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【摘要】本文作者理论结合事例，就政府采购招投标流程存在的问题。内部审计部门事前、事中、事后全过程跟踪审计中履行监督职责及时发现、防范、杜绝风险进行分析。具有较强的实务操作性。
【关键词】政府采购;招投标流程;全过程审计监督
根据《中国政府采购网》消息，2016年、2017年、2018年，全国政府采购规模逐年增长，采购规模分别为31089.8亿元、32114.3亿元、35861.4亿元，占全国财政支出分别为11%、12.2%和10.5%，占GDP的比重分别为3.5%、3.9%和4%。2018年政府集中采购、部门集中采购、分散采购规模分别为15767.8亿元、5211.1亿元、14882.5亿元，分别占全国政府采购规模的比重分别为44%、14.5%和41.5%。从政府采购组织形式及采购方式分析，集中采购规模占政府采购总规模的比重持续下降;分散采购规模占比呈逐年上升趋势，从2015年的15.2%上升到2018年的41.5%，4年内提高了26.3%。数据显示，虽然公开招标仍占主导地位，但所占比重逐年下降，其原因是很多省、市、自治区提高了公开招标金额标准，造成公开招标项目数量明显减少。2016年度～2018年度.分散采购规模占比不断上升，主要原因是一些省、市、自治区落实中央简政放权的要求，调整了政府集中采购目录，致使集中采购项目相应减少。同时，各级预算单位根据采购项目不同特点，选择非招标采购方式的项目逐步增加。鉴于分散采购、非招标采购方式的规范性操作不强，风险性较高，必须加强内部控制，强化监督管理。
政府采购行为是行政事业单位重要的经济活动。鉴于适应新时代发展需要，从中央到地方简政放权及“放管服”改革的需要，对政府采购招投标工作加强监管，成为必然要求。按照中央要求，纪检监察部门积极“转职能、转方式、转作风”，各级纪检监察机构不再参与行政审批、评审评估、具体项目资金管理、招投标等业务的过程监督，一般性的议事协调机构也原则上不再参与，要把工作重点切实转移到监督执纪问责上来。在此情况下，审计的经济监督职能凸显。
2018年3月1日开始实施的《审计署关于内部审计工作的规定》第十三条：内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构应有下列权限：（四）检查有关财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理的资料、文件和现场勘察实物。2017年10月1日起实施的财政部令（第87号）《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六条：采购人应当按照行政事业单位内部控制规范要求，建立健全本单位政府采购内部控制制度，在编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节加强内部控制管理。作为内部审计机构和审计人员，应更好履职尽责，做到公平、公正、公开。维护好政府采购工作的严肃性、公平性、效率性，杜绝和防范风险，维护好本单位的利益，有必要事前、事中、事后全过程跟踪审计政府采购招投标流程。
一、计划、准备阶段：现在各行政事业单位都会设置一个资产采购部门（办、中心或小组），由单位采购、财务、审计、使用部门人员组成。根据工作需要，使用部门向单位提出采购报告（含可研报告、市场调查、招标的标的、需求技术、商务数据、价格预算等内容），经单位研究同意批准项目立项，申请财政采购预算资金。经相关政府采购审批、监管部门批复通过后，单位自行或者委托采购代理机构发布公告、聘请专家编制、论证招标文件。
事前审计重点：此阶段，内部审计机构和审计人员在单位党委（党组）的大力支持下，要从编制预算和采购计划等源头介入，尽早、尽快的掌握、了解项目的进展情况。要参加项目论证等有关会议，审计人员要多问为什么（w）：①为什么要采购？②采购的目的是什么？③为什么选择这家采购代理机构？等等。同时审查采购项目的相关资料，包括此阶段流程、书面资料是否符合《政府采购法》《实施条例》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》及本单位招投标有关规定。
[例一]某行政单位所属安全保卫部门采购楼宇监控设备，在项目审批、预算报批等流程已完结，进入招标文件编制期间，审计人员在审核“招标文件——设备清单”时，发现项目设备增加、清单金额超过预算。经了解，原因是该部门负责人临时提议：因现阶段工作急需，增加一台摄像机及配件。审计人员认为，此提议不符合相关法律法规及政府采购流程。上报采购小组，此提议未采纳，维持原采购设备清单。
二、组织、实施阶段：该阶段是政府采购的核心环节，关系到项目招投标活动的成败，分为投标、开标、评标三个流程。
（一）投标，是招标公告发出后，投标人响应招标邀约，并按照招标文件的要求编制投标文件，缴纳投标保证金，并在截止时间前，将投标文件密封送达投标地点。
（二）開标。根据招标文件确定的时间、地点，采购人或采购代理机构主持，邀请投标人参加开标活动，检查投标文件的密封情况、宣布投标人名称、投标价格等。
（三）评标。开标结束后，采购人或采购代理机构或评标委员会依法对投标人的资格进行审查。依法依规成立的评标委员会负责具体评标事务，独立履行评标职责。评标委员会应当按照招标文件中规定的评标方法和标准，对符合性审查合格的投标文件进行技术和商务评审，综合比较与评价.并编写、签署评标报告。
事中审计阶段重点：鉴于纪检监察人员不能在现场，单位派出审计人员参与现场监督，甚至作为采购人代表（业主专家）参与开标、评标。这正好给了审计人员近距离了解情况、发现问题、监督检查、咨询“疑难杂症”的现场审计机会。比如：
1.投标人自购买招标文件后是否对该文件有质疑？单位是否组织了答疑会或澄清、修改公告？
2.公开招标（单一来源除外）是否有三家及以上报名，并缴纳了保证金？
3.审核保证金缴纳的银行账户是否是单位对公账户、交易中心或采购代理机构指定账户，避免出现私设“小金库”、截留、挪用等违法违规情况。 4.作为单位派出现场监督人员，要坚持公平、公正、实事求是的原则，严格按照时间节点，不徇私情，一视同仁，接受、检查投标文件及投标金额的合理性。
5.现场监督资格审查，这是重点！要坚持原则，依据《政府采购法》第二十二条及招标文件的要求进行审查。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十四条，公开招标采购项目开标结束后，采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查。按照《政府采购法》第二十二条第一款规定的条件，提供下列材料：
（1）法人或者其他组织的营业执照等证明文件，自然人的身份证明。
[例二]某次政府采购项目开标现场，审计人员作为现场监督，发现如下情况：①一个公司委托代理人出示的身份证与其投标文件中的身份證复印件明显不符。经咨询，该自然人陈述：投标文件中的身份证复印件是原身份证复印留存，原身份证已遗失，重新在公安机关办理了新身份证。在制作投标文件时，疏忽大意，未将新身份证复印件编制入内。另一委托代理人身份证反面显示有效期限已过期，且未出具公安机关证明文件及其他身份证件。根据上述原因，依法依规取消了两个自然人的投标资格。②有一家公司开标时递交的所有投标资料文件上盖的公章与投标文件中合同复印件上的公章不是同一枚公章，经仔细辨认是投标专用章。据该公司负责人介绍，公司是面向全国市场的企业，同时参与各地项目投标时，都需要加盖公章，因在公安机关备案的公章只有一个，难以周转，就私刻了一枚投标专用章，用来应对本项目投标之需。根据招标文件所附的投标文件格式中，明确要求投标人加盖公章。投标人加盖的是投标专用章，则属于投标文件的签署和盖章不符合招标文件的要求，对于此种情况，最后认定其投标无效。
（2）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度，及有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录。相应的证明材料：依法作出的财务状况报告，如近年来经会计师事务所审计的财务报告;近期银行出具的资信证明，能够准确反映供应商的商业信誉情况，间接反映了供应商是否有健全的财务会计制度。供应商缴纳税收的证明材料主要是指供应商参加政府采购活动前一段时间内缴纳增值税、企业所得税等的凭据。供应商缴纳社会保障资金的证明材料主要是指供应商参加政府采购活动前一段时间内缴纳社会保险的凭据。上述供应商应出具的审核报告、资信证明及凭据等证明材料的审核验证，是审计人员的拿手好戏。
[例三]在一次资格审查中，审计人员发现供应商的投标文件中有多种情况：①无会计师事务所出具的财务报告且自制会计报表提供不全。②资信证明上的时间段已过期。③只提供了增值税申报表，而非缴纳增值税的完税凭证。④提供的是个人缴纳社保的凭证，而无供应商名称。根据相关法律法规，取消了上述供应商的投标资格。
（四）如作为采购人代表时，要遵守评标纪律，严格按照相关法律法规参与现场评标，不发表倾向性言论，独立评审。如对有关事项存在争议的，应当按照少数服从多数的原则作H{结论。
[例四]有一次在公共资源交易中心的公开招标项目，根据组织随机安排，审计人员作为采购人代表参与评标。在评审过程中，有一位专家对某品牌设备大加赞赏、极力推荐。审计人员及时提醒、劝阻，并要求其他专家不要受该专家的影响，应该独立评审，得到其他专家一致肯定，评标工作得以顺利开展。
三、公示、投诉阶段：评标结束后，采购人以评标报告结果确定中标人，并在省级以上财政部门指定的媒体上公告中标结果。投标供应商依法可以对本项目采购程序各环节提出询问或质疑，采购人或采购代理机构或财政部门依法予以受理、答复。
事后审计阶段，审计人员做到依法依规监督，要从采购程序各环节投诉、质疑等信访件中发现问题，并跟踪问题线索。询问或质疑的问题，正是审计的方向，要搞懂、弄通，一查到底！
[例五]在一次政府采购评标结束后，单位采购小组人员打开封存的现场评审资料，发现有一张评审情况说明。原来在5位专家现场评审中，有2位专家发现3家供应商的电子投标文件有多处未实质性响应招标文件，给予这3家供应商的符合性评审不通过;但另3位专家以供应商提供了原件为由，符合性评审通过。按照少数服从多数的原则，评标委员会作出了给予这3家供应商的符合性评审通过的结论，并出具了评标报告，但上述2位专家在评审报告上签署不同意见并说明理由。针对这一情况，单位采购小组召开会议。有同志说，本项目时间急、任务重，且确定的中标候选人是供应商中报价最低的，从维护本单位利益出发，这一评标说明可以视而不见。审计人员不同意，坚持依法处理。审计人员的意见得到大家认可，一致同意进行重新评审，书面报告本级财政部门。
为贯彻落实省委省政府优化营商环境、支持经济健康发展等决策部署，维护企业合法权益。要大力完善政府采购工作的管理制度、创新事前、事中、事后监管、加大监督查处力度等方面工作。因为政府采购招标项目都需要验收、事后评价，为确保公平、公开、公正的原则，从源头上把控政府采购招投标流程全过程，依法依规监管，让经济监督常态化、制度化，对于内部审计机构和审计人员非常重要，也很有必要。
（作者单位：江西日报社）
【关键词】政府采购;招投标流程;全过程审计监督
根据《中国政府采购网》消息，2016年、2017年、2018年，全国政府采购规模逐年增长，采购规模分别为31089.8亿元、32114.3亿元、35861.4亿元，占全国财政支出分别为11%、12.2%和10.5%，占GDP的比重分别为3.5%、3.9%和4%。2018年政府集中采购、部门集中采购、分散采购规模分别为15767.8亿元、5211.1亿元、14882.5亿元，分别占全国政府采购规模的比重分别为44%、14.5%和41.5%。从政府采购组织形式及采购方式分析，集中采购规模占政府采购总规模的比重持续下降;分散采购规模占比呈逐年上升趋势，从2015年的15.2%上升到2018年的41.5%，4年内提高了26.3%。数据显示，虽然公开招标仍占主导地位，但所占比重逐年下降，其原因是很多省、市、自治区提高了公开招标金额标准，造成公开招标项目数量明显减少。2016年度～2018年度.分散采购规模占比不断上升，主要原因是一些省、市、自治区落实中央简政放权的要求，调整了政府集中采购目录，致使集中采购项目相应减少。同时，各级预算单位根据采购项目不同特点，选择非招标采购方式的项目逐步增加。鉴于分散采购、非招标采购方式的规范性操作不强，风险性较高，必须加强内部控制，强化监督管理。
政府采购行为是行政事业单位重要的经济活动。鉴于适应新时代发展需要，从中央到地方简政放权及“放管服”改革的需要，对政府采购招投标工作加强监管，成为必然要求。按照中央要求，纪检监察部门积极“转职能、转方式、转作风”，各级纪检监察机构不再参与行政审批、评审评估、具体项目资金管理、招投标等业务的过程监督，一般性的议事协调机构也原则上不再参与，要把工作重点切实转移到监督执纪问责上来。在此情况下，审计的经济监督职能凸显。
2018年3月1日开始实施的《审计署关于内部审计工作的规定》第十三条：内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构应有下列权限：（四）检查有关财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理的资料、文件和现场勘察实物。2017年10月1日起实施的财政部令（第87号）《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六条：采购人应当按照行政事业单位内部控制规范要求，建立健全本单位政府采购内部控制制度，在编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节加强内部控制管理。作为内部审计机构和审计人员，应更好履职尽责，做到公平、公正、公开。维护好政府采购工作的严肃性、公平性、效率性，杜绝和防范风险，维护好本单位的利益，有必要事前、事中、事后全过程跟踪审计政府采购招投标流程。
一、计划、准备阶段：现在各行政事业单位都会设置一个资产采购部门（办、中心或小组），由单位采购、财务、审计、使用部门人员组成。根据工作需要，使用部门向单位提出采购报告（含可研报告、市场调查、招标的标的、需求技术、商务数据、价格预算等内容），经单位研究同意批准项目立项，申请财政采购预算资金。经相关政府采购审批、监管部门批复通过后，单位自行或者委托采购代理机构发布公告、聘请专家编制、论证招标文件。
事前审计重点：此阶段，内部审计机构和审计人员在单位党委（党组）的大力支持下，要从编制预算和采购计划等源头介入，尽早、尽快的掌握、了解项目的进展情况。要参加项目论证等有关会议，审计人员要多问为什么（w）：①为什么要采购？②采购的目的是什么？③为什么选择这家采购代理机构？等等。同时审查采购项目的相关资料，包括此阶段流程、书面资料是否符合《政府采购法》《实施条例》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》及本单位招投标有关规定。
[例一]某行政单位所属安全保卫部门采购楼宇监控设备，在项目审批、预算报批等流程已完结，进入招标文件编制期间，审计人员在审核“招标文件——设备清单”时，发现项目设备增加、清单金额超过预算。经了解，原因是该部门负责人临时提议：因现阶段工作急需，增加一台摄像机及配件。审计人员认为，此提议不符合相关法律法规及政府采购流程。上报采购小组，此提议未采纳，维持原采购设备清单。
二、组织、实施阶段：该阶段是政府采购的核心环节，关系到项目招投标活动的成败，分为投标、开标、评标三个流程。
（一）投标，是招标公告发出后，投标人响应招标邀约，并按照招标文件的要求编制投标文件，缴纳投标保证金，并在截止时间前，将投标文件密封送达投标地点。
（二）開标。根据招标文件确定的时间、地点，采购人或采购代理机构主持，邀请投标人参加开标活动，检查投标文件的密封情况、宣布投标人名称、投标价格等。
（三）评标。开标结束后，采购人或采购代理机构或评标委员会依法对投标人的资格进行审查。依法依规成立的评标委员会负责具体评标事务，独立履行评标职责。评标委员会应当按照招标文件中规定的评标方法和标准，对符合性审查合格的投标文件进行技术和商务评审，综合比较与评价.并编写、签署评标报告。
事中审计阶段重点：鉴于纪检监察人员不能在现场，单位派出审计人员参与现场监督，甚至作为采购人代表（业主专家）参与开标、评标。这正好给了审计人员近距离了解情况、发现问题、监督检查、咨询“疑难杂症”的现场审计机会。比如：
1.投标人自购买招标文件后是否对该文件有质疑？单位是否组织了答疑会或澄清、修改公告？
2.公开招标（单一来源除外）是否有三家及以上报名，并缴纳了保证金？
3.审核保证金缴纳的银行账户是否是单位对公账户、交易中心或采购代理机构指定账户，避免出现私设“小金库”、截留、挪用等违法违规情况。 4.作为单位派出现场监督人员，要坚持公平、公正、实事求是的原则，严格按照时间节点，不徇私情，一视同仁，接受、检查投标文件及投标金额的合理性。
5.现场监督资格审查，这是重点！要坚持原则，依据《政府采购法》第二十二条及招标文件的要求进行审查。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十四条，公开招标采购项目开标结束后，采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查。按照《政府采购法》第二十二条第一款规定的条件，提供下列材料：
（1）法人或者其他组织的营业执照等证明文件，自然人的身份证明。
[例二]某次政府采购项目开标现场，审计人员作为现场监督，发现如下情况：①一个公司委托代理人出示的身份证与其投标文件中的身份證复印件明显不符。经咨询，该自然人陈述：投标文件中的身份证复印件是原身份证复印留存，原身份证已遗失，重新在公安机关办理了新身份证。在制作投标文件时，疏忽大意，未将新身份证复印件编制入内。另一委托代理人身份证反面显示有效期限已过期，且未出具公安机关证明文件及其他身份证件。根据上述原因，依法依规取消了两个自然人的投标资格。②有一家公司开标时递交的所有投标资料文件上盖的公章与投标文件中合同复印件上的公章不是同一枚公章，经仔细辨认是投标专用章。据该公司负责人介绍，公司是面向全国市场的企业，同时参与各地项目投标时，都需要加盖公章，因在公安机关备案的公章只有一个，难以周转，就私刻了一枚投标专用章，用来应对本项目投标之需。根据招标文件所附的投标文件格式中，明确要求投标人加盖公章。投标人加盖的是投标专用章，则属于投标文件的签署和盖章不符合招标文件的要求，对于此种情况，最后认定其投标无效。
（2）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度，及有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录。相应的证明材料：依法作出的财务状况报告，如近年来经会计师事务所审计的财务报告;近期银行出具的资信证明，能够准确反映供应商的商业信誉情况，间接反映了供应商是否有健全的财务会计制度。供应商缴纳税收的证明材料主要是指供应商参加政府采购活动前一段时间内缴纳增值税、企业所得税等的凭据。供应商缴纳社会保障资金的证明材料主要是指供应商参加政府采购活动前一段时间内缴纳社会保险的凭据。上述供应商应出具的审核报告、资信证明及凭据等证明材料的审核验证，是审计人员的拿手好戏。
[例三]在一次资格审查中，审计人员发现供应商的投标文件中有多种情况：①无会计师事务所出具的财务报告且自制会计报表提供不全。②资信证明上的时间段已过期。③只提供了增值税申报表，而非缴纳增值税的完税凭证。④提供的是个人缴纳社保的凭证，而无供应商名称。根据相关法律法规，取消了上述供应商的投标资格。
（四）如作为采购人代表时，要遵守评标纪律，严格按照相关法律法规参与现场评标，不发表倾向性言论，独立评审。如对有关事项存在争议的，应当按照少数服从多数的原则作H{结论。
[例四]有一次在公共资源交易中心的公开招标项目，根据组织随机安排，审计人员作为采购人代表参与评标。在评审过程中，有一位专家对某品牌设备大加赞赏、极力推荐。审计人员及时提醒、劝阻，并要求其他专家不要受该专家的影响，应该独立评审，得到其他专家一致肯定，评标工作得以顺利开展。
三、公示、投诉阶段：评标结束后，采购人以评标报告结果确定中标人，并在省级以上财政部门指定的媒体上公告中标结果。投标供应商依法可以对本项目采购程序各环节提出询问或质疑，采购人或采购代理机构或财政部门依法予以受理、答复。
事后审计阶段，审计人员做到依法依规监督，要从采购程序各环节投诉、质疑等信访件中发现问题，并跟踪问题线索。询问或质疑的问题，正是审计的方向，要搞懂、弄通，一查到底！
[例五]在一次政府采购评标结束后，单位采购小组人员打开封存的现场评审资料，发现有一张评审情况说明。原来在5位专家现场评审中，有2位专家发现3家供应商的电子投标文件有多处未实质性响应招标文件，给予这3家供应商的符合性评审不通过;但另3位专家以供应商提供了原件为由，符合性评审通过。按照少数服从多数的原则，评标委员会作出了给予这3家供应商的符合性评审通过的结论，并出具了评标报告，但上述2位专家在评审报告上签署不同意见并说明理由。针对这一情况，单位采购小组召开会议。有同志说，本项目时间急、任务重，且确定的中标候选人是供应商中报价最低的，从维护本单位利益出发，这一评标说明可以视而不见。审计人员不同意，坚持依法处理。审计人员的意见得到大家认可，一致同意进行重新评审，书面报告本级财政部门。
为贯彻落实省委省政府优化营商环境、支持经济健康发展等决策部署，维护企业合法权益。要大力完善政府采购工作的管理制度、创新事前、事中、事后监管、加大监督查处力度等方面工作。因为政府采购招标项目都需要验收、事后评价，为确保公平、公开、公正的原则，从源头上把控政府采购招投标流程全过程，依法依规监管，让经济监督常态化、制度化，对于内部审计机构和审计人员非常重要，也很有必要。
（作者单位：江西日报社）