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摘 要 作为新公共行政学派的代表人物，弗里德里克森发表了一系列著作，在公共行政研究领域首次提出“社会公平”的观点，对传统公共行政学和新公共管理学提出了挑战。本文在对其代表作《公共行政的精神》一书的主要内容和理论进行分析的基础上，总结其提出的公共行政新目标和新的评价标准，以及理解公共行政精神的现实意义。
关键词 公共行政 价值目标 传统行政学 新公共管理学
中图分类号：D035 文献标识码：A
一、传统行政学和新公共管理学
传统的“公共行政学”被理解为政府行政学，是对国家行政不断扩张的一种反映。政府行政学注重的是效率和经济，二者是传统行政学政策评估和执行的正确标准。与传统公共行政学的理解相伴生的是职业主义，其观点是把公共行政看成是一个实现个人野心的领域。
二十世纪八九十年代，以“再造政府”、“重塑政府”为口号的新公共管理学思想在美国兴起，核心观点是“更小的政府、更多的管理”，哲学基础是“人生理性的人,完全受自我利益的驱动”的功利主义。它主张运用市场逻辑、民营化、契约外包、交易费用的逻辑和问题网络等手段实现公共行政市场化。
二、弗雷德里克森对传统行政学与新公共管理学的挑战
在新公共行政学的发展过程中，弗雷德里克森是核心人物。1968年弗氏发表了《走向新公共行政》一文，在公共行政研究领域首次提出“社会公平”的观点。而针对二十世纪八九十年代在美国兴起的政府再造运动以及产生的新公共管理理念，他在《新公共行政与政府再造运动之比较》一文中也表达了自己的观点。弗雷德里克森认为，“社会公平”是除了效率和经济之外的公共行政学的第三个规范性支柱,要促使“社会公平成为公共行政的精神” 。对于“社会公平”的涵义, 弗氏认为,“社会公平包含着对组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性，强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务，强调公共行政管理的变革，强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政组织自身满足需要为目的，强调在公共行政的教学与研究中注重与其他学科的交叉以实现对相关问题的解决。总之，倡导公共行政的社会公平就是要推动政治权力以及社会福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们”。 从他对公平这一词的阐释来看，公共行政只注重效率和经济是不够的，因为某一行政决策可能对一些人是有效率的，而对另一些人是没有效率的；或者某一行政决策对一些人经济的，对另外一些人是不经济的。所以在行政决策的制定过程，应该考虑到决策执行的结果。这一结果应该体现社会公平。否则公共行政就失去了其“公共性”。
对于新公共管理学，弗雷德里克森虽以“治理”一词来概括自己的理论，但他也承认了这一理论的缺陷。例如，为了建立“做得更好、成本更少”的政府,该理论提倡以大量削减政府职位为重要手段,而佛罗里达在运用这一理论进行五年改革之后，评估报告中得到的却是不确定的未来。更重要的是，新公共管理学忽视了公共行政的价值目标，即社会公平。
三、公共行政的精神
在传统行政学研究中，大多数学者都对“行政”一词作出过界定，关于如何改进行政的理论也众多，但却没有对公共行政中的“公共”一词作出过明确的界定。在《公共行政的精神》一书中，弗雷德里克森作出了较详尽的阐释。他从五个不同角度对“公共”进行解释：一是从多元主义角度，认为公共是利益集团；二是从公共选择角度，认为公共是理性选择者；三是从立法角度，认为公共是被代表者；四是从服务提供角度，认为公共是顾客；五是从公民精神角度，认为公共是公民。最后，弗氏得出：“公共既是一种理念也是一种能力。如果我们把公共等同于政府, 我们事实上限制了人民参与公共事务的能力。作为一种理念, 公共意味着所有人为了公共利益,而不是出于个人或者家庭目的才走到一起来(公民的精神)；作为一种能力,公共意味着为了公共利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力(公共行政人员的精神)”。同时，决策或者决策执行的参与者不仅仅只有政府，还应包括非盈利组织、个人等为公共利益而行动的主体。
对于如何保证行政实践过程体现公共性，弗雷德里克森在该书中也作了深刻分析。
首先是行政自由裁量权问题，“行政自由裁量权是指法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则，自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权利”。原则上，公共官员在诉讼问题上，始终面临着作出自由裁量权的问题。但是任何权力都可能导致滥用，行政自由裁量权也不例外，行政自由裁量权也存在着失控的可能。为了防止行政失当，公共官员在使用行政自由裁量权时一定要注意过程的公平，即公平、公开、公正地裁决每一个法律案件。因此行政自由裁量权是社会公平变为公共行政精神之必要条件的重要前提。管理者拥有行政自由裁量权是符合社会实践需要的，但同时需要对行政自由裁量权作出一个环境的限制，包括法律、制度的制约以及对行政管理者公共行政精神的培养。
其次是公民精神的作用。弗雷德里克森在论述公民精神时提到：“那些具有公民精神的人通常对政府有兴趣并尊重政府, 那些具有私益倾向的人通常反对政府对企业的管制。具有公民精神倾向的人有更大的善或者公共利益的观念, 而具有私益倾向的人对通过商务活动获取经济利益更感兴趣。”公民精神倾向和私益倾向是一组相对范畴。私益倾向导致政府腐败和不道德行为的产生；公民精神则包括维护公平、公正的伦理道德，爱国主义与乐善好施的高尚伦理。 如果政府组织中的主导精神或者集体观念是公民精神倾向的，那么组织强调的重点就会集中在服务、公共利益和有效政府上。
第三是社会公平的复合理论。在弗里德里克森看来，公共行政在行政决策及其执行过程要坚持的社会公平应该是多层次多领域的复合公平。他认为社会公平是民主公正社会的基础，是影响组织成员行为的因素，是分配公共服务的法律基础和实践基础，是理解复合联邦制的知识来源，并在此基础上建立了“社会公平复合理论”。该理论既包括单纯的个人公平、分部化的公平和集团的公平，也包括代内和代际的公平、预期的机会公平和手段的机会公平以及公平的价值。不同的公平观念在社会领域、经济领域、政治领域有着不同的应用，而新公共行政所要实现的应该是社会各层次各领域的复合公平。
四、 公共行政精神的现实意义
弗里德里克森所阐述的公共行政的价值——公平，正是其得以建立的信念基础。就公共行政理论的研究发展而言，弗里德里克森的新公共行政理论是该领域的一个重大跨越。公共行政的公平、公正是社会实现公平、公正的重要方面，是人类社会文明发展的表现。但是在理解公共行政精神的现实作用时，必须注意以下几点：
第一，社会公平是一个历史性的概念，不同历史时期人类对社会公平的理解和要求不同，不同国家的经济发展情况对实现社会公平的“可支持力度”也不同。改革开放初期，我国提倡“一部分人先富，先富带动后富”；在基本实现小康社会的今天将调节收入差距、实现社会公平作为收入分配的主要政策，就是题中之义。
第二，行政在特定的政治环境中运行，从现实世界发展来看，国家仍将是国际社会的主要行为主体，那么政府仍是行政决策制定和执行的主要主体。因此需要进一步推进政府体制改革，为公共行政在实践中真正体现公共行政精神提供制度保证。
第三，不能忽视其他实现社会公平的因素，特别是市场经济因素。市场经济实践中出现各种不公平现象，是多种因素造成的，不能因此而否定市场经济中的公平因素。所以不能只强调政府在实现社会公平中的作用而限制市场经济的发展及其在促进社会公平方面的作用。
（作者单位：嘉兴日报社）
注释：
乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神.中国人民大学出版社,2003.
乔治·弗雷德里克森.新公共行政.中国人民大学出版社,2011.
张康之.寻找公共行政的伦理视角.中国人民大学出版社,2002.
关键词 公共行政 价值目标 传统行政学 新公共管理学
中图分类号：D035 文献标识码：A
一、传统行政学和新公共管理学
传统的“公共行政学”被理解为政府行政学，是对国家行政不断扩张的一种反映。政府行政学注重的是效率和经济，二者是传统行政学政策评估和执行的正确标准。与传统公共行政学的理解相伴生的是职业主义，其观点是把公共行政看成是一个实现个人野心的领域。
二十世纪八九十年代，以“再造政府”、“重塑政府”为口号的新公共管理学思想在美国兴起，核心观点是“更小的政府、更多的管理”，哲学基础是“人生理性的人,完全受自我利益的驱动”的功利主义。它主张运用市场逻辑、民营化、契约外包、交易费用的逻辑和问题网络等手段实现公共行政市场化。
二、弗雷德里克森对传统行政学与新公共管理学的挑战
在新公共行政学的发展过程中，弗雷德里克森是核心人物。1968年弗氏发表了《走向新公共行政》一文，在公共行政研究领域首次提出“社会公平”的观点。而针对二十世纪八九十年代在美国兴起的政府再造运动以及产生的新公共管理理念，他在《新公共行政与政府再造运动之比较》一文中也表达了自己的观点。弗雷德里克森认为，“社会公平”是除了效率和经济之外的公共行政学的第三个规范性支柱,要促使“社会公平成为公共行政的精神” 。对于“社会公平”的涵义, 弗氏认为,“社会公平包含着对组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性，强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务，强调公共行政管理的变革，强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政组织自身满足需要为目的，强调在公共行政的教学与研究中注重与其他学科的交叉以实现对相关问题的解决。总之，倡导公共行政的社会公平就是要推动政治权力以及社会福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们”。 从他对公平这一词的阐释来看，公共行政只注重效率和经济是不够的，因为某一行政决策可能对一些人是有效率的，而对另一些人是没有效率的；或者某一行政决策对一些人经济的，对另外一些人是不经济的。所以在行政决策的制定过程，应该考虑到决策执行的结果。这一结果应该体现社会公平。否则公共行政就失去了其“公共性”。
对于新公共管理学，弗雷德里克森虽以“治理”一词来概括自己的理论，但他也承认了这一理论的缺陷。例如，为了建立“做得更好、成本更少”的政府,该理论提倡以大量削减政府职位为重要手段,而佛罗里达在运用这一理论进行五年改革之后，评估报告中得到的却是不确定的未来。更重要的是，新公共管理学忽视了公共行政的价值目标，即社会公平。
三、公共行政的精神
在传统行政学研究中，大多数学者都对“行政”一词作出过界定，关于如何改进行政的理论也众多，但却没有对公共行政中的“公共”一词作出过明确的界定。在《公共行政的精神》一书中，弗雷德里克森作出了较详尽的阐释。他从五个不同角度对“公共”进行解释：一是从多元主义角度，认为公共是利益集团；二是从公共选择角度，认为公共是理性选择者；三是从立法角度，认为公共是被代表者；四是从服务提供角度，认为公共是顾客；五是从公民精神角度，认为公共是公民。最后，弗氏得出：“公共既是一种理念也是一种能力。如果我们把公共等同于政府, 我们事实上限制了人民参与公共事务的能力。作为一种理念, 公共意味着所有人为了公共利益,而不是出于个人或者家庭目的才走到一起来(公民的精神)；作为一种能力,公共意味着为了公共利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力(公共行政人员的精神)”。同时，决策或者决策执行的参与者不仅仅只有政府，还应包括非盈利组织、个人等为公共利益而行动的主体。
对于如何保证行政实践过程体现公共性，弗雷德里克森在该书中也作了深刻分析。
首先是行政自由裁量权问题，“行政自由裁量权是指法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则，自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权利”。原则上，公共官员在诉讼问题上，始终面临着作出自由裁量权的问题。但是任何权力都可能导致滥用，行政自由裁量权也不例外，行政自由裁量权也存在着失控的可能。为了防止行政失当，公共官员在使用行政自由裁量权时一定要注意过程的公平，即公平、公开、公正地裁决每一个法律案件。因此行政自由裁量权是社会公平变为公共行政精神之必要条件的重要前提。管理者拥有行政自由裁量权是符合社会实践需要的，但同时需要对行政自由裁量权作出一个环境的限制，包括法律、制度的制约以及对行政管理者公共行政精神的培养。
其次是公民精神的作用。弗雷德里克森在论述公民精神时提到：“那些具有公民精神的人通常对政府有兴趣并尊重政府, 那些具有私益倾向的人通常反对政府对企业的管制。具有公民精神倾向的人有更大的善或者公共利益的观念, 而具有私益倾向的人对通过商务活动获取经济利益更感兴趣。”公民精神倾向和私益倾向是一组相对范畴。私益倾向导致政府腐败和不道德行为的产生；公民精神则包括维护公平、公正的伦理道德，爱国主义与乐善好施的高尚伦理。 如果政府组织中的主导精神或者集体观念是公民精神倾向的，那么组织强调的重点就会集中在服务、公共利益和有效政府上。
第三是社会公平的复合理论。在弗里德里克森看来，公共行政在行政决策及其执行过程要坚持的社会公平应该是多层次多领域的复合公平。他认为社会公平是民主公正社会的基础，是影响组织成员行为的因素，是分配公共服务的法律基础和实践基础，是理解复合联邦制的知识来源，并在此基础上建立了“社会公平复合理论”。该理论既包括单纯的个人公平、分部化的公平和集团的公平，也包括代内和代际的公平、预期的机会公平和手段的机会公平以及公平的价值。不同的公平观念在社会领域、经济领域、政治领域有着不同的应用，而新公共行政所要实现的应该是社会各层次各领域的复合公平。
四、 公共行政精神的现实意义
弗里德里克森所阐述的公共行政的价值——公平，正是其得以建立的信念基础。就公共行政理论的研究发展而言，弗里德里克森的新公共行政理论是该领域的一个重大跨越。公共行政的公平、公正是社会实现公平、公正的重要方面，是人类社会文明发展的表现。但是在理解公共行政精神的现实作用时，必须注意以下几点：
第一，社会公平是一个历史性的概念，不同历史时期人类对社会公平的理解和要求不同，不同国家的经济发展情况对实现社会公平的“可支持力度”也不同。改革开放初期，我国提倡“一部分人先富，先富带动后富”；在基本实现小康社会的今天将调节收入差距、实现社会公平作为收入分配的主要政策，就是题中之义。
第二，行政在特定的政治环境中运行，从现实世界发展来看，国家仍将是国际社会的主要行为主体，那么政府仍是行政决策制定和执行的主要主体。因此需要进一步推进政府体制改革，为公共行政在实践中真正体现公共行政精神提供制度保证。
第三，不能忽视其他实现社会公平的因素，特别是市场经济因素。市场经济实践中出现各种不公平现象，是多种因素造成的，不能因此而否定市场经济中的公平因素。所以不能只强调政府在实现社会公平中的作用而限制市场经济的发展及其在促进社会公平方面的作用。
（作者单位：嘉兴日报社）
注释：
乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神.中国人民大学出版社,2003.
乔治·弗雷德里克森.新公共行政.中国人民大学出版社,2011.
张康之.寻找公共行政的伦理视角.中国人民大学出版社,2002.