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摘要党政领导干部处于社会主义法治建设各个层次的重要岗位,在经济、政治、社会生活中扮演重要角色,他们对法律的态度直接影响到民众对法治建设的信心和决心。在日趋走向法治化的过程中,党政领导,特别是基层领导干部的法律知识、法治观念和依法行政的理念必须与社会主义法治建设的进程相适。加强农村基层干部的教育培训,培养造就一支高素质的农村基层干部队伍是“大规模培训干部、大幅度提高干部队伍素质”的任务之一,也是加快推进城乡一体化、建设顺义重点新城的现实需要,在农村工作新形势下,增强农村基层干部的法治观念、提升农村基层干部的法律素质十分必要。
关键词法律素质 基层干部 法治观念
中图分类号:D648 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-233-02
一、我区农村基层干部常见涉农法律问题及培训需求现状
(一)农村基层干部工作中常见涉农法律问题
通过座谈及调查问卷获取的信息表明,我区农村基层干部在工作中常见的涉农法律问题在如下几个方面比较突出:
1.土地承包权问题。近年来中央对农村政策进行了调整,不仅免除了农民经营土地应当缴纳的农业税,而且实行了种植粮食直补政策,农民认识到土地升值和种粮比较效益的提高,维权意识不断增强,农村土地承包纠纷呈现明显上升趋势。
2.隐性土地权属争议问题。近几年,我区城市化进程不断加快,大规模的土地征用和房屋拆迁导致农村地区的土地权属争议问题凸现,根据法律规定,此类争议应先由人民政府处理,而因为土地权属争议具有历史复杂性等原因使得当事人不能从政府部门得到快速有效的解决,所以许多人将诉讼标的和诉讼请求明显与土地权属争议不同、但却需要以土地权属确认为前提的相邻关系和排除妨碍纠纷诉至法院,以求法院一并快速解决土地权属争议。这种隐藏在诉讼中解决的争议称作隐性土地权属争议,此类争议呈上升趋势。
3.征地拆迁补偿问题。近年来,因机场东扩、顺义新城建设、奥运场馆建设、公路网建设、绿化占地等诸多因素推进的征地拆迁过程中,在土地征用补偿上,村民与村民、村民与农村集体经济组织之间,引发一些经济利益冲突,产生纠纷。
4.房屋宅基地问题。随着农民收入的提高,很多农民不断改善住房条件,在翻建、新建房屋时容易引发宅基地界限纠纷,以及由于宅基地使用证记载不明引发的滴水、走道纠纷等。
5.相邻关系问题。近年来,我区农村生活中由于相邻关系不和谐,引发的各种纠纷不断出现。比如相邻用水、排水引发的纠纷,相邻土地使用引发的纠纷,建筑物相邻因通风、采光引起的纠纷,相邻防险、环保引发的纠纷等,并呈现出季节性、多发性、反复性、不易根治等特点。
6.经济合同纠纷。主要包括拖欠工资纠纷、债权债务纠纷、土地收益分配纠纷等。
7.违章建筑拆除问题。主要包括环境整治过程中,一些村民私搭乱建影响施工,因拆除违章建筑引发的利益索赔纠纷。
8.干群关系问题。随着社会主义民主与法治进程的推进,越来越多的农民在学习政策法律的同时也开始运用政策、法律的尺子监督干部,维护自己的合法权益。有些基层干部工作方法简单、作风粗暴,动辄强迫命令,在依法行政或执行上级指示过程中,事业心和责任心差,对壮大集体经济、改善群众生活缺乏思路和对策,群众得不到实惠,看不到希望,造成基层党群、干群关系紧张。
(二)农村基层干部对提高自身法律素质的建议
通过座谈,明显感到我区农村基层干部对于更新观念、开阔视野、增强素质、提高能力的要求非常迫切。受访的基层干部普遍认为,基层干部比以前难当了,面对当前农村工作新形势,很多人对在工作中遇到的新情况和新问题感到棘手、对一些法律、法规、政策问题存在困惑,明显意识到自己的法律素质与现实要求还存在一定差距。具体表现在,一是与普通群众相比,干部的法律知识相对丰富,但法律思维水平不高,不能在实践中自觉运用法律思维思考和解决问题;二是干部的法律认知广度和深度还不够;三是干部法律知识结构不完善;四是“官本位”在个别干部头脑中仍占据重要地位,法律公平未能充分展示。
调查问卷分析显示,许多基层干部希望能够加深对工作中常用法律、法规、政策的理解和掌握并能够及时了解、掌握新近颁布、修改的法律、法规、政策的精神及内容。也有一些基层干部希望法律培训继续采用案例式教学,能够接触到更多典型案例以助于更好地理解、运用相关法律、法规和政策。同时希望采取更多的培训方式,为大家提供学习交流的平台,提高解决实际问题的能力。
二、建立适应我区农村基层干部法律培训需求的对策和措施
(一)创新培训理念,拓宽培训思路
传统的干部法律培训的主要内容为法律的具体规定,重视介绍实体法而轻视宣讲程序法,重视守法教育而轻视用法教育,注重义务性、禁止性规范的灌输,而忽视现代法律信仰、法律价值、法治理念等综合法律素质的培育,对干部进行的法律培训的教育目标有偏差。应创新培训理念,对农村基层干部法律素质培训教育目标从普及和掌握法律知识为目标的守法型培训教育向全面提高法律意识和法律素质为目标的综合型培训教育转变。
在培训中,要以农村基层干部掌握必需的法律知识为前提,把着眼点放在增强法律意识和提高法律素质上,把切入点放在形成法律思维方式和良好行为习惯上,引导和强化农村基层干部对国家制度和法律制度合理性、合法性的认同。具体目标:一是要认清法治的本质和作用,特别要注意防止把党的政策与法律对立起来,充分发挥法在管理国家事务、经济文化事业和社会事务中的作用;二是要树立社会主义法治的理念,坚定建立可预期社会秩序的信心,使依法治国的意识成为农村基层干部的根本理念、追求和信仰之一;三是要形成科学的法律观念、法律情感、行为模式,强化公仆意识、服务意识、责任意识,让农村基层干部对法律和法治的浅层知识认识提升到理性的自觉和行为的自觉;四是要能运用法律思维方法探索法治推行中最节约能量的社会建设问题,更为科学合理的将法律手段与其他手段结合运用;五是要将遇到问题学法、重大决策依法、开展工作合法、处理问题靠法作为推进各项工作的基本思路和基本习惯,以法律思维正确处理法与情的矛盾、降低社会运行成本、走出人治困局。
(二)调整完善培训内容,提高培训针对性
农村基层干部法律素质培训要紧密围绕干部的实际需要,不断探索和完善。一方面要加强现代法律信仰、法律价值、社会主义法治理念等综合法律素质的培育方面内容的培训,全面提高农村基层干部的法律意识和法律素质。另一方面,针对我区农村基层干部在工作中遇到常见法律问题,应主要加强以下相应具体法律、法规、政策及相关内容的培训:
1.涉及农村土地管理方面。《农村土地承包法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《物权法》、《北京市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》等法律、法规、政策。
2.涉及农村经济生活方面。《合同法》、《公司法》、《合伙企业法》、《农民专业合作社组织法》、《农民专业合作社登记管理条例》、《农产品质量安全法》等法律、法规政策。
3.涉及农村基层民主方面。《宪法》、《村民委员会组织法》、《北京市村民委员会选举办法》、《顺义区村级民主管理制度建设实施细则》等法律、法规政策。
4.涉及农村劳动就业方面。《劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等法律、法规政策。
5.涉及农村多元化纠纷解决机制方面。引导学员探讨如何积极探索稳步推进农村多元纠纷解决机制,引导村民利用农村土地承包仲裁、调解等方式解决纠纷,切实减少纠纷解决的层次和环节,降低化解矛盾的成本支出,争取将矛盾化解在诉前,消除在萌芽状态。
(三)创新培训手段,增强培训实效性
1.案例教学的方式。案例教学具有现实的背景,案例中出现的各种现象又与基层干部的工作环境有一定的相似性,因此通过案例教学进行法律知识培训往往更有说服力,能取得更好的教学效果。但案例教学效果的充分发挥需要案例具有典型性、严密性和时效性。典型的案例具有更强的实践性,要选择那些与我区农村基层干部工作有密切联系的案例;授课案例要严密,严密的案例才能经得起推敲,才能够激发学员的讨论热情;授课案例要具有时效性,反映新形势、新问题、新法律的案例才能够及时反映法治建设的最新成果及当前法律热点。
2.研讨式教学的方式。基层干部都有很丰富的工作经验,对于在工作中遇到的相关法律问题也都有各自的体会。通过研讨式教学这种方式,为大家提供一个学习交流的平台,使学员能够结合实际共同探讨疑难问题分享工作思路,寻求更多具有可操作性的工作方式方法。
3.体验式教学的方式。体验式教学能够使基层干部亲身融入到实际的情境中去,面对实际问题思考解决问题的方式方法,这是提高法治意识的一种重要手段。通过有教学主题和目的的体验式教学使学员针对法治意识及相关法律问题进行全方位、多角度的深入思考。可以采取模拟法庭、模拟信访接待、模拟纠纷调解、观摩网络庭审、法院旁听庭审等方式。
我区农村改革的不断深入和城乡一体化建设进程的加快推进对农村基层干部的素质和能力提出了更高的要求。有关部门应根据基层干部实际工作中的法律需要设置培训内容,创新培训方式,拓宽培训渠道,积极引导基层干部提升法治观念,把所学法律知识应用到农村实际工作中,更好地维护农民合法权益、有效化解农村基层矛盾,为推进城乡一体化、建设新农村营造和谐稳定的环境。
关键词法律素质 基层干部 法治观念
中图分类号:D648 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-233-02
一、我区农村基层干部常见涉农法律问题及培训需求现状
(一)农村基层干部工作中常见涉农法律问题
通过座谈及调查问卷获取的信息表明,我区农村基层干部在工作中常见的涉农法律问题在如下几个方面比较突出:
1.土地承包权问题。近年来中央对农村政策进行了调整,不仅免除了农民经营土地应当缴纳的农业税,而且实行了种植粮食直补政策,农民认识到土地升值和种粮比较效益的提高,维权意识不断增强,农村土地承包纠纷呈现明显上升趋势。
2.隐性土地权属争议问题。近几年,我区城市化进程不断加快,大规模的土地征用和房屋拆迁导致农村地区的土地权属争议问题凸现,根据法律规定,此类争议应先由人民政府处理,而因为土地权属争议具有历史复杂性等原因使得当事人不能从政府部门得到快速有效的解决,所以许多人将诉讼标的和诉讼请求明显与土地权属争议不同、但却需要以土地权属确认为前提的相邻关系和排除妨碍纠纷诉至法院,以求法院一并快速解决土地权属争议。这种隐藏在诉讼中解决的争议称作隐性土地权属争议,此类争议呈上升趋势。
3.征地拆迁补偿问题。近年来,因机场东扩、顺义新城建设、奥运场馆建设、公路网建设、绿化占地等诸多因素推进的征地拆迁过程中,在土地征用补偿上,村民与村民、村民与农村集体经济组织之间,引发一些经济利益冲突,产生纠纷。
4.房屋宅基地问题。随着农民收入的提高,很多农民不断改善住房条件,在翻建、新建房屋时容易引发宅基地界限纠纷,以及由于宅基地使用证记载不明引发的滴水、走道纠纷等。
5.相邻关系问题。近年来,我区农村生活中由于相邻关系不和谐,引发的各种纠纷不断出现。比如相邻用水、排水引发的纠纷,相邻土地使用引发的纠纷,建筑物相邻因通风、采光引起的纠纷,相邻防险、环保引发的纠纷等,并呈现出季节性、多发性、反复性、不易根治等特点。
6.经济合同纠纷。主要包括拖欠工资纠纷、债权债务纠纷、土地收益分配纠纷等。
7.违章建筑拆除问题。主要包括环境整治过程中,一些村民私搭乱建影响施工,因拆除违章建筑引发的利益索赔纠纷。
8.干群关系问题。随着社会主义民主与法治进程的推进,越来越多的农民在学习政策法律的同时也开始运用政策、法律的尺子监督干部,维护自己的合法权益。有些基层干部工作方法简单、作风粗暴,动辄强迫命令,在依法行政或执行上级指示过程中,事业心和责任心差,对壮大集体经济、改善群众生活缺乏思路和对策,群众得不到实惠,看不到希望,造成基层党群、干群关系紧张。
(二)农村基层干部对提高自身法律素质的建议
通过座谈,明显感到我区农村基层干部对于更新观念、开阔视野、增强素质、提高能力的要求非常迫切。受访的基层干部普遍认为,基层干部比以前难当了,面对当前农村工作新形势,很多人对在工作中遇到的新情况和新问题感到棘手、对一些法律、法规、政策问题存在困惑,明显意识到自己的法律素质与现实要求还存在一定差距。具体表现在,一是与普通群众相比,干部的法律知识相对丰富,但法律思维水平不高,不能在实践中自觉运用法律思维思考和解决问题;二是干部的法律认知广度和深度还不够;三是干部法律知识结构不完善;四是“官本位”在个别干部头脑中仍占据重要地位,法律公平未能充分展示。
调查问卷分析显示,许多基层干部希望能够加深对工作中常用法律、法规、政策的理解和掌握并能够及时了解、掌握新近颁布、修改的法律、法规、政策的精神及内容。也有一些基层干部希望法律培训继续采用案例式教学,能够接触到更多典型案例以助于更好地理解、运用相关法律、法规和政策。同时希望采取更多的培训方式,为大家提供学习交流的平台,提高解决实际问题的能力。
二、建立适应我区农村基层干部法律培训需求的对策和措施
(一)创新培训理念,拓宽培训思路
传统的干部法律培训的主要内容为法律的具体规定,重视介绍实体法而轻视宣讲程序法,重视守法教育而轻视用法教育,注重义务性、禁止性规范的灌输,而忽视现代法律信仰、法律价值、法治理念等综合法律素质的培育,对干部进行的法律培训的教育目标有偏差。应创新培训理念,对农村基层干部法律素质培训教育目标从普及和掌握法律知识为目标的守法型培训教育向全面提高法律意识和法律素质为目标的综合型培训教育转变。
在培训中,要以农村基层干部掌握必需的法律知识为前提,把着眼点放在增强法律意识和提高法律素质上,把切入点放在形成法律思维方式和良好行为习惯上,引导和强化农村基层干部对国家制度和法律制度合理性、合法性的认同。具体目标:一是要认清法治的本质和作用,特别要注意防止把党的政策与法律对立起来,充分发挥法在管理国家事务、经济文化事业和社会事务中的作用;二是要树立社会主义法治的理念,坚定建立可预期社会秩序的信心,使依法治国的意识成为农村基层干部的根本理念、追求和信仰之一;三是要形成科学的法律观念、法律情感、行为模式,强化公仆意识、服务意识、责任意识,让农村基层干部对法律和法治的浅层知识认识提升到理性的自觉和行为的自觉;四是要能运用法律思维方法探索法治推行中最节约能量的社会建设问题,更为科学合理的将法律手段与其他手段结合运用;五是要将遇到问题学法、重大决策依法、开展工作合法、处理问题靠法作为推进各项工作的基本思路和基本习惯,以法律思维正确处理法与情的矛盾、降低社会运行成本、走出人治困局。
(二)调整完善培训内容,提高培训针对性
农村基层干部法律素质培训要紧密围绕干部的实际需要,不断探索和完善。一方面要加强现代法律信仰、法律价值、社会主义法治理念等综合法律素质的培育方面内容的培训,全面提高农村基层干部的法律意识和法律素质。另一方面,针对我区农村基层干部在工作中遇到常见法律问题,应主要加强以下相应具体法律、法规、政策及相关内容的培训:
1.涉及农村土地管理方面。《农村土地承包法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《物权法》、《北京市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》等法律、法规、政策。
2.涉及农村经济生活方面。《合同法》、《公司法》、《合伙企业法》、《农民专业合作社组织法》、《农民专业合作社登记管理条例》、《农产品质量安全法》等法律、法规政策。
3.涉及农村基层民主方面。《宪法》、《村民委员会组织法》、《北京市村民委员会选举办法》、《顺义区村级民主管理制度建设实施细则》等法律、法规政策。
4.涉及农村劳动就业方面。《劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等法律、法规政策。
5.涉及农村多元化纠纷解决机制方面。引导学员探讨如何积极探索稳步推进农村多元纠纷解决机制,引导村民利用农村土地承包仲裁、调解等方式解决纠纷,切实减少纠纷解决的层次和环节,降低化解矛盾的成本支出,争取将矛盾化解在诉前,消除在萌芽状态。
(三)创新培训手段,增强培训实效性
1.案例教学的方式。案例教学具有现实的背景,案例中出现的各种现象又与基层干部的工作环境有一定的相似性,因此通过案例教学进行法律知识培训往往更有说服力,能取得更好的教学效果。但案例教学效果的充分发挥需要案例具有典型性、严密性和时效性。典型的案例具有更强的实践性,要选择那些与我区农村基层干部工作有密切联系的案例;授课案例要严密,严密的案例才能经得起推敲,才能够激发学员的讨论热情;授课案例要具有时效性,反映新形势、新问题、新法律的案例才能够及时反映法治建设的最新成果及当前法律热点。
2.研讨式教学的方式。基层干部都有很丰富的工作经验,对于在工作中遇到的相关法律问题也都有各自的体会。通过研讨式教学这种方式,为大家提供一个学习交流的平台,使学员能够结合实际共同探讨疑难问题分享工作思路,寻求更多具有可操作性的工作方式方法。
3.体验式教学的方式。体验式教学能够使基层干部亲身融入到实际的情境中去,面对实际问题思考解决问题的方式方法,这是提高法治意识的一种重要手段。通过有教学主题和目的的体验式教学使学员针对法治意识及相关法律问题进行全方位、多角度的深入思考。可以采取模拟法庭、模拟信访接待、模拟纠纷调解、观摩网络庭审、法院旁听庭审等方式。
我区农村改革的不断深入和城乡一体化建设进程的加快推进对农村基层干部的素质和能力提出了更高的要求。有关部门应根据基层干部实际工作中的法律需要设置培训内容,创新培训方式,拓宽培训渠道,积极引导基层干部提升法治观念,把所学法律知识应用到农村实际工作中,更好地维护农民合法权益、有效化解农村基层矛盾,为推进城乡一体化、建设新农村营造和谐稳定的环境。