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摘要对于社会保障与社会福利二者关系的正确认识,将直接影响相关政策供给与政策效益。本文聚焦社会保障与社会福利之间的关系模式,试通过阐释人类发展观的新的转变,分析这种发展观转变对于社会发展的新要求,改变以往从概念、内涵层面对于二者关系的考察,而力图在社会发展的背景下讨论二者的概念冲突与关系模式重构。
关键词社会福利 社会保障 社会发展 关系模式
中图分类号:C912 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-159-02
目前,我国学术界对社会福利和社会保障概念的一般用法是将社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚这四大项目视为中国社会保障体制的主要组成部分,社会福利从制度上被降为社会保障体制中较为次要的组成部分。这样的理解同国际比较社会福利制度研究的惯例和主要西方国家及亚洲新型工业化国家和地区的实践经验是不相符的。这不仅在学术讨论和国际交往中容易引起误解,也不能适应新的社会发展理念的基本要求,不利于我国整体福利政策与微观服务供给。
一、社会保障与社会福利的传统认识
(一)社会保障界定
社会保障(social security)一词最早见于美国1935年的《社会保障法》,在国际社会政策研究和学术研讨中,“社会保障”有其相对特定的、普遍认同的含义,它通常被概括为“由国家或立法保证的、旨在增加收入安全的制度安排”。仅仅是对现代社会中8种主要的收入损失风险提供安全保障,即疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业(及失收)、丧偶和失怙(Mishra,1984),其目标比较明确和具体。核心内容与通常所讲的社会保险(social insurance)(一般包括养老、工伤、失业和医疗保险)非常接近。
然而,“社会保障”这一词汇在引入国内以后,被赋予了具有中国特色的含义,形成了具有中国特色的“大社会保障”的概念。如郑功成认为,“社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。”又如董克用认为,“社会保障是政府为主体,依据法律,通过国民收入的再分配,帮助公民在暂时或者永久丧失劳动能力,或者由于各种原因,在生活发生困难的时候,给予物质的帮助。”实际上,无论何种定义都有一个共同特点,即都认为社会保障全部或部分地包含社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚和安置等几项制度。因此,社会保障在中国是一个最高层次的范畴,社会福利等其他概念包含于其中。
(二)社会福利界定
社会福利(social welfare)是现代社会较为广泛使用的一个概念,不同的人对社会福利的理解并不完全一致。一种简单的界定是,认为社会福利具有两个层次的含义,它可以指社会福利状态,也可以指社会福利制度。作为状态,社会福利原意指人类生活中幸福和正常的状态(Midgley,1997)。贫困、疾病和犯罪等社会病态是社会福利的反义词。社会福利制度是为达到社会福利状态而做出的集体努力(包括政府的努力)。
作为制度的社会福利概念,有广义和狭义两种解释。广义的社会福利制度概念强调社会福利制度在促进和实现人类共同福利中的作用,包括非正式的社会福利制度、正式的社会福利制度和国家的社会福利制度;狭义的社会福利制度是指为帮助特殊的社会群体、疗救社会病态而提供的服务,又称福利服务。
(三)社会保障与社会福利关系的传统模式
社会福利与社会保障的关系,可以从三个层面上来理解:一是把社会福利看成包括社会保障在内的所有福利制度;二是把社会福利等同于社会保障;三是把社会福利看成社会保障制度中的一个部分。
国外一般都是选择第一种理解,他们认为,社会福利是一个比社会保障含义更为宽泛的概念,作为主要保证收入安全的社会保障制度只是大社会福利制度体系中的一个组成部分。但在我国,社会福利仅仅是社会保障体系的一个组成部分,社会保障涵盖社会福利,后者只是社会保障系统中的一个较高层次的子系统,它与社会救助、社会保险和优抚安置等构成社会保障体系的主要组成部分。
二、社会发展理念下的社会福利与社会保障的再认识
(一)新发展观对社会发展的基本要求
随着人类现代化进程的深入,人类发展观也出现了人本化与可持续性的根本转向。从物本主义向人本主义的转向,要求以人为本的发展观,超越狭隘的社会发展评价标准,把人的全面发展纳入到评价体系中去。1995年哥本哈根世界峰会以来,把“以人为中心”的内容用《行动纲领》和《宣言》的形式确定下来。发展的各项权利包括公民权、政治权、社会权、经济权、文化权。以人权为发展目标的发展更强调发展进程中的透明、责任性、公正和非歧视,强调保证公平的全面发展,从而缓解地区间和人际间的差异与不平衡,使每个公民分享到发展的利益。
在新的发展观视角下,社会发展途径应具有综合性、全民性。社会发展聚焦于更为“广泛的社会过程与结构,社会发展并不是只满足贫穷者的需求,而是力图增加整体人口的福祉。社会发展也是动态的,涉及增长与变革过程。其他途径只关注对足够福利水平的维持,社会发展则通过积极促进发展过程而超越了这种静态方式。”
第一,社会发展强调社会与经济发展的关联与互动。社会政策一直被认为是经济政策的附庸,是负责处理经济政策带来的社会问题,并不是被当做经济战略中的一个支撑条件。社会政策通常表现为手段性、附属性和修补性。在当前, “社会账册开始超越‘由各国政府提供的社会福利服务’这一狭义概念,而将更广泛的国计民生问题包括在内,尤其是经济、社会和政治力量的国际化和全球人类福祉带来的一些新威胁,由此产生了种种压力,要求人们重新审视如何改变社会政策从而更有效地应对这些变革。”总之,经济发展与社会发展已经开始协调起来,社会政策已融入经济政策中,正在出現一种混合、整体性的社会政策模式。
第二,社会发展概念呼唤新的过程干预与多学科性。社会发展是一个动态的概念,包含明确的增长与变革理念。社会发展力图概念一个预先存在的状态而达成目标。社会发展强调人的主观能动性。社会发展过程由人类所指导,人类要为社会发展目标的制定而实施具体的规划和战略。需要有组织的努力来改善社会福利,通过发挥更为广泛的社会、经济、和政治力量来塑造自身的未来。过程干预视角下,多学科、多维度成为社会发展规划的战略选择。
第三,社会发展的全民性。社会发展的价值基点与发展目标旨在惠及全民的整体福利提升。社会福利不仅仅关注贫困人口个人,而主张采纳一种宏观聚焦,即把注意力投向社区、地区和社会。虽然社会发展特别关注那些被经济增长所忽视的人或者被排除在发展之外的人。但是它对这些群体的关注是在更加广泛的全民干预环境下进行的,这些干预手段是为了促进所有人的福利。
总之,正如詹姆斯·梅志里所说,“社会发展因其干预性质、致力于进步、宏观聚焦、全民性质、将社会政策与经济增长融合、社会空间聚焦以及能多视角、多学科透视,成为当今最有包容性的促进社会福利路径。”
(二)概念冲突:新发展观下的考察
长期以来学界对于社会福利与社会保障二者的概念存在着许多的争议与冲突,这种冲突主要源于福利体制误区与社会发展观认识脱节。
首先,独特福利体制与基本概念的本土化过程。学界对于社会保障与社会福利概念的分歧则是分别根源于欧洲古典范式和自由主义范式对其内涵的不同界定。但这两种范式下的社会保障与社会福利的概念都无法做到适应中国国情,难以实现本土化后的可操作性。东亚福利体制是艾斯平·安德森所认为的一种特殊的类型。后续研究中,霍利戴(Holiday)在前者的分层化、非商品化、市场与家庭之间的关系的传统三大维度上,增加了社会政策与经济政策的关系维度,提出了东亚生产性福利体制类型,主要以日本、韩国为代表。中国福利体制与东亚福利体制在很多方面都有相似性。然而,面对全球发展的转型,韩国等一些国家也开始进行新的社会福利改革,向着全体福利提升迈进。那么,在中国或者东亚的独特福利体制下,西方的传统范式的“社会保障”与“社会福利”的概念无法涵盖本地区现有的福利状况与过程。
其次,新社会发展观与概念滞后。2003年SARS以来,我国政府不断重视民生社会的建设,旨在提升全民性的福利水准,陆续加强了关于农村、农民工、失业、贫困人口的政策供给。随着科学发展观的提出,社会发展被提上了现代化强国战略的重要议程位置,社会發展的宏观背景下,“社会福利”与“社会保障”的概念又出现难以与当前社会发展手段相适应。1.社会发展观的转变使得政府的干预范围变的广泛,传统的概念无法涵盖其当前的广泛内涵与行动过程。2.社会发展要求福利水平的提升,传统定义方式对于中国福利水平的界定为低水平下的福利模式,而随着社会政策覆盖面与供给水平提升,传统定义无法阐释这种新变化。3.随着新治理模式的出现,治理主体的行动范围被扩大。NGO与其他非政府组织成为福利供给主体的重要选择,而在中国传统模式下,政府是福利供给的唯一主体,社会组织没有被纳入到供给体系中来。那么,在新社会发展观下社会福利的概念出现冲突,相关概念无法做到本土化与前瞻性。
(三)概念与关系重构:适应新发展观的基本要求
关于社会福利概念的重构,学界对其界定还不是很多。从整体性、综合性视角出发,出现了“社会福利体系说”。同样,本文强调概念的整体涵盖性、社会发展性特征。本文试图从制度主义视角对社会福利等相关概念进行新的理解与重构。
为了适应新社会发展观的基本要求,重构社会福利概念的内涵成为必要。在本文看来,“社会福利”是指一种社会状况,而不仅是指慈善与慈善活动,或者政府所提供的官方援助,它是家庭、社区和社会所能体验到的一种高度的社会福祉,可视为社会福利,它是客观存在与主观建构的综合。
社会福利应包括三个因素:1.社会问题被控制性。如果不能对社会问题加以控制的话,就会导致理查德·蒂特马斯(Richard Titmuss)所说的“社会困苦”(social illfare)。2.需求得到满足程度,即满足人类的基本生物性生存需要,如营养、安全饮用水、住所和个人安全等,但也包含社区与社会层次上的需要。3.改善机会得到提供的程度。这三个要素在不同社会层次上运作,整个社会才可享受合理的社会福利状态。任何特定的社区或社会如果满足这三方面的需求,我们就可以说该社区或社会享有令人满意的福利水平。
在制度主义看来,社会福利的内容包括:社会慈善活动,即靠私人捐赠、志愿性努力和非营利组织机构来满足需求、解决问题、创造机会;社会工作,即通过专业人士与个人群体和社区的共同努力来实现福利目标;法律化的社会服务来实施政府干预,也成为社会服务或社会政策路径,现代社会服务的内容包括公共教育、社会保障、住房、基础医疗、家庭津贴等类似服务,其基本特征是国家干预性。那么,可以看出,在社会发展视角下,社会福利的内涵被扩大到整体全民性层面,社会保障被视为政府作为主要供给主体所提供的社会服务内容,为社会福利所追求的三大目标导向(社会问题解决导向、需要满足导向、机会给予导向)所服务。
注释:
詹姆斯·梅志里.社会发展——社会福利视角下的发展观.上海:上海人民出版社.2009年版.第26页,第31页.
张秀兰,徐月宾.发展型社会政策及其对我们的启示.顾昕.中国社会政策.北京:北京师范大学出版社.2006年版.第31页.
安东尼·哈尔,詹姆斯·梅志里著.罗敏译.发展型社会政策.北京:社会科学文献出版社.2006年版.第5-11页.
参考文献:
[1]周沛.社会福利体系研究-社会保障与社会政策研究.北京:中国劳动与社会保障出版社.2007年版.
[2]尚晓媛.社会保障与社会福利再认识.中国社会科学.2001(3).
[3]刘继同.社会福利与社会保障界定的国际惯例及其中国版涵义.学术界.2003(2).
[4]理查德·蒂特马斯.社会政策十讲.巨流出版社.1996年版.
关键词社会福利 社会保障 社会发展 关系模式
中图分类号:C912 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-159-02
目前,我国学术界对社会福利和社会保障概念的一般用法是将社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚这四大项目视为中国社会保障体制的主要组成部分,社会福利从制度上被降为社会保障体制中较为次要的组成部分。这样的理解同国际比较社会福利制度研究的惯例和主要西方国家及亚洲新型工业化国家和地区的实践经验是不相符的。这不仅在学术讨论和国际交往中容易引起误解,也不能适应新的社会发展理念的基本要求,不利于我国整体福利政策与微观服务供给。
一、社会保障与社会福利的传统认识
(一)社会保障界定
社会保障(social security)一词最早见于美国1935年的《社会保障法》,在国际社会政策研究和学术研讨中,“社会保障”有其相对特定的、普遍认同的含义,它通常被概括为“由国家或立法保证的、旨在增加收入安全的制度安排”。仅仅是对现代社会中8种主要的收入损失风险提供安全保障,即疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业(及失收)、丧偶和失怙(Mishra,1984),其目标比较明确和具体。核心内容与通常所讲的社会保险(social insurance)(一般包括养老、工伤、失业和医疗保险)非常接近。
然而,“社会保障”这一词汇在引入国内以后,被赋予了具有中国特色的含义,形成了具有中国特色的“大社会保障”的概念。如郑功成认为,“社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。”又如董克用认为,“社会保障是政府为主体,依据法律,通过国民收入的再分配,帮助公民在暂时或者永久丧失劳动能力,或者由于各种原因,在生活发生困难的时候,给予物质的帮助。”实际上,无论何种定义都有一个共同特点,即都认为社会保障全部或部分地包含社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚和安置等几项制度。因此,社会保障在中国是一个最高层次的范畴,社会福利等其他概念包含于其中。
(二)社会福利界定
社会福利(social welfare)是现代社会较为广泛使用的一个概念,不同的人对社会福利的理解并不完全一致。一种简单的界定是,认为社会福利具有两个层次的含义,它可以指社会福利状态,也可以指社会福利制度。作为状态,社会福利原意指人类生活中幸福和正常的状态(Midgley,1997)。贫困、疾病和犯罪等社会病态是社会福利的反义词。社会福利制度是为达到社会福利状态而做出的集体努力(包括政府的努力)。
作为制度的社会福利概念,有广义和狭义两种解释。广义的社会福利制度概念强调社会福利制度在促进和实现人类共同福利中的作用,包括非正式的社会福利制度、正式的社会福利制度和国家的社会福利制度;狭义的社会福利制度是指为帮助特殊的社会群体、疗救社会病态而提供的服务,又称福利服务。
(三)社会保障与社会福利关系的传统模式
社会福利与社会保障的关系,可以从三个层面上来理解:一是把社会福利看成包括社会保障在内的所有福利制度;二是把社会福利等同于社会保障;三是把社会福利看成社会保障制度中的一个部分。
国外一般都是选择第一种理解,他们认为,社会福利是一个比社会保障含义更为宽泛的概念,作为主要保证收入安全的社会保障制度只是大社会福利制度体系中的一个组成部分。但在我国,社会福利仅仅是社会保障体系的一个组成部分,社会保障涵盖社会福利,后者只是社会保障系统中的一个较高层次的子系统,它与社会救助、社会保险和优抚安置等构成社会保障体系的主要组成部分。
二、社会发展理念下的社会福利与社会保障的再认识
(一)新发展观对社会发展的基本要求
随着人类现代化进程的深入,人类发展观也出现了人本化与可持续性的根本转向。从物本主义向人本主义的转向,要求以人为本的发展观,超越狭隘的社会发展评价标准,把人的全面发展纳入到评价体系中去。1995年哥本哈根世界峰会以来,把“以人为中心”的内容用《行动纲领》和《宣言》的形式确定下来。发展的各项权利包括公民权、政治权、社会权、经济权、文化权。以人权为发展目标的发展更强调发展进程中的透明、责任性、公正和非歧视,强调保证公平的全面发展,从而缓解地区间和人际间的差异与不平衡,使每个公民分享到发展的利益。
在新的发展观视角下,社会发展途径应具有综合性、全民性。社会发展聚焦于更为“广泛的社会过程与结构,社会发展并不是只满足贫穷者的需求,而是力图增加整体人口的福祉。社会发展也是动态的,涉及增长与变革过程。其他途径只关注对足够福利水平的维持,社会发展则通过积极促进发展过程而超越了这种静态方式。”
第一,社会发展强调社会与经济发展的关联与互动。社会政策一直被认为是经济政策的附庸,是负责处理经济政策带来的社会问题,并不是被当做经济战略中的一个支撑条件。社会政策通常表现为手段性、附属性和修补性。在当前, “社会账册开始超越‘由各国政府提供的社会福利服务’这一狭义概念,而将更广泛的国计民生问题包括在内,尤其是经济、社会和政治力量的国际化和全球人类福祉带来的一些新威胁,由此产生了种种压力,要求人们重新审视如何改变社会政策从而更有效地应对这些变革。”总之,经济发展与社会发展已经开始协调起来,社会政策已融入经济政策中,正在出現一种混合、整体性的社会政策模式。
第二,社会发展概念呼唤新的过程干预与多学科性。社会发展是一个动态的概念,包含明确的增长与变革理念。社会发展力图概念一个预先存在的状态而达成目标。社会发展强调人的主观能动性。社会发展过程由人类所指导,人类要为社会发展目标的制定而实施具体的规划和战略。需要有组织的努力来改善社会福利,通过发挥更为广泛的社会、经济、和政治力量来塑造自身的未来。过程干预视角下,多学科、多维度成为社会发展规划的战略选择。
第三,社会发展的全民性。社会发展的价值基点与发展目标旨在惠及全民的整体福利提升。社会福利不仅仅关注贫困人口个人,而主张采纳一种宏观聚焦,即把注意力投向社区、地区和社会。虽然社会发展特别关注那些被经济增长所忽视的人或者被排除在发展之外的人。但是它对这些群体的关注是在更加广泛的全民干预环境下进行的,这些干预手段是为了促进所有人的福利。
总之,正如詹姆斯·梅志里所说,“社会发展因其干预性质、致力于进步、宏观聚焦、全民性质、将社会政策与经济增长融合、社会空间聚焦以及能多视角、多学科透视,成为当今最有包容性的促进社会福利路径。”
(二)概念冲突:新发展观下的考察
长期以来学界对于社会福利与社会保障二者的概念存在着许多的争议与冲突,这种冲突主要源于福利体制误区与社会发展观认识脱节。
首先,独特福利体制与基本概念的本土化过程。学界对于社会保障与社会福利概念的分歧则是分别根源于欧洲古典范式和自由主义范式对其内涵的不同界定。但这两种范式下的社会保障与社会福利的概念都无法做到适应中国国情,难以实现本土化后的可操作性。东亚福利体制是艾斯平·安德森所认为的一种特殊的类型。后续研究中,霍利戴(Holiday)在前者的分层化、非商品化、市场与家庭之间的关系的传统三大维度上,增加了社会政策与经济政策的关系维度,提出了东亚生产性福利体制类型,主要以日本、韩国为代表。中国福利体制与东亚福利体制在很多方面都有相似性。然而,面对全球发展的转型,韩国等一些国家也开始进行新的社会福利改革,向着全体福利提升迈进。那么,在中国或者东亚的独特福利体制下,西方的传统范式的“社会保障”与“社会福利”的概念无法涵盖本地区现有的福利状况与过程。
其次,新社会发展观与概念滞后。2003年SARS以来,我国政府不断重视民生社会的建设,旨在提升全民性的福利水准,陆续加强了关于农村、农民工、失业、贫困人口的政策供给。随着科学发展观的提出,社会发展被提上了现代化强国战略的重要议程位置,社会發展的宏观背景下,“社会福利”与“社会保障”的概念又出现难以与当前社会发展手段相适应。1.社会发展观的转变使得政府的干预范围变的广泛,传统的概念无法涵盖其当前的广泛内涵与行动过程。2.社会发展要求福利水平的提升,传统定义方式对于中国福利水平的界定为低水平下的福利模式,而随着社会政策覆盖面与供给水平提升,传统定义无法阐释这种新变化。3.随着新治理模式的出现,治理主体的行动范围被扩大。NGO与其他非政府组织成为福利供给主体的重要选择,而在中国传统模式下,政府是福利供给的唯一主体,社会组织没有被纳入到供给体系中来。那么,在新社会发展观下社会福利的概念出现冲突,相关概念无法做到本土化与前瞻性。
(三)概念与关系重构:适应新发展观的基本要求
关于社会福利概念的重构,学界对其界定还不是很多。从整体性、综合性视角出发,出现了“社会福利体系说”。同样,本文强调概念的整体涵盖性、社会发展性特征。本文试图从制度主义视角对社会福利等相关概念进行新的理解与重构。
为了适应新社会发展观的基本要求,重构社会福利概念的内涵成为必要。在本文看来,“社会福利”是指一种社会状况,而不仅是指慈善与慈善活动,或者政府所提供的官方援助,它是家庭、社区和社会所能体验到的一种高度的社会福祉,可视为社会福利,它是客观存在与主观建构的综合。
社会福利应包括三个因素:1.社会问题被控制性。如果不能对社会问题加以控制的话,就会导致理查德·蒂特马斯(Richard Titmuss)所说的“社会困苦”(social illfare)。2.需求得到满足程度,即满足人类的基本生物性生存需要,如营养、安全饮用水、住所和个人安全等,但也包含社区与社会层次上的需要。3.改善机会得到提供的程度。这三个要素在不同社会层次上运作,整个社会才可享受合理的社会福利状态。任何特定的社区或社会如果满足这三方面的需求,我们就可以说该社区或社会享有令人满意的福利水平。
在制度主义看来,社会福利的内容包括:社会慈善活动,即靠私人捐赠、志愿性努力和非营利组织机构来满足需求、解决问题、创造机会;社会工作,即通过专业人士与个人群体和社区的共同努力来实现福利目标;法律化的社会服务来实施政府干预,也成为社会服务或社会政策路径,现代社会服务的内容包括公共教育、社会保障、住房、基础医疗、家庭津贴等类似服务,其基本特征是国家干预性。那么,可以看出,在社会发展视角下,社会福利的内涵被扩大到整体全民性层面,社会保障被视为政府作为主要供给主体所提供的社会服务内容,为社会福利所追求的三大目标导向(社会问题解决导向、需要满足导向、机会给予导向)所服务。
注释:
詹姆斯·梅志里.社会发展——社会福利视角下的发展观.上海:上海人民出版社.2009年版.第26页,第31页.
张秀兰,徐月宾.发展型社会政策及其对我们的启示.顾昕.中国社会政策.北京:北京师范大学出版社.2006年版.第31页.
安东尼·哈尔,詹姆斯·梅志里著.罗敏译.发展型社会政策.北京:社会科学文献出版社.2006年版.第5-11页.
参考文献:
[1]周沛.社会福利体系研究-社会保障与社会政策研究.北京:中国劳动与社会保障出版社.2007年版.
[2]尚晓媛.社会保障与社会福利再认识.中国社会科学.2001(3).
[3]刘继同.社会福利与社会保障界定的国际惯例及其中国版涵义.学术界.2003(2).
[4]理查德·蒂特马斯.社会政策十讲.巨流出版社.1996年版.