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我国现行国家赔偿法制定于1994年5月12日,于1995年1月1日正式实施,并于2010年4月29日修订。施行十余年来,经过若干单行法规和司法解释的修补,在制约国家强力、保障人民利益、维护社会公平方面起到了显著的作用。但是,在很多方面仍然存在诸多问题,需要改进。例如国家赔偿范围过窄、赔偿标准过低、赔偿程序不合理和赔偿费支付存在漏洞等。[1]笔者认为,尤以赔偿范围过窄问题最为迫切。因为赔偿范围的大小,直接关系到普通民众权益受法律保护的范围,是社会公众对抗国家不当强力的前提条件。而其中最主要的问题,就是立法赔偿制度的完全缺失。本文将就这以问题,从外国立法例的借鉴、比较我国特殊性和完善我国立法赔偿制度的建议几个方面予以探讨。
一、我国当前立法赔偿制度现状
立法赔偿(legislativecompensation)即国家对立法机关在执行立法职权和行使其他法定职权过程中所造成的损害给予的赔偿。许多国家因立法行为具有普遍性,并且认为立法机关是主权的行使者,法律源于它,不发生违法的问题,应享有主权豁免,因而规定立法机关不负国家赔偿责任。[2]我国将立法赔偿排除在国家赔偿体系之外亦有这方面的考虑。
我国现行的《国家赔偿法》主要涉及行政赔偿和刑事赔偿(司法赔偿)两个方面,而对抽象行政行为及国家立法主体的立法不当行为所造成的公民合法权益的损害如何赔偿并未予以规定,实际上是将立法赔偿排除在国家赔偿范围以外。不可否认,立法赔偿制度的缺失,很大程度上是由我国处在社会主义初级阶段,国家责任的金钱偿付能力不足的基本国情以及政权组织形式等原因决定的。但是,随着我国经济建设的不断深入发展,国家的立法行为对经济运行的影响日益显著,行政机关制定规章制度的权力和立法主体的立法权如果行使不当,势必会对不特定民众的经济及其他利益造成损害。为了切实保护最广大人民群众的根本利益,笔者认为,有必要修改我国现行国家赔偿法,将立法赔偿制度部分囊括进国家赔偿的体系中去。
二、西方的国家立法赔偿制度
确立立法赔偿制度的西方国家,主要是国家赔偿制度比较发达的法、德等国。首先,从法国的国家赔偿法发展历程来看。在大陆法系国家,法国被誉为国家赔偿的母国,其国家赔偿制度最为完善。法国行政赔偿的显著特点是赔偿范围非常广且由判例确定。“法国从最初国家原则上不负赔偿责任,发展到国家几乎承担全部行政赔偿责任,只有在极稀少情况下才不负赔偿责任,这是一个很大的变化。这个变化主要是在20世纪前期大约40年期间以内,通过行政法院的判例完成。”[3]“法国的国家赔偿,起始于行政职能领域,以后拓宽到立法、司法职能领域,其赔偿范围有了很大发展。”[4]法国于1873年“布朗戈案件”的判决中,率先确定了行政赔偿责任。在司法赔偿方面,1895年,法国在刑事诉讼法中规定了国家对再审改判无罪的被告承担赔偿责任。1956年,法国在“吉里案件”的判决中承认了国家对司法警察活动负赔偿责任。1970年,法国刑事诉讼法将司法赔偿范围扩大到刑事追诉的全过程。而众人瞩目的立法赔偿方面,国家对立法行为负赔偿责任首先在上世纪初出现在行政合同中。而在1938年,通过“小花牛奶公司案件”的判决,法国正式确立了国家对合同以外的立法行为负赔偿责任。至此,法国的国家赔偿范围覆盖了行政、司法和立法三大领域。
我们再来看德国的情况。从德国国家赔偿法的立法范围和宗旨看,该法所指公权力的行为在原则上不包括立法行为。关于国家对立法行为是否应当承担赔偿责任的问题,自从70年代以来在德国的立法机关、联邦政府和法学界就有不同的见解。在1973年起草的《国家赔偿法(草案)》第6条第1项规定,立法机关的违法行为造成的权利侵害,或是因该项违法行为所造成的侵害,不得请求恢复原状[5]。1976年联邦政府在研究该法律草案第6条时,又主张规定违宪立法应当引起国家赔偿责任。1981年6月颁布的国家赔偿法规定只有在法律有特别规定并在规定的范围之内,因立法者的违法行为造成义务损害,国家才承担赔偿责任。
三、我国建立立法赔偿制度的必要性
立法赔偿的范围,从广义上讲应包括两个方面,违法的抽象行政行为和不当的国家权力机关制定法律的行为。下面就主要从这两个方面来阐述一下我国建立立法赔偿制度的必要性。
首先,对于违法的抽象行政行为(包括行政立法行为和制发规范性文件行为),我们并不能排除其给相对人造成损失的可能性。违法抽象行政行为的形式转化以后,就和具体行政行为一样对公民、法人或其他组织的经济权和其他社会权利产生影响,产生与具体行政行为相同的物质后果和其他后果,并且常常使行政机关以“立法”的形式达到扩张行政权力的目的。而这些不当行为则可能会对特定对象产生损害。因此,我国的《国家赔偿法》应以立法的形式来确认违法或不当抽象行政行为造成公民、法人或其他组织损失时的国家赔偿责任。
其次,从权力机关制定法律的行为来看。有关学者在相关论述中也曾经谈到,当国家立法行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益亦造成损害时,国家应否承担赔偿责任,这一问题于大陆国家赔偿法的立法过程中曾有过激烈的讨论。从公共负担平等原则以及有损害即有赔偿的原理出发,国家立法行为造成的特别损害理应由国家负赔偿责任,但国家赔偿法最终没有肯定立法赔偿。其理由是:第一,在大陆,国家立法机关是权力机关,法院由权力机关产生亦向权力机关负责。法院无权审查立法机关的立法行为,也无权判处立法机关负赔偿责任,这与一般赔偿案件最终可由法院解决的程序很难协调。第二,以国外赔偿制度来看,肯定立法赔偿的国家为数不多,这方面的判例也很少。第三,国家赔偿作为一项完整的法律救济制度在大陆还处在初步发展阶段,国家赔偿的范围可以逐步扩大,因此暂不宜将立法赔偿列入国家赔偿的范围。[6]
笔者认为,这些理由是不能成立的。第一,从立法机关的权力最高地位的角度来看,“国王不能为非”的理念在议会制政体中已经越来越成为约束立法机关行为的桎梏。“国王不能为非”并不是“国王不会为非”,我们不能完全善意的相信立法主体没有集团利益的追求,不会为了自身的利益甚至是立法水平所限而损害社会不特定公众的基本权益。我们秉承的应是“恶法非法”,而不能因制度问题而坚持“恶法亦法”。对于不当的立法,应有相应的制度设计予以纠正,例如结合违宪审查制度,对不当的立法行为进行修正,对不当立法造成的损害给予赔偿或补偿。第二,对于国外的制度经验问题,笔者认为也不能过分依赖。国外规定的不多,很多也是存在第一点提到的制度性问题的制约,而并不是说没有必要,由此也可以看出这一问题在世界范围内都还仍是一个并未妥善解决的难点。第三,对于立法条件成熟与否的问题。前些年国内很多立法工作和政治改革的滞后都被归结为条件不成熟,似乎我国处于社会主义初级阶段就注定应该发展不健全。但是,从目前我们面临的情况来看,我国国家赔偿法范围的不足导致对人民群众利益的保护不全面、力度不够,如果这一问题继续长期得不到解决,势必会影响人民群众对经济政治改革的支持和热情,进而阻碍我国政治改革和经济建设的进一步发展。因此,国家赔偿的赔偿范围已经到了迫切需要改进的地步,立法赔偿在我国势在必行。
四、完善我国立法赔偿的制度探讨
在我国现有的人民代表大会制度框架下,人民代表大会作为国家权力机关行使立法权,由于“国王不能为非”和主权豁免原则的存在,严格意义上的立法赔偿无法进入国家赔偿的范围。但是,对于行政机关制定政府规章和有关单行条例的抽象行政行为,应该完全纳入国家赔偿法的调整范围。即对行政机关的抽象行政行为,司法机关有权进行审查,对不当的抽象行政行为所造成的相对人权益受到侵害,应该进行赔偿或补偿。
由于我国目前尚未建立违宪审查制度,程序操作上法院对人大的行为无法行使管辖权,因而短期内对于国家权力机关,即各级人民代表大会制定法律及法律性文件的立法行为,原则上可暂时不全部纳入国家赔偿的范围。但对于和社会不特定公众群体的基本利益密切相关,特别是关系到广大人民群众基本生活状况的立法行为,笔者认为可以借鉴德国的相关规定,由特别法或法律特别条款予以罗列的形式,规定一个相对比较具体的范围,在此范围以内的立法者的违法行为应当进行国家赔偿。而从长远来看,借助建立和完善我国的违宪审查制度,并将立法赔偿整体纳入国家赔偿范围应是我们追求的最终目标,也是最切实保障广大人民权益的根本所在。
注释:
[1]庄会宁,黄玉蓉:《法学专家谈<国家赔偿法>四个缺陷》[J],载《瞭望》2001年第3期。
[2]皮纯协,何寿生:《比较国家赔偿法》[M],中国法制出版社1998年版,第21页。
[3]王名扬:《法国行政法》[M],中国政法大学出版社1988年版,第714-715页。
[4]薛刚凌:《国家赔偿法教程》[M],中国政法大学出版社1997:年版,第29页。
[5]刘兆兴:《德国国家赔偿法研究》[J],载《外国法译评》,1996年第3期。
[6]蔡文斌:《关于立法怠惰的国家赔偿责任》[J],载《行政法学研究》,1998年第4期。
(作者通讯地址:上海市虹口区人民检察院,上海市200082)
一、我国当前立法赔偿制度现状
立法赔偿(legislativecompensation)即国家对立法机关在执行立法职权和行使其他法定职权过程中所造成的损害给予的赔偿。许多国家因立法行为具有普遍性,并且认为立法机关是主权的行使者,法律源于它,不发生违法的问题,应享有主权豁免,因而规定立法机关不负国家赔偿责任。[2]我国将立法赔偿排除在国家赔偿体系之外亦有这方面的考虑。
我国现行的《国家赔偿法》主要涉及行政赔偿和刑事赔偿(司法赔偿)两个方面,而对抽象行政行为及国家立法主体的立法不当行为所造成的公民合法权益的损害如何赔偿并未予以规定,实际上是将立法赔偿排除在国家赔偿范围以外。不可否认,立法赔偿制度的缺失,很大程度上是由我国处在社会主义初级阶段,国家责任的金钱偿付能力不足的基本国情以及政权组织形式等原因决定的。但是,随着我国经济建设的不断深入发展,国家的立法行为对经济运行的影响日益显著,行政机关制定规章制度的权力和立法主体的立法权如果行使不当,势必会对不特定民众的经济及其他利益造成损害。为了切实保护最广大人民群众的根本利益,笔者认为,有必要修改我国现行国家赔偿法,将立法赔偿制度部分囊括进国家赔偿的体系中去。
二、西方的国家立法赔偿制度
确立立法赔偿制度的西方国家,主要是国家赔偿制度比较发达的法、德等国。首先,从法国的国家赔偿法发展历程来看。在大陆法系国家,法国被誉为国家赔偿的母国,其国家赔偿制度最为完善。法国行政赔偿的显著特点是赔偿范围非常广且由判例确定。“法国从最初国家原则上不负赔偿责任,发展到国家几乎承担全部行政赔偿责任,只有在极稀少情况下才不负赔偿责任,这是一个很大的变化。这个变化主要是在20世纪前期大约40年期间以内,通过行政法院的判例完成。”[3]“法国的国家赔偿,起始于行政职能领域,以后拓宽到立法、司法职能领域,其赔偿范围有了很大发展。”[4]法国于1873年“布朗戈案件”的判决中,率先确定了行政赔偿责任。在司法赔偿方面,1895年,法国在刑事诉讼法中规定了国家对再审改判无罪的被告承担赔偿责任。1956年,法国在“吉里案件”的判决中承认了国家对司法警察活动负赔偿责任。1970年,法国刑事诉讼法将司法赔偿范围扩大到刑事追诉的全过程。而众人瞩目的立法赔偿方面,国家对立法行为负赔偿责任首先在上世纪初出现在行政合同中。而在1938年,通过“小花牛奶公司案件”的判决,法国正式确立了国家对合同以外的立法行为负赔偿责任。至此,法国的国家赔偿范围覆盖了行政、司法和立法三大领域。
我们再来看德国的情况。从德国国家赔偿法的立法范围和宗旨看,该法所指公权力的行为在原则上不包括立法行为。关于国家对立法行为是否应当承担赔偿责任的问题,自从70年代以来在德国的立法机关、联邦政府和法学界就有不同的见解。在1973年起草的《国家赔偿法(草案)》第6条第1项规定,立法机关的违法行为造成的权利侵害,或是因该项违法行为所造成的侵害,不得请求恢复原状[5]。1976年联邦政府在研究该法律草案第6条时,又主张规定违宪立法应当引起国家赔偿责任。1981年6月颁布的国家赔偿法规定只有在法律有特别规定并在规定的范围之内,因立法者的违法行为造成义务损害,国家才承担赔偿责任。
三、我国建立立法赔偿制度的必要性
立法赔偿的范围,从广义上讲应包括两个方面,违法的抽象行政行为和不当的国家权力机关制定法律的行为。下面就主要从这两个方面来阐述一下我国建立立法赔偿制度的必要性。
首先,对于违法的抽象行政行为(包括行政立法行为和制发规范性文件行为),我们并不能排除其给相对人造成损失的可能性。违法抽象行政行为的形式转化以后,就和具体行政行为一样对公民、法人或其他组织的经济权和其他社会权利产生影响,产生与具体行政行为相同的物质后果和其他后果,并且常常使行政机关以“立法”的形式达到扩张行政权力的目的。而这些不当行为则可能会对特定对象产生损害。因此,我国的《国家赔偿法》应以立法的形式来确认违法或不当抽象行政行为造成公民、法人或其他组织损失时的国家赔偿责任。
其次,从权力机关制定法律的行为来看。有关学者在相关论述中也曾经谈到,当国家立法行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益亦造成损害时,国家应否承担赔偿责任,这一问题于大陆国家赔偿法的立法过程中曾有过激烈的讨论。从公共负担平等原则以及有损害即有赔偿的原理出发,国家立法行为造成的特别损害理应由国家负赔偿责任,但国家赔偿法最终没有肯定立法赔偿。其理由是:第一,在大陆,国家立法机关是权力机关,法院由权力机关产生亦向权力机关负责。法院无权审查立法机关的立法行为,也无权判处立法机关负赔偿责任,这与一般赔偿案件最终可由法院解决的程序很难协调。第二,以国外赔偿制度来看,肯定立法赔偿的国家为数不多,这方面的判例也很少。第三,国家赔偿作为一项完整的法律救济制度在大陆还处在初步发展阶段,国家赔偿的范围可以逐步扩大,因此暂不宜将立法赔偿列入国家赔偿的范围。[6]
笔者认为,这些理由是不能成立的。第一,从立法机关的权力最高地位的角度来看,“国王不能为非”的理念在议会制政体中已经越来越成为约束立法机关行为的桎梏。“国王不能为非”并不是“国王不会为非”,我们不能完全善意的相信立法主体没有集团利益的追求,不会为了自身的利益甚至是立法水平所限而损害社会不特定公众的基本权益。我们秉承的应是“恶法非法”,而不能因制度问题而坚持“恶法亦法”。对于不当的立法,应有相应的制度设计予以纠正,例如结合违宪审查制度,对不当的立法行为进行修正,对不当立法造成的损害给予赔偿或补偿。第二,对于国外的制度经验问题,笔者认为也不能过分依赖。国外规定的不多,很多也是存在第一点提到的制度性问题的制约,而并不是说没有必要,由此也可以看出这一问题在世界范围内都还仍是一个并未妥善解决的难点。第三,对于立法条件成熟与否的问题。前些年国内很多立法工作和政治改革的滞后都被归结为条件不成熟,似乎我国处于社会主义初级阶段就注定应该发展不健全。但是,从目前我们面临的情况来看,我国国家赔偿法范围的不足导致对人民群众利益的保护不全面、力度不够,如果这一问题继续长期得不到解决,势必会影响人民群众对经济政治改革的支持和热情,进而阻碍我国政治改革和经济建设的进一步发展。因此,国家赔偿的赔偿范围已经到了迫切需要改进的地步,立法赔偿在我国势在必行。
四、完善我国立法赔偿的制度探讨
在我国现有的人民代表大会制度框架下,人民代表大会作为国家权力机关行使立法权,由于“国王不能为非”和主权豁免原则的存在,严格意义上的立法赔偿无法进入国家赔偿的范围。但是,对于行政机关制定政府规章和有关单行条例的抽象行政行为,应该完全纳入国家赔偿法的调整范围。即对行政机关的抽象行政行为,司法机关有权进行审查,对不当的抽象行政行为所造成的相对人权益受到侵害,应该进行赔偿或补偿。
由于我国目前尚未建立违宪审查制度,程序操作上法院对人大的行为无法行使管辖权,因而短期内对于国家权力机关,即各级人民代表大会制定法律及法律性文件的立法行为,原则上可暂时不全部纳入国家赔偿的范围。但对于和社会不特定公众群体的基本利益密切相关,特别是关系到广大人民群众基本生活状况的立法行为,笔者认为可以借鉴德国的相关规定,由特别法或法律特别条款予以罗列的形式,规定一个相对比较具体的范围,在此范围以内的立法者的违法行为应当进行国家赔偿。而从长远来看,借助建立和完善我国的违宪审查制度,并将立法赔偿整体纳入国家赔偿范围应是我们追求的最终目标,也是最切实保障广大人民权益的根本所在。
注释:
[1]庄会宁,黄玉蓉:《法学专家谈<国家赔偿法>四个缺陷》[J],载《瞭望》2001年第3期。
[2]皮纯协,何寿生:《比较国家赔偿法》[M],中国法制出版社1998年版,第21页。
[3]王名扬:《法国行政法》[M],中国政法大学出版社1988年版,第714-715页。
[4]薛刚凌:《国家赔偿法教程》[M],中国政法大学出版社1997:年版,第29页。
[5]刘兆兴:《德国国家赔偿法研究》[J],载《外国法译评》,1996年第3期。
[6]蔡文斌:《关于立法怠惰的国家赔偿责任》[J],载《行政法学研究》,1998年第4期。
(作者通讯地址:上海市虹口区人民检察院,上海市200082)