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摘要:扣押、冻结处理涉案款物,是检察机关在查办职务犯罪案件中收集、保全证据的重要侦查措施,同时又与当事人的合法权益密切相关。检察机关完善涉案款物处理制度,对提升检察机关形象,加强队伍建设、强化内部监督、提高执法公信力等方面有重要意义。
关键词:扣押款物;制度;完善
2009年6月,高检院组织开展了“全国检察机关直接立案侦查案件扣押、冻结款物专项检查工作”。通过参与本院扣押款物的自查自纠工作,认真核查了我院2004-2008年以来的扣押款物处理情况,结合日前最高人民检察院印发的《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》,谈谈对当前这项工作的几点思考:
一、当前扣押、冻结处理涉案款物存在的问题
通过此次扣押款物的专项检查工作,经过认真的分析和调研,检察机关扣押、冻结、处理涉案款物工作主要存在以下几个问题:
1、对扣押款物的有关规定不尽明确。
由于对扣押物的范围立法上没有统一规定,扣押范围操作空间过大。(1)扣押物品的范围界定是及其概括性的,没有规范化的解释,导致司法实践中常常将其扩大化适用,任意决定强制对象和范围,严重侵害公民的合法财产;(2)可以扣押物品种类不明确,对汇票、本票等银行票据,股票、债券、基金、期货等有价证券、土地使用证、房屋产权证等权属证明、房屋等不动产以及网络中的电子证据是否可以扣押,缺乏相应规定,实践中使用也难免混乱。
2、扣押机关和处分机关权力职责不明。
(1)对扣押实施机关的权力、职责不明。扣押行为机关的职责不明导致违法的确认问题存在重大分歧。(2)对扣押物处分机关规定不明。对有争议的扣押物最终应该如何处理,对此,应该有一个明确的权威性部门来最终决定,而这一决定也应该成为扣押措施是否进行、进行后是否合法的惟一依据。
3、对扣押后的保管制度不完善。
(1)扣押物保管不善。侦查机关实施了扣押行为后,针对扣押物的保管,刑诉法规定公安机关、人民检察院和人民法院对于扣押冻结犯罪嫌疑人、被告人的财物及其孳息,应当妥善保管,以供核查。但仅有训示性条款并不能实行保障财产权的法律目的,还需要对保管权属、保管流向、以及保管场所、保管期限等要素进行规范;(2)对扣押期限没有限制明确规定。解除扣押规定没有明确的标准;(3)扣押款物的账册和实物登记管理存在漏洞。一是扣押款未设专户管理,办案单位没有具体台账,保管、交接、核对、上缴退还手续不健全;二是扣押物品管理办法、制度不健全,没有专门保管场所、专门机构和保管人员,保管设施因为简陋;三是使用“扣押清单”将扣押款转作“罚没收入”;四是侦查人员向当事人“扣押清单”后,再由院财务室交给当地财政局,财政部门却将检察机关暂存性质的扣押款当作检察机关已经出具决定的执法收入作为当年财政预算外“收入”纳入管理;
4、缺乏健全的监督、惩罚和救济制度。
我国的刑事扣押实质上是侦查机关单方面进行的活动,对侦查机关扣押行为的监督,我国规定仅仅由检察机关进行。而以上案件,检察机关自身就是侦查机关,无法保障监督的有效性。同时,检察院的监督也是事后的监督,如果侦查机关不移送扣押清单和相关材料,那么监督机关也无法了解具体情况。由于缺乏有力的外部监督力量,刑事扣押程序公开透明不够,导致司法实践中的问题。
5、一些新情况、新问题缺乏相应的规定[1]
随着经济社会发展,扣押,冻结涉案款物工作出现了一些新问题、新情况。如检察机关在办案中发现有些单位存在“小金库”等帐外资金,对“小金库”能否实施扣押、冻结没有相应的规定。
6、地方财政保障不力是违法扣押、冻结的原因之一
调研发现,基层检察机关有的存在违法、违规冻结、处理涉案款物,有自身办案不规范的问题,也有地方财政保障不到位的原因。一些地方按照上缴款物与返回相挂钩的原则拨付办案经费,客观上助长了扣押、冻结、处理涉案款物工作中的违法违规现象。
二、检察机关扣押、冻结、处理涉案款物制度的完善
鉴于当前扣押、冻结、处理涉案款物工作中存在的这些问题,为了从根本上、制度上彻底解决这些问题,应从以下几个方面着手:
(一)进一步明确相关的规定。
针对检察机关经常在办案中发现有关单位的“小金库”现象,《工作规定》提出了对此类问题的处理原则,对扣押物品种类形式多样性的问题,如价格波动大的股票、基金、债券、黄金等财产提出了灵活处理原则。
(二)规范扣押执行方式。
法律上目前未要求侦查人员入户扣押时,先要征求当事人的同意,也未禁止夜间执行,显然对公民的休息权和个人隐私权的保护意识淡薄。执行方面,可借鉴国外的有益做法,如规定执行入户扣押时,除非紧急情况,应先敲门,除非紧急情况和特殊场所外,入户扣押活动一般应在白天进行。
(三)严格对扣押物品管理。
1、扣押期限。严禁在立案之前扣押、冻结款物。
2、明确扣押范围。严禁以虚假立案方式扣押、冻结款物,对涉案单位私设帐外资金单元间无关的,不得扣押、冻结。严谨扣押、冻结元件无关的合法财产
3、扣押款物保管。扣押物包括扣押的货币和扣押的财产两类,应以特殊规则加以保管。首先扣押执行与扣押保管相分离的规则,就是要求执行扣押的侦查人员不得充任扣押款物的保管人员。要求侦查人员控制扣押物品、文件清单,保管人员则控制物品、文件,两者互相牵制。《人民检察院扣押、冻结款物管理规定》中确立了扣押执行与扣押保管相分离原则。内容上看包含三方面:(1)对于扣押现金,保管部门是人民检察院的财务部门,办案部门应于扣押后三日内移交财务部门,财务部门则将扣押款存入指定银行专用帐户。(2)必须设立保管室和专门的保管财物人员,保管室必须符合防火、防盗、防潮等要求,并应配备保险柜、物品架等防护管理设备,并对管理人员责任作了规定。(3)对于入卷作为证据使用的款物,保管部门是检察院的财务部门,在办理手续后由财务部门交办案部门保管。但存在缺陷:所有扣押财物交给财务部门保管或做不到或不适宜,大宗物品管理如汽车等就无法保管,贵重的金银物品存放保管室容易出意外;大宗财务可以考虑由检察院财务部门交给专业仓储单位或具备条件的单位保管,贵重物品可以考虑由检察院财务部门交给专业的金融机构保管。对于交给外单位保管为了避免发生调换、隐匿、或破坏等风险,可考虑增加代为保管者违反保管义务,调换、隐匿或者破坏代为保管财物可能构成犯罪,或要求代为保管人交付保证金。(4)建立完整的记账控制扣押款物流转规则。记账控制扣押款物流转规则针对司法事务中扣押款物管理失控所定。目前各检察院都有记录,但会出现账实不符,因此必须制定账实相符的核查制度,以实核帐,以帐核实,定期核查。制作完整的财务会计制度也为国家对扣押款物管理专项审计提供依据。国家定期的专项审计介入也为有力纠正扣押物品失控局面。
(四)加强对扣押、冻结处理涉案款物工作的监督制约
要从根本上解决实际中存在的问题,要从各个环节加强监督和制约。最新的《工作规定》明确:
1、办案部门和保管部门分工负责、相互制约的原则,并接受侦查监督、公诉、控告申诉、纪检监察等部门的监督。
2、侦查监督、公诉部门发现侦查部门有违法扣押、冻结、处理涉案款物情形的,可以依法提出纠正意见。
3、强化了纪检监察部门对扣押、冻结涉案款物工作的监督。
4、强化了上级检察院对下级检察院的监督员,明确规定了上级检察院纪检监察部门应当对下级人民检察院的扣押、冻结保管、处理涉案款物工作进行监督,并适时会同有关部门进行检查。
5、从各个环节保障当事人的监督权利。明确规定了人民检察院扣押、冻结、保管、处理涉案款都应当书面告知当事人或者近亲属有权按照有关规定进行投诉。同时要求起诉书、不起诉决定书、撤销案件决定书都要写明扣押、冻结款物的处理情况,且是保障当亊人的监督权利
注释:
[1]参见吴孟栓、石献智《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》解读,载《人民检察》2010年第13期
(作者通讯地址:江西省宜丰县人民检察院,江西宜丰336300)
关键词:扣押款物;制度;完善
2009年6月,高检院组织开展了“全国检察机关直接立案侦查案件扣押、冻结款物专项检查工作”。通过参与本院扣押款物的自查自纠工作,认真核查了我院2004-2008年以来的扣押款物处理情况,结合日前最高人民检察院印发的《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》,谈谈对当前这项工作的几点思考:
一、当前扣押、冻结处理涉案款物存在的问题
通过此次扣押款物的专项检查工作,经过认真的分析和调研,检察机关扣押、冻结、处理涉案款物工作主要存在以下几个问题:
1、对扣押款物的有关规定不尽明确。
由于对扣押物的范围立法上没有统一规定,扣押范围操作空间过大。(1)扣押物品的范围界定是及其概括性的,没有规范化的解释,导致司法实践中常常将其扩大化适用,任意决定强制对象和范围,严重侵害公民的合法财产;(2)可以扣押物品种类不明确,对汇票、本票等银行票据,股票、债券、基金、期货等有价证券、土地使用证、房屋产权证等权属证明、房屋等不动产以及网络中的电子证据是否可以扣押,缺乏相应规定,实践中使用也难免混乱。
2、扣押机关和处分机关权力职责不明。
(1)对扣押实施机关的权力、职责不明。扣押行为机关的职责不明导致违法的确认问题存在重大分歧。(2)对扣押物处分机关规定不明。对有争议的扣押物最终应该如何处理,对此,应该有一个明确的权威性部门来最终决定,而这一决定也应该成为扣押措施是否进行、进行后是否合法的惟一依据。
3、对扣押后的保管制度不完善。
(1)扣押物保管不善。侦查机关实施了扣押行为后,针对扣押物的保管,刑诉法规定公安机关、人民检察院和人民法院对于扣押冻结犯罪嫌疑人、被告人的财物及其孳息,应当妥善保管,以供核查。但仅有训示性条款并不能实行保障财产权的法律目的,还需要对保管权属、保管流向、以及保管场所、保管期限等要素进行规范;(2)对扣押期限没有限制明确规定。解除扣押规定没有明确的标准;(3)扣押款物的账册和实物登记管理存在漏洞。一是扣押款未设专户管理,办案单位没有具体台账,保管、交接、核对、上缴退还手续不健全;二是扣押物品管理办法、制度不健全,没有专门保管场所、专门机构和保管人员,保管设施因为简陋;三是使用“扣押清单”将扣押款转作“罚没收入”;四是侦查人员向当事人“扣押清单”后,再由院财务室交给当地财政局,财政部门却将检察机关暂存性质的扣押款当作检察机关已经出具决定的执法收入作为当年财政预算外“收入”纳入管理;
4、缺乏健全的监督、惩罚和救济制度。
我国的刑事扣押实质上是侦查机关单方面进行的活动,对侦查机关扣押行为的监督,我国规定仅仅由检察机关进行。而以上案件,检察机关自身就是侦查机关,无法保障监督的有效性。同时,检察院的监督也是事后的监督,如果侦查机关不移送扣押清单和相关材料,那么监督机关也无法了解具体情况。由于缺乏有力的外部监督力量,刑事扣押程序公开透明不够,导致司法实践中的问题。
5、一些新情况、新问题缺乏相应的规定[1]
随着经济社会发展,扣押,冻结涉案款物工作出现了一些新问题、新情况。如检察机关在办案中发现有些单位存在“小金库”等帐外资金,对“小金库”能否实施扣押、冻结没有相应的规定。
6、地方财政保障不力是违法扣押、冻结的原因之一
调研发现,基层检察机关有的存在违法、违规冻结、处理涉案款物,有自身办案不规范的问题,也有地方财政保障不到位的原因。一些地方按照上缴款物与返回相挂钩的原则拨付办案经费,客观上助长了扣押、冻结、处理涉案款物工作中的违法违规现象。
二、检察机关扣押、冻结、处理涉案款物制度的完善
鉴于当前扣押、冻结、处理涉案款物工作中存在的这些问题,为了从根本上、制度上彻底解决这些问题,应从以下几个方面着手:
(一)进一步明确相关的规定。
针对检察机关经常在办案中发现有关单位的“小金库”现象,《工作规定》提出了对此类问题的处理原则,对扣押物品种类形式多样性的问题,如价格波动大的股票、基金、债券、黄金等财产提出了灵活处理原则。
(二)规范扣押执行方式。
法律上目前未要求侦查人员入户扣押时,先要征求当事人的同意,也未禁止夜间执行,显然对公民的休息权和个人隐私权的保护意识淡薄。执行方面,可借鉴国外的有益做法,如规定执行入户扣押时,除非紧急情况,应先敲门,除非紧急情况和特殊场所外,入户扣押活动一般应在白天进行。
(三)严格对扣押物品管理。
1、扣押期限。严禁在立案之前扣押、冻结款物。
2、明确扣押范围。严禁以虚假立案方式扣押、冻结款物,对涉案单位私设帐外资金单元间无关的,不得扣押、冻结。严谨扣押、冻结元件无关的合法财产
3、扣押款物保管。扣押物包括扣押的货币和扣押的财产两类,应以特殊规则加以保管。首先扣押执行与扣押保管相分离的规则,就是要求执行扣押的侦查人员不得充任扣押款物的保管人员。要求侦查人员控制扣押物品、文件清单,保管人员则控制物品、文件,两者互相牵制。《人民检察院扣押、冻结款物管理规定》中确立了扣押执行与扣押保管相分离原则。内容上看包含三方面:(1)对于扣押现金,保管部门是人民检察院的财务部门,办案部门应于扣押后三日内移交财务部门,财务部门则将扣押款存入指定银行专用帐户。(2)必须设立保管室和专门的保管财物人员,保管室必须符合防火、防盗、防潮等要求,并应配备保险柜、物品架等防护管理设备,并对管理人员责任作了规定。(3)对于入卷作为证据使用的款物,保管部门是检察院的财务部门,在办理手续后由财务部门交办案部门保管。但存在缺陷:所有扣押财物交给财务部门保管或做不到或不适宜,大宗物品管理如汽车等就无法保管,贵重的金银物品存放保管室容易出意外;大宗财务可以考虑由检察院财务部门交给专业仓储单位或具备条件的单位保管,贵重物品可以考虑由检察院财务部门交给专业的金融机构保管。对于交给外单位保管为了避免发生调换、隐匿、或破坏等风险,可考虑增加代为保管者违反保管义务,调换、隐匿或者破坏代为保管财物可能构成犯罪,或要求代为保管人交付保证金。(4)建立完整的记账控制扣押款物流转规则。记账控制扣押款物流转规则针对司法事务中扣押款物管理失控所定。目前各检察院都有记录,但会出现账实不符,因此必须制定账实相符的核查制度,以实核帐,以帐核实,定期核查。制作完整的财务会计制度也为国家对扣押款物管理专项审计提供依据。国家定期的专项审计介入也为有力纠正扣押物品失控局面。
(四)加强对扣押、冻结处理涉案款物工作的监督制约
要从根本上解决实际中存在的问题,要从各个环节加强监督和制约。最新的《工作规定》明确:
1、办案部门和保管部门分工负责、相互制约的原则,并接受侦查监督、公诉、控告申诉、纪检监察等部门的监督。
2、侦查监督、公诉部门发现侦查部门有违法扣押、冻结、处理涉案款物情形的,可以依法提出纠正意见。
3、强化了纪检监察部门对扣押、冻结涉案款物工作的监督。
4、强化了上级检察院对下级检察院的监督员,明确规定了上级检察院纪检监察部门应当对下级人民检察院的扣押、冻结保管、处理涉案款物工作进行监督,并适时会同有关部门进行检查。
5、从各个环节保障当事人的监督权利。明确规定了人民检察院扣押、冻结、保管、处理涉案款都应当书面告知当事人或者近亲属有权按照有关规定进行投诉。同时要求起诉书、不起诉决定书、撤销案件决定书都要写明扣押、冻结款物的处理情况,且是保障当亊人的监督权利
注释:
[1]参见吴孟栓、石献智《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》解读,载《人民检察》2010年第13期
(作者通讯地址:江西省宜丰县人民检察院,江西宜丰336300)