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当前国内用人失察情况依然不断出现,干部腐败现象屡禁不止,组织人事部门多年来所沿用的干部考察要听取纪检监察部门意见的做法,已逐步显露出其局限性,《公务员法》的正确实施经受新的考验。检察机关作为国家的法律监督机关,适时介入干部监督工作,提供法律意见,是确保《公务员法》正确实施,保证公务员队伍清正廉洁的时代要求。
一、当前《公务员法》实施中显露出的监督弱势现象
目前在我国《公务员法》实施过程中,仅由纪检监察部门出具廉政意见的方式日益显露出其局限性:
(一)纪检监察部门为提拔干部考察对象出具的廉政意见受同事关系感情因素影响。由纪检监察部门对组织人事部门拟提拔的考察对象出具廉政意见的方式,因纪检监察部门与考察对象甚至组织人事部门往往都是同在一个单位领导下的机构,受考察对象是单位同事这个特殊关系的影响,在考虑领导意图的时,不敢违背领导意志,同时又考虑到自己与考察对象“低头不见抬头见”,怕得罪同单位的同事,因此多数纪检监察部门采取了一种放任甚至姑息的态度,在对所拟任的人员未进行全面分析的情况下,草率地出具了廉政意见。有的纪检监察部门对一些领导关照“上去”的干部更是从不敢过问,如曾引起社会广泛关注的共青团石家庄市委原副书记、石家庄市政协原常委王亚丽“造假骗官”案最为典型。
(二)当前由纪检监察部门提供廉政意见,未涉及拟提拔干部的职务犯罪预防问题。传统的干部监督,仅由纪检监察部门提供廉政意见,其意见只是对考察对象在出具廉政意见之前的表面情况作一个简单的评价,对潜在的、可能将要发生的或已经发生尚未发现的犯罪事实难以查明,难以有针对性地采取预防措施。在以往所查处的领导干部贪污贿赂案件中,有很多领导干部在提拔之前就已经存在轻微犯罪事实了,或者其行为已经接近犯罪高压线了,但是纪检监察部门没能从法律角度提供预防意见,导致所提拔的干部在其后直接走上犯罪的道路。
(三)组织人事部门和纪检监察部门对一些“带病上岗”的干部识别能力尚未能上升到法律角度。从目前的情况看,党中央反复强调在干部选拔过程中要严禁出现“带病上岗”现象,但是如何诊断这些考察对象是否有“病”呢?纪检监察部门凭其经验可以发现一些干部的“病”,但由于其职能的特殊性以及人力有限、法律专业水平有限,导致对干部的“病”诊断不够全面,特别是对于曾经有过违法、犯罪前科的干部,未能正确诊断,对于病情将要进一步恶化的干部预见能力不强,防范措施不力,往往导致“带病上岗”事实的发生。2007年中纪委、监察部曾通报说,山西省汾西县原县委书记郑泽生等6名县级干部,在提拔任用曾犯有贪污罪的乡镇企业局原局长孟永明时,大肆受贿。郑泽生多次收受益永明的贿赂,并根据孟永明的意愿,郑泽生等人决定任命他为县检察院副检察长兼反贪局局长。如果没有“干部群众的强烈不满”,没有“地区检察院的反对”,或者这帮人又用什么手段淡化。软化了这种“不满”和“反对”,这个孟永明如愿以偿当上了县检察院副检察长兼反贪局长,负责全县的反贪廉政工作,结果难以想象。
(四)纪检监察部门对《公务员法》实施的监督缺乏法律功效。《公务员法》实施以来,全国各地公务员主管部门相继制定了各自的实施方案,但在实际操作过程中,受各种人为的因素影响,《公务员法》的执行不准确、不适当、不到位的现象时有发生,有的徇私舞弊不按编制限额、职数或者任职资格条件进行公务员录用、调任、转任、聘任和晋升;有的领导滥用职权任意辞退公务员;有的对公务员申诉、控告的实施打击报复、伤害人身;在录用、竞争上岗、公开选拔中发生泄露试题、违反考场纪律以及其他严重影响公开、公正(如广西公务员考试泄题事件),这些情况表明,仅有纪检监察部门的监督能力是有限,是达不到法律监督的效果的,因此,需要把这些监督工作上升到法律监督层面。
二、检察机关介入组织人事选拔工作的相关经验
早在我国秦朝就对官吏的考核、升迁、废免有了规定。当时的《置吏律》规定:为了检验官吏的工作效能是否忠于皇帝,必须实行考核优升劣汰。对郡县长官的考核、考查,除派出御史监察,主要通过“上计”制度进行考核。计指簿计,郡县岁终将地方施政情况,如户口增减、垦田、赋税、丰歉、狱政等编为表册,专人呈送朝廷。朝廷据此分“殿”“最”,决定奖惩、升迁、废免。考核的方法,除了“上计”,还有中央对地方、上级对下级的检察制度。[1]
2007年2月10日《广州日报》题为《干部要提拔先问问检察院》,以及同年4月13日搜狐网相同的消息,报道称:近年来,电白县委考虑到职务犯罪举报信息主要来源于纪检监察和检察机关,检察机关正在查处的案件可能涉及拟考察提拔的干部,因此,2004年初电白县委组织部召开的干部选拔任用联席会议,首次提出了“干部提拔任用前征求检察机关意见”的想法。2005年6月,县委组织部在《关于电白县镇、县直机关缺额中层干部任免的补充规定》中初步要求把这个想法付诸实践。2006年3月,电白县委正式发出《关于干部提拔任用前征求检察机关意见的通知》,明确规定:提拔任用科级干部,须由县委组织部征求县检察机关的意见;提拔任用股级干部由用人单位征求县检察机关的意见。电白县县委常委、组织部长向记者作了这样一个比喻:我们考察干部就像医生的眼看和手摸,可能浮于表面,检察机关就像CT,能扫描到我们不能发现的问题。这一做法将预防关口向前移了一大步,防止了干部“带病”上岗,避免了以后的麻烦。据介绍,干部提拔任用前征求检察机关意见工作机制实施以来,电白县共有5名干部被暂缓提
拔。[2]
三、检察意见在组织人事工作中的积极作用
检察机关作为国家法律监督机关在组织人事部门选拔干部过程中,提供全面的法律意见,是保证《公务员法》及相关法律法规正确实施的必须要求,对加强干部队伍廉政建设,预防职务犯罪的发生有积极的作用。
(一)有利于保证《公务员法》的正确贯彻执行。检察机关作为国家法律监督机关,有义务监督相关法律的正确实施,有义务维护国家法律的统一,监督《公务员法》的实施情况是履行法律监督职能的表现,检察机关适时地介入监督公务员主管部门对公务员的招录、晋升、考察等工作,有利于及时纠正人事部门的违法行为,防止《公务员法》的执行不准确、不适当、不到位的现象发生。
(二)利于增强国家对重要岗位干部的监督。组织人事部门在提拔任用干部,特别是重要岗位领导干部之前,征询检察机关的法律意见,有利于加强干部的监督,利于对“带病”干部的全面诊断,利于及时发现病源,及时做好防治工作。例如对一些提拔前衣、食、住、行显示出与其正当收入不符的可能涉嫌“巨额财产来源不明”的干部,或没有实际能力而上去的庸俗领导可能涉嫌“跑官行贿”的干部,或手下已发生渎职犯罪事实可能自身也涉嫌渎职事实等等“有病”的领导干部,通过检察机关“会诊”后,提供法律上的意见,对发现有问题的干部应当提出终止提拔的建议,对于存在渎职嫌疑尚未追究刑事责任的干部建议一律不能提拔,这样有利于加强领导岗位的任前监督,更能令群众心服口服。
(三)利于进一步规范人事任用程序,促进依法用人。党的十七大报告提出新时代要求:依法治国基本方略深入落实,全社会法制观念进一步增强,法治政府建设取得新成效。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督,健全质询、问责、经济责任审計、引咎辞职、罢免等制度。把干部考察需要征求检察机关的法律意见作为一项制度来实施,是进一步规范人事管理,确保《公务员法》得到正确实施的要求,对推动依法用人,实现依法治国有积极意义。
(四)利于克服由纪检监察进行内部监督的弊端,进一步提高人事管理的公信力。纪律检查和行政监察是在一个组织系统或者一个单位内部进行的。这种内部监督有弊端。[3]从全国一些典型的用人失察案例看,干部选拔任用前听取纪检监察部门意见的做法单一,仅由内部监督的弊端已日益显露出来。党中央一再强调要认真落实群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权,建立健全干部选拔任用工作的民主监督制度。除了纪检监察部门监督外,检察机关参与是更高层次的监督,是一种摆脱了监督者与被监督者之间的直接领导关系下的外部监督,是更为严谨的监督,是更有震慑力的监督。在干部选拔过程中,除了听取纪检监察部门的意见外,听取检察机关的意见,能从法律角度了解一个人的过去是否存在违法,能对干部的将来重点应当做好哪几方面的预防措施做出正确的判断,有利于进一步提高任用干部的公信力。
(五)有利于加强干部职务犯罪的预防工作。众所周知,监督是预防腐败的关键,加强监督,主要是解决领导干部的不敢腐败问题。[4]在我国,检察机关通过及时向发案单位或有关方面提出堵塞漏洞、建章立制、处分有关责任人等检察建议,可以起到犯罪预警和防范的作用,有利于社会的犯罪预防。[5]正确引导领导干部依法行使权力,依法参与社会管理活动,是检察机关预防工作的职责。例如,某个国营企业的负责人在经营期间企业效益很好,把一部分利润收入作为奖金分给在职工人,得到了广大职工的爱戴,但是这位同志被提拔为某税务局领导后,为了调动干部的积极性,还是用“老一套”方法,从税收中拿出一部分去分给在职干部,虽然单位的干部们十分拥护他,但他卻“不知不觉”触犯了刑法,事后他十分后悔没有征求检察机关的预防意见。组织人事部门在选拔任用干部前征询检察机关的法律意见,特别是听取检察机关对拟任职务的犯罪预防意见,对于加强干部未来监督,预防腐败现象发生有积极作用。
总的看来,检察机关适时介入干部监督工作,提供法律意见,是确保《公务员法》正确实施,保证公务员队伍清正廉洁的未来必然趋势。
注释:
[1]肖永清主编,《中国法制史教程》[M],法律出版社,第81页。
[2]来源于2007年2月10日的《广州日报》和搜狐网。
[3]孙谦:《中国检察制度论纲》[M],人民出版社。第74页
[4]陈登才:《加强党的执政能力建设新篇章》[M],中国言实出版社。第221页
[5]孙谦:《中国检察制度论纲》[M],人民出版社。第192页
(作者通讯地址:广西梧州市人民检察院,广西梧州543003)
一、当前《公务员法》实施中显露出的监督弱势现象
目前在我国《公务员法》实施过程中,仅由纪检监察部门出具廉政意见的方式日益显露出其局限性:
(一)纪检监察部门为提拔干部考察对象出具的廉政意见受同事关系感情因素影响。由纪检监察部门对组织人事部门拟提拔的考察对象出具廉政意见的方式,因纪检监察部门与考察对象甚至组织人事部门往往都是同在一个单位领导下的机构,受考察对象是单位同事这个特殊关系的影响,在考虑领导意图的时,不敢违背领导意志,同时又考虑到自己与考察对象“低头不见抬头见”,怕得罪同单位的同事,因此多数纪检监察部门采取了一种放任甚至姑息的态度,在对所拟任的人员未进行全面分析的情况下,草率地出具了廉政意见。有的纪检监察部门对一些领导关照“上去”的干部更是从不敢过问,如曾引起社会广泛关注的共青团石家庄市委原副书记、石家庄市政协原常委王亚丽“造假骗官”案最为典型。
(二)当前由纪检监察部门提供廉政意见,未涉及拟提拔干部的职务犯罪预防问题。传统的干部监督,仅由纪检监察部门提供廉政意见,其意见只是对考察对象在出具廉政意见之前的表面情况作一个简单的评价,对潜在的、可能将要发生的或已经发生尚未发现的犯罪事实难以查明,难以有针对性地采取预防措施。在以往所查处的领导干部贪污贿赂案件中,有很多领导干部在提拔之前就已经存在轻微犯罪事实了,或者其行为已经接近犯罪高压线了,但是纪检监察部门没能从法律角度提供预防意见,导致所提拔的干部在其后直接走上犯罪的道路。
(三)组织人事部门和纪检监察部门对一些“带病上岗”的干部识别能力尚未能上升到法律角度。从目前的情况看,党中央反复强调在干部选拔过程中要严禁出现“带病上岗”现象,但是如何诊断这些考察对象是否有“病”呢?纪检监察部门凭其经验可以发现一些干部的“病”,但由于其职能的特殊性以及人力有限、法律专业水平有限,导致对干部的“病”诊断不够全面,特别是对于曾经有过违法、犯罪前科的干部,未能正确诊断,对于病情将要进一步恶化的干部预见能力不强,防范措施不力,往往导致“带病上岗”事实的发生。2007年中纪委、监察部曾通报说,山西省汾西县原县委书记郑泽生等6名县级干部,在提拔任用曾犯有贪污罪的乡镇企业局原局长孟永明时,大肆受贿。郑泽生多次收受益永明的贿赂,并根据孟永明的意愿,郑泽生等人决定任命他为县检察院副检察长兼反贪局局长。如果没有“干部群众的强烈不满”,没有“地区检察院的反对”,或者这帮人又用什么手段淡化。软化了这种“不满”和“反对”,这个孟永明如愿以偿当上了县检察院副检察长兼反贪局长,负责全县的反贪廉政工作,结果难以想象。
(四)纪检监察部门对《公务员法》实施的监督缺乏法律功效。《公务员法》实施以来,全国各地公务员主管部门相继制定了各自的实施方案,但在实际操作过程中,受各种人为的因素影响,《公务员法》的执行不准确、不适当、不到位的现象时有发生,有的徇私舞弊不按编制限额、职数或者任职资格条件进行公务员录用、调任、转任、聘任和晋升;有的领导滥用职权任意辞退公务员;有的对公务员申诉、控告的实施打击报复、伤害人身;在录用、竞争上岗、公开选拔中发生泄露试题、违反考场纪律以及其他严重影响公开、公正(如广西公务员考试泄题事件),这些情况表明,仅有纪检监察部门的监督能力是有限,是达不到法律监督的效果的,因此,需要把这些监督工作上升到法律监督层面。
二、检察机关介入组织人事选拔工作的相关经验
早在我国秦朝就对官吏的考核、升迁、废免有了规定。当时的《置吏律》规定:为了检验官吏的工作效能是否忠于皇帝,必须实行考核优升劣汰。对郡县长官的考核、考查,除派出御史监察,主要通过“上计”制度进行考核。计指簿计,郡县岁终将地方施政情况,如户口增减、垦田、赋税、丰歉、狱政等编为表册,专人呈送朝廷。朝廷据此分“殿”“最”,决定奖惩、升迁、废免。考核的方法,除了“上计”,还有中央对地方、上级对下级的检察制度。[1]
2007年2月10日《广州日报》题为《干部要提拔先问问检察院》,以及同年4月13日搜狐网相同的消息,报道称:近年来,电白县委考虑到职务犯罪举报信息主要来源于纪检监察和检察机关,检察机关正在查处的案件可能涉及拟考察提拔的干部,因此,2004年初电白县委组织部召开的干部选拔任用联席会议,首次提出了“干部提拔任用前征求检察机关意见”的想法。2005年6月,县委组织部在《关于电白县镇、县直机关缺额中层干部任免的补充规定》中初步要求把这个想法付诸实践。2006年3月,电白县委正式发出《关于干部提拔任用前征求检察机关意见的通知》,明确规定:提拔任用科级干部,须由县委组织部征求县检察机关的意见;提拔任用股级干部由用人单位征求县检察机关的意见。电白县县委常委、组织部长向记者作了这样一个比喻:我们考察干部就像医生的眼看和手摸,可能浮于表面,检察机关就像CT,能扫描到我们不能发现的问题。这一做法将预防关口向前移了一大步,防止了干部“带病”上岗,避免了以后的麻烦。据介绍,干部提拔任用前征求检察机关意见工作机制实施以来,电白县共有5名干部被暂缓提
拔。[2]
三、检察意见在组织人事工作中的积极作用
检察机关作为国家法律监督机关在组织人事部门选拔干部过程中,提供全面的法律意见,是保证《公务员法》及相关法律法规正确实施的必须要求,对加强干部队伍廉政建设,预防职务犯罪的发生有积极的作用。
(一)有利于保证《公务员法》的正确贯彻执行。检察机关作为国家法律监督机关,有义务监督相关法律的正确实施,有义务维护国家法律的统一,监督《公务员法》的实施情况是履行法律监督职能的表现,检察机关适时地介入监督公务员主管部门对公务员的招录、晋升、考察等工作,有利于及时纠正人事部门的违法行为,防止《公务员法》的执行不准确、不适当、不到位的现象发生。
(二)利于增强国家对重要岗位干部的监督。组织人事部门在提拔任用干部,特别是重要岗位领导干部之前,征询检察机关的法律意见,有利于加强干部的监督,利于对“带病”干部的全面诊断,利于及时发现病源,及时做好防治工作。例如对一些提拔前衣、食、住、行显示出与其正当收入不符的可能涉嫌“巨额财产来源不明”的干部,或没有实际能力而上去的庸俗领导可能涉嫌“跑官行贿”的干部,或手下已发生渎职犯罪事实可能自身也涉嫌渎职事实等等“有病”的领导干部,通过检察机关“会诊”后,提供法律上的意见,对发现有问题的干部应当提出终止提拔的建议,对于存在渎职嫌疑尚未追究刑事责任的干部建议一律不能提拔,这样有利于加强领导岗位的任前监督,更能令群众心服口服。
(三)利于进一步规范人事任用程序,促进依法用人。党的十七大报告提出新时代要求:依法治国基本方略深入落实,全社会法制观念进一步增强,法治政府建设取得新成效。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督,健全质询、问责、经济责任审計、引咎辞职、罢免等制度。把干部考察需要征求检察机关的法律意见作为一项制度来实施,是进一步规范人事管理,确保《公务员法》得到正确实施的要求,对推动依法用人,实现依法治国有积极意义。
(四)利于克服由纪检监察进行内部监督的弊端,进一步提高人事管理的公信力。纪律检查和行政监察是在一个组织系统或者一个单位内部进行的。这种内部监督有弊端。[3]从全国一些典型的用人失察案例看,干部选拔任用前听取纪检监察部门意见的做法单一,仅由内部监督的弊端已日益显露出来。党中央一再强调要认真落实群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权,建立健全干部选拔任用工作的民主监督制度。除了纪检监察部门监督外,检察机关参与是更高层次的监督,是一种摆脱了监督者与被监督者之间的直接领导关系下的外部监督,是更为严谨的监督,是更有震慑力的监督。在干部选拔过程中,除了听取纪检监察部门的意见外,听取检察机关的意见,能从法律角度了解一个人的过去是否存在违法,能对干部的将来重点应当做好哪几方面的预防措施做出正确的判断,有利于进一步提高任用干部的公信力。
(五)有利于加强干部职务犯罪的预防工作。众所周知,监督是预防腐败的关键,加强监督,主要是解决领导干部的不敢腐败问题。[4]在我国,检察机关通过及时向发案单位或有关方面提出堵塞漏洞、建章立制、处分有关责任人等检察建议,可以起到犯罪预警和防范的作用,有利于社会的犯罪预防。[5]正确引导领导干部依法行使权力,依法参与社会管理活动,是检察机关预防工作的职责。例如,某个国营企业的负责人在经营期间企业效益很好,把一部分利润收入作为奖金分给在职工人,得到了广大职工的爱戴,但是这位同志被提拔为某税务局领导后,为了调动干部的积极性,还是用“老一套”方法,从税收中拿出一部分去分给在职干部,虽然单位的干部们十分拥护他,但他卻“不知不觉”触犯了刑法,事后他十分后悔没有征求检察机关的预防意见。组织人事部门在选拔任用干部前征询检察机关的法律意见,特别是听取检察机关对拟任职务的犯罪预防意见,对于加强干部未来监督,预防腐败现象发生有积极作用。
总的看来,检察机关适时介入干部监督工作,提供法律意见,是确保《公务员法》正确实施,保证公务员队伍清正廉洁的未来必然趋势。
注释:
[1]肖永清主编,《中国法制史教程》[M],法律出版社,第81页。
[2]来源于2007年2月10日的《广州日报》和搜狐网。
[3]孙谦:《中国检察制度论纲》[M],人民出版社。第74页
[4]陈登才:《加强党的执政能力建设新篇章》[M],中国言实出版社。第221页
[5]孙谦:《中国检察制度论纲》[M],人民出版社。第192页
(作者通讯地址:广西梧州市人民检察院,广西梧州543003)