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长期以来,各国政府都在政府投资项目上投入了大量的资源。鉴于其巨大的规模和广泛性,因而,政府投资项目的投资效率在国家的经济体系中有着非常重要的作用,对的经济发展也产生着深远的影响。本文先从政府投资和政府投资项目绩效评价的理论基础入手,对当前政府投资项目绩效评价领域国际、国内的通行做法做了分析、探讨和研究,进而针对当前在政府投资和项目建设方面存在的问题,提出解决的思路。后续章节即循着这一思路,构架了政府投资项目的绩效评价指标体系,在此基础之上对政府投资项目的绩效评价信息系统进行了设计。最后一章通过几个实际案例分析对政府投资项目绩效评价进行了探讨,以验证政府投资项目绩效评价的框架和指标体系设计的合理性,以及建立相应的绩效评价体系的可行性。同时从学术研究的角度,为国家制定投资政策和相关的法规、设置投资项目的管理方法和制度、逐步完善投资项目绩效管理,提出一些有参考价值的建议。
鉴于我国政治体制上的特殊性和现实的需要,本文结合我国政府投资项目实施的具体情况,从科学发展、建立和谐社会的角度,从凯恩斯主义宏观经济理论、公共品理论和公共选择理论中为政府投资的行为找到了合理的理论依据。科学发展、建立和谐社会旨在实现民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会,这就需要大力发展社会生产力的水平,用发展的办法解决前进中的问题,不断为社会和谐创造雄厚的物质基础；同时,还需要发展的协调性,着力解决发展的不平衡问题,注重发展社会事业,推动经济社会的协调发展。而凯恩斯主义则强调有效需求的重要性,强调政府在有效需求不足之时,可通过扩大政府采购和政府投资来扩大需求,拉动经济走出衰退实现增长。公共品理论重在研究不具有竞争性和排他性产品的供给机制。由于这类产品的特殊性,由私人部门提供往往很难收回投资,所以一般都由政府提供,相应的项目也都需要政府进行投资兴建。公共选择理论则分析政府的决策原理,认为当政府决策无效之时,也会带来极大的效率损失。
政府投资项目涉及来自项目组织层面、政府层面和社会公众层面的多个利益相关者。这三类利益相关者在投资项目决策、建设期间的地位和作用各有不同,所掌握的信息量也各有大小。在传统的项目管理模式下,往往因为信息不足而导致公众游离于政府投资项目治理主体的范围之外,缺少知情权、监督权和参与权。同时政府投资主管部门责任不够落实,难以对项目实行协调、统一和有效的监管。还有是由于传统治理模式下缺乏统一的项目信息数据标准、信息存储也过分分散、信息沟通手段十分落后和信息化程度不高等因为造成的。解决的办法是完善政府投资部门的监督机制,建立一套涵盖全面的政府投资项目绩效评价体系,以及设置有效的评价指标,并将这套指标植入到政府投资项目绩效评价信息系统之中,以对政府投资建设项目实施动态监控。在监管方法上,实现政府监管由基于纸质介质数据的人工现场监管向基于电子介质数据的计算机网络动态监管与人工现场监管相结合的数字化绩效评价方式转变,从相对单一的问题检查向项目全过程动态监测预警转变。
政府投资项目绩效评价始于20世纪30年代世界经济大萧条期间各国政府投资兴建的大量政府投资项目的绩效评价活动。其后随着相关理论方法的发展,政府投资项目绩效评价一共经历了三个阶段的发展。第一阶段为20世纪50年代前所采用的方法,比较注重微观效益分析。第二阶段为20世纪50年代至80年代之间所用的方法,强调企业盈利性分析与社会效益分析相结合。随后到来的第三阶段则是以现代管理学、系统论为基础的多目标效益分析。
政府投资项目评价包括项目前评价和项目后评价,项目前评价为项目开工建设前所经历的评价,项目后评价为项目开工建设期间以及建成之后所用到的评价。项目前评价包括项目技术评价、项目财务评价、国民经济评价、项目社会评价、项目环境评价和项目的不确定性与风险评价。项目后评价又分为项目过程评价和狭义的项目后评价两个阶段。项目过程评价主要包括对项目变更的评价和项目工期和成本的集成评价。前者针对项目实施过程中对项目的质量、成本和进度上所发生的变化所采取的应变措施,后者通常采用的方法有挣得值分析法和关键比值分析法。狭义的项目后评价共有两个目标,其一为对预定项目目标的正确性与合理性的评估,其二为项目目标实现情况的评价,主要是分析和确认项目实际实现的目标情况以及它们与项目预定目标的一致性程度。项目后评价需要考虑项目的目标、实施效果、影响等各方面的情况。通常采用的项目后评价方法有对比分析法、逻辑框架法和成功度评价法。
自1949年新中国建国以来,我国政府投资项目在经济体系中的地位经历了巨大的变化。从建国初到70年代中期的20多年间,政府是最主要的投资主体,此时社会投资的80％左右是由政府完成的。在此期间,政府投资向重工业倾斜,缺乏协调性,政府投资效率十分低下。而1978年改革开放以来,政府投资也做出了相应的调整。投资主体日渐多元化,政府投资也不再是主导性的投资。投资结构f=1渐走向均衡,投资方向F1趋分散,同时政府投资不再单纯考虑产出量,经济效益和社会效益并重,更加偏重长期效率。而在资金来源上也不再把财政资金作为主要的资金来源,资金来源日渐多样化,并且也在向有偿使用的方向转变。
2004年7月,国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》。该决定明确指出了政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域,包括加强公益性和公共基础设施建设,保护和改善生态环境,促进欠发达地区的经济和社会发展,推进科技进步和高新技术产业化。自此以后,我国政府投资项目的方向更趋明确,主要用在证券设施项目领域、公益性项目领域、公共事业性项目领域和公共基础设施项目领域等四大领域。
同时,我国政府投资项目的管理模式也形成了分散式管理模式、集中代建模式、企业代建模式、私人融资模式、项目法人模式等多种管理模式并存的局面。这些有益的探索丰富了我国政府投资项目管理的形式,为政府投资项目的成功实施奠定了基础,但也存在不少的问题:政绩工程、权力寻租和政府官员腐败问题依然比较严重；项目业主的行为不规范,概算超估算、预算超概算、决算超预算比较严重。目前,我国政府投资项目绩效评价既考虑经济效益,也考虑社会效益,将财务分析和国民经济分析相结合。但同时也存在政府投资项目绩效评价的有关制度不健全、评价方法不完善、项目建设的专业化程度不高等问题。
我国共有三个层次的政府投资管理职能机构和部门。第一个层次为行业和地区主管部门机构,他们均设立了职能相对独立的监督管理机构,负责本地区、本行业的投资管理监督工作。第二个层次为专业的监督机构,包括建设、金融、统计、审计、环保、国土、质监等部门,他们从各自的专业角度出发,对项目建设进行监督管理。三是综合性的监督机构,主要是承担投资管理职能的发改委、财政部和审计署。其中,发改委重大项目稽察办对重大建设项目进行全过程、全方位的监督检查,履行投资监督职能。而财政部专员办和审计部门则译法进行审计检查。这一复杂的项目监管体系会造成政出多门、层级过多、交叉重复、效率低下的问题。因此,有必要建立一套统一的评价指标体系并在其基础上建立起政府投资项目绩效评价信息系统。而由于发改委重大项目稽察办的机构特点,该机构将是建立该评价指标体系和对应的信息系统的最佳主体。
在此基础之上,本文以《国务院关于投资体制改革的决定》为指南,以国家发改委《国家重大项目稽察办法》、《国家重大项目稽察要点和工作指南》为指导,以国家相关法律法规为设计依据,以亚洲开发银行“以结果为导向的监测评价系统”为基准,结合定量分析和定性分析的方法,基于《国家重大建设项日监测评价信息系统》对国家重大建设项目进行动态监测、预警和后评价,建立了一套指标体系。这套指标体系包括基于结果的项目评价指标体系和基于项目生命周期的绩效评价指标体系。本文重点发展了基于项目生命周期的绩效评价指标体系。它由宏观指标、中观指标和微观指标构成。宏观指标具有项目投资宏观管理和项目宏观职能管理的作用。项目投资宏观管理主要对国家投资总量和投资结构进行评价,投资总量评价的重点在于监测国家项目投资总量的变化趋势,为国家宏观经济控制提供依据。而投资结构评价则对投资项目的宏观结构和地区结构进行评价,以保持行业、地区间投资的均衡。项目的宏观职能管理则主要对国家各部委对项目进行职能管理的关键问题进行评价,为国家调整宏观管理政策提供依据。
中观指标包括地区指标、行业和集团监测指标、预警与评价指标三类指标。中观指标以地区、行业和集团的职能为出发点,以满足地区、行业和集团各自的管理目标。地区中观管理主要对地区性投资总量、投资行业结构、项目的经济效益和社会效益进行评价,为引导地区投资、提高地区经济收入提供参考。行业中观管理主要对行业项目的投资总量、项目布局、项目的供求关系、项目建设情况等做出整体评价并进行信息反馈。集团管理主要针对项目的投资额、项目进度、预期和实际经济效益在企业集团的层面上进行监测和管理。
微观指标体系的设计以项目管理模块为范围,以监管、稽察要点为重点,以完成对项目的有效监管为目标,包括监测、预警和评价三类指标。其中监测指标通过对项目的动态在线监测获得,为预警指标和评价指标提供基础数据来源。微观指标体系的设计目标是:在项目全生命周期发展的各个阶段,根据现代项目管理知识体系的内容,按照先监测、再预警、后评价的递进关系进行指标体系的设计,将项目中有可能发生的异常因素识别出来,以便及时采取有效的管理措施,提高项目的管理水平。具体来说,微观指标体系共含七类一级指标:建设程序管理指标、投资管理指标、财务管理指标、合同管理指标、质量管理指标、进度管理指标、招投标管理指标。而且,在七类一级指标之下,还设置了16类二级指标,90个三级指标,以此来实现从微观方面对项目的全面监管。
在对现有政府投资项目监管机构设置和监管指标体系设计的基础之上,本文提出了构建政府投资项目绩效评价信息系统的构想。该系统以项目总控理论、基于互联网的项目远程协作理论、项目共同核心价值理论、世界银行结果导向MFDR绩效监测与管理理论为基础,结合我国项目管理信息系统的采用现状,与我国当前的政府投资项目监管模式和架构相匹配。本文首先建立了兼顾项目管理体制、项目管理职能和项目生命周期流程的三维系统概念模型,而后建立了包括中央端、区域监测端和项目监测端的三级系统体系结构。在此基础上,确立了该系统的功能模块,共包括项目稽察库维护、项目动态监测与预警、项目稽察汇总与查询、基础数据设置、指标体系管理工具、协同稽察办公、视频实施监控等功能。在系统网络结构上,系统要覆盖中央发改委稽察办、31个省市区发改委稽察办、超过1万多个的国家重大建设项目业主单位和数十万家项目建设参与单位。在系统的技术架构上共分为六个层次,分别是操作系统层、数据层、基础组建层、基础服务层、接口协议层、用户层。
最后用几个现实项目评估案例来探索政府投资项目绩效评价体系在现实中的应用。
本文第一章为导论,说明了本文的研究背景,给出了文献综述和本文的研究思路。第二章分析了政府投资和政府绩效评价体系的理论基础。第三章回顾了当前政府投资和政府投资项目绩效评价的现状和存在的问题。第四章针对我国政府投资项目绩效评价的现状提出了一套与我国当前的政府投资管理体制相适应的、与信息化趋势相匹配的政府投资项目绩效评价体系和指标体系。第五章在该绩效评价体系之上提出了与之相对应的信息系统的架构。第六章通过几个案例来进一步分析政府投资项目的绩效评价问题。