管理参与来看，在1029个有效样本中，认为本村“有村规民约或村民自治章程”的有364户，所占比例为35.4%；表示“没有”的共有297户，所占比例为28.9%；此外还有35.7%的农户表示“不清楚”所在村庄是否有村规民约。可以看出，当前农村村规民约或村民自治章程的普及度尚不足五成，凸显了基层民主管理在制度建设方面比较薄弱。缺乏有效条文的制约，容易出现干部权力的滥用、越界管理等现象。这从村规民约执行情况的数据能够得到证明，调查显示执行的“很好”和“比较好”的比例分别占7%和24%；有43.8%的村民认为执行情况一般。
第四，从村民的监督参与来看，当问及是否给村干部提过意见时，“没有提过”的有643人，所占比例为62.1%；“提过”意见的有392人，所占比例为37.9%。可见，仅有三成多的村民在村庄自治的过程中行使过自己的监督权利。关于财务收支情况的调查数据显示，有64.8%的受访者对财务状况不清楚；24.7%的村民表示本村有村务监督委员会、理财小组或其他形式的村务监督机构，41.1%表示没有，34.2表示不清楚；21.5%的受访者表示对村委会成员的履职情况进行了民主评议，39.7%表示没有实行，38.8%表示不清楚；6.3%的村民表示对村干部实行了任期和经济责任审计，30.7%表示没有实行，43%表示不清楚。这些数据反映了当前群众的民主监督意识非常薄弱。
总的来看，在村民自治的诸环节中，村民选举参与的积极性比较高，绝大多数村民认可村委会选举的合法性，承认通过选举行使当家作主的民主权利。但是，统计数据显示在决策参与、管理参与和监督参与层面，村民的参与意识、参与能力和实施参与的制度操作性、实效性不高。因此，从我国二十余年的村民自治实践来看，村民选举和自治制度作为一种民主制度已在村民心中内化，现在需要解决的已经不是“要不要选举”、“要不要自治”的问题，而是如何深化自治内涵的问题，如何拓宽政治参与的范围和途径，保障村民自治权利的真正实现，是深化村民自治制度亟需解决的难题。
二、农民政治参与的影响因素
（一）农民的文化素质和民主素质相对较低
与城镇相比，农民的受教育程度还是偏低。而且，受经济和就业形势等因素的影响，近年来又出现了“读书无用论”的回潮，一些大学生甚至中小学生中途退学，不少年轻人早早的成家或进城务工，村里留下的大多是老人、妇女和儿童。低水平的文化素质制约了农民政治参与的热情。此外，受小农意识的制约，不少农民认为政治是国家和干部的事情，和自己没有关系，自己也管不了，致使农民对于现在的政治生活持有一种冷漠的态度。 （二）农村家族文化的消极影响
当前，农村的家族意识和宗族文化仍然根深蒂固。不能否认，宗族作为分散个体的“避风港”，家族成员通过集体行动在捍卫宗族整体利益的同时也维护了个体利益，从而主动或被动地促进了家族成员参与的积极性。但是，家族文化具有理性不足、等级性明显、缺乏法治观念的特点，家族成员的参与行为带有工具性参与的特征，即政治参与本身不是参与的目的，更多地是为了自身或家族的现实利益，如投票是为了获得补贴，家族头面人物当选有面子，以便日后办事方便等，使参与动机和行为带有极强的功利色彩。例如，在问及家族、亲戚因素对村委会选举的影响时，回答影响很大、影响较大、有一些影响的总共占有效调查数的81%，而回答没什么影响和不好说的分别占13.7%、15.3%。此外，出于对家族或宗族的认同和依赖，个体当然希望村务决策或管理由“自己人”当家，但也导致村民自治的一些环节被家族所垄断，有些地方家族势力甚至凌驾于村民自治组织之上，近年来媒体曝光的此类事件屡见不鲜。家族的垄断阻碍了普通村民对于村务的管理和参与。
（三）农村经济发展水平的还不高
马克思主义认为，利益是社会成员政治行为的动因，在社会生活中，人们之所以参加政治活动，其根本动因在于人们实现自己利益的要求。西方政治发展理论研究表明：“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。”③经济发展与政治参与水平相关性理论可以解释同一地区内农民的政治参与意识为什么不同。调查发现，大部分富裕人家对政治生活的兴趣相对较高，而贫困人家思考的只是“过日子”，政治参与积极性不强。而且，想参与政治的人往往势力比较孤单而不去参与政治，也使得农民的政治参与组织程度较低。
（四）政治参与制度环境不完善
“在现代民主制国家，公民是在一定的制度环境下参与政治并依靠一整套健全的制度来保证实现其利益要求的，没有制度作保障的民主，只会导致无政府主义或社会政治动乱。”④当下村民自治遇到的突出问题主要是村委会选举程序、议事程序、监督程序不健全以及诸多政治关系没有理顺造成的。村民委员会本应是村民“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织，不是政权组织。但是，不少县乡政府习惯于把村委会当做自己的下级组织，由于村委会对县乡政府有经济上的依附性，忙于应付“上级”任务，反而无暇顾及作为自治组织的本业——村内公共事务和公益事业。而且，许多村委会一经成立就完全变成村委会治理，村民会议或村民代表会议权责虚置，弱化了村民自治的本来意义。
信访制度是党政机关密切联系群众的重要渠道，也是人民直接参与制度的重要组成部分。但是，在一票否决的信访责任制下，一些地方政府和官员采取了堵截、打压、收买等非常规手段控制访民，虽暂时缓解了紧张局势，但付出了巨大的社会成本，掩盖并集聚了社会矛盾，容易造成社会冲突的隐患。此外，有的农民不了解信访的具体程序，不清楚应该采取什么程序向上级部门反映问题，结果盲目上访、无序上访、重复上访的现象普遍存在，既增加了信访工作的成本，也影响了国家机关正常工作。
（五）基层公务人员行为失范
一些基层政府的工作人员民主意识差，忘记自己人民公仆的身份，只追求自身的利益，没有践行“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的要求。一些地方官员脱离群众，总有一种高高在上的心态，认为“农民都是暴民”，农民政治参与就是“无事滋事”。对农民政治参与的错误认识和定位，使得部分地方干部遇到群众表达利益诉求时，表现出不认真、不负责等态度和行为，一定程度上加剧了干群关系的紧张。
由于制度的不完善和基层政府行为失范，农民的制度化政治参与得不到有效的实现，农民想要维护自己的利益但是找不到适当的途径，加之农民素质比较低下，所以，当农民想要表达意愿或者维护自身的合法权益时，感觉正式渠道效率太低或者成本过高，往往使用非制度化政治参与方式，导致社会矛盾激烈，维稳成本不断攀升。
三、农民政治参与的改进措施
（一）发展农村经济，夯实农民政治参与的物质基础
发展农村经济是促进农民政治参与的首要条件。马克思指出：“人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。”党的十八届三中全会描绘了农村改革的路线图，对健全城乡一体化发展体制机制作出了安排部署，在构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、完善城镇化健康发展体制机制等方面，提出了一系列突破性的改革措施。改革的方向已经确定，现在需要在各地试点的基础上，推进顶层制度设计的落实，发挥强农惠农富农政策功效，真正实现广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的目标。
（二）提高农民素质，增强农民政治参与的现代能力
文化素质的提高是增强农民政治参与意识和素质的基础。党的十八大指出，教育是民族振兴和社会进步的基石。各级政府要充分认识教育在社会发展中的地位和作用，坚持教育优先发展的政策，在继续提高农村普及义务教育的程度以及质量水平基础上，通过培训等多种方式发展农村成人教育，改变在经费投入上重基础教育轻成人教育的倾向；教育资源要重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，提高农民的文化、科技和经营管理素质，培育和造就适应新农村建设的有文化、懂技术、会经营的新型农民。同时，下大气力普及民主法治教育，增强公民意识、法律意识和维权意识，教育农民树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念，强化公民理性有序的政治参与理念。
（三）完善农民政治参与制度，保障农民政治参与制度化
第一，优化人大代表结构，激发农民政治参与的热情。党的十八大指出，要提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。按照新《选举法》确立的“城乡按相同人口比例选举人大代表”的平等原则，新一届全国人大代表和地方各级人大代表构成体现了“同票同权”和“两升一降”的特点，有助于增加农民在国家权力机关中的话语权，提高基层群众政治参与的积极性，有助于密切人大机关与人民群众的联系，推进中国特色社会主义民主政治的发展。当然，提高基层代表在国家权力机关中的比例仅仅是优化人大代表结构的初步，如何在代表产生机制上防止大户或宗族势力的绑架从而选出真正忠实代表农民利益的代言人，如何提高基层代表的素质和履职能力从而使他们真正回应本选区民众的利益和呼声，如何完善代表退出机制从而使不能尽职的代表受到及时有效的罢免都是需要考虑的问题。此外，扩大直接选举的范围和层次更是优化人大代表构成的治本之策。 第二，完善村民自治制度，为农民政治参与提供实践场所。党的十八大报告提出了完善基层民主制度的重大任务。十八届三中全会提出要建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。完善村民自治制度的相关法律法规，使农民“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的实施有具体的法律保障机制。当前，要突出抓好民主选举后的村民参与和民主监督工作，提高村民自治制度的运行质量。例如，要弱化村民委员会与乡镇政府之间的关系，使村民自治真正实现农民自己的治理。可以借鉴浙江温岭实验的村民恳谈会制度，试行中立主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息发布制度、问卷调查决策制度、观察员制度等，有效地实现普通村民对决策过程的参与，可以作为村民会议开会制度的有益借鉴。创新对村民委员会的监督机制，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。
第三，健全信访工作制度，拓宽农民政治参与渠道。信访是公民的一项宪法权利，信访工作在预防和化解社会矛盾，维护社会稳定方面发挥了重要作用。信访部门的工作人员要树立以人为本的服务理念，全心全意为人民服务。党的十八届三中全会明确提出了改革信访工作制度的新思路。一是进一步拓宽和畅通信访渠道。完善领导接访、民生热线、信访代理等做法；实行联合接访，一站式服务，减少群众信访成本；实行网上接访制度，方便群众足不出户反映诉求；健全人民建议征集制度，保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。二是依法规范信访工作。根据涉法涉诉信访工作改革的要求和《信访条例》的规定，规范信访工作的程序和内容，引导农民理性合法地表达诉求。三是着力推行“阳光信访”，建立“信访事项办理群众满意度评价体系”，增加信访工作的透明度。四是完善信访工作考核方式，改变以信访数量考核地方和部门工作的简单做法，引导各地把工作重点转向问题预防和解决之上。
第四，加强农民组织化，促进农民制度化的政治参与。农民组织化即农民行动方式的组织化，是农民为了实现经济、政治、文化等方面的个人或集体目标，通过特定机制形成各种类型组织的行动与过程。⑤受小农经济的影响，农民长期以来处于一种比较分散的状态，农民组织化程度不高。随着农村城市化的推进，农村土地、社会保障、干群关系、社会治安等公共领域中的矛盾问题通过各种形式凸显，政府在应对公共事务危机中总是力不能及、捉襟见肘。政府要积极鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，增加农民收入，维护农民经济权益，为农民组织化有效参与社会事务提供坚实的物质基础。同时，政府还要积极引导农民发展社会、文化和自治组织，增强农民的法治意识、维权意识和自我整合能力。农民的组织化提供了合法的利益表达机制、干群矛盾的缓冲机制，有利于提高农民的生活满意度，提升农民与政府的沟通能力，优化乡村的治理结构，促进农村社会稳定。
注释：
①房宁.中国政治参与报告（2011）.北京：社会科学出版社.2011.100.
②冯兴元，柯睿思，李人庆.中国社会科学出版社.2009.380-381.
③[美]塞缪尔·亨廷顿，琼·纳尔逊.难以抉择——发展中国家的政治参与.北京：华夏出版社.1989.174.
④陈晓莉.政治文明视域中的农民政治参与.北京：中国社会科学出版社.2007.179.
⑤包心鉴，李锦，刘玉.平安之路.北京：人民出版社.2010.187.