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摘要 西方国家公务员制度建立以后，就确立了一些基本原则，这些基本原则长期居于主导地位，但在新公共管理运动中也适应变革的需要而发生嬗变。
关键词 公务员制度 政治中立 职务常任
中图分类号：D630. 3 文献标识码：A
西方公务员制度自建立之初起，就确立了政治中立，职务常任，功绩晋升等基本原则。这些基本原则是西方公务员制度的基础，长期维护着西方国家的公务员制度，但它们也不是一成不变的，尤其是在新公共管理运动中，这些基本原则都受到了不小的冲击。
一、政治中立
西方国家把政府官员分为政务官和事务官，强调政务官的“政治化”，事务官的“职业化”，要求事务官保持政治中立。此处的“政治”主要指政党活动，指在西方多党制的政治体制中，事务官应独立于政党竞争，具体是指，在公务员的选任上，做到考试用人不问政党关系，一经选任，则“无过失长期任职”，禁止以政治理由解雇或打击报复公务员；在政治活动方面，事务官不得界入党派之争，若是想竞选政务官则必须辞去事务官的身份。事务官作为政府雇员，职责是依据宪法和法律的规定忠诚为政府服务，客观公正地执行公务而不问执政党是谁。
在新公共管理运动中，绝对的“政治中立”原则被否定。改革加强了政务官对事务官的政治控制，特别是对其中的高级文官的控制；同时在政治决策中，重视公务员更多地参与决策，介入政策制定，以公务员的专业知识与经验使政策制定更科学化切合实际，也以此得到公务员对政治决策的认同，减少政策执行的阻力。在这方面，美国率先通过了公务员政治权利法，在保障公务员政治权利的同时，也企图改革公务员制度加强对公务员的政治控制。其他国家如英国、新西兰等则撤销了管理公务员的部门，不再维持对公务员进行单独管理的制度；与此同时，通过下放行政权力，增强公务员对公民需求的回应性及其责任。
二、职务常任
职务常任原则是指事务官一旦被录用便享有长期任職的权利，不随执政党的更迭而进退，非因法定事由和非经法定程序不被免职、辞退和开除，事务官的职务常任是对多党轮流执政制度的补充。在多党轮流执政的环境下，为提高行政效率、保持国家政局的稳定，西方国家把政府的行政工作作为一种职业，由不参加党派之争、与执政党的更迭无关的人员担任：另一方面，也防止政务官以党派为由随意解除事务官的职务，划定政治与行政的合理范围。在职务常任原则下，西方国家规定了一系列的法律以保障公务员的职务权利，造成了公务员个体稳定的职业感，形成一种终身雇佣制。
职务常任因其使公务员失去了竞争的动力，不符合市场经济的要求及加重政府财政负担等弊端，在新公共管理运动中受到各国的批判和改革。首先是公务员职务的非职业化，在用人制度上引进市场中的合同制的做法。1978年文官改革法出台之后，美国联邦政府在永业公务员之外临时录用的合同制雇员有所增加。1985年，美国政府扩大了政府部门雇用临时雇员的权力，合同期限增至4年。临时雇用价格便宜，解雇容易，有助于增加政府面对不确定环境时的灵活反应能力。其次是任用私营部门人员。在英国的改革中，保守党政府在选拔执行机构人员时特别重视吸引私营部门的管理人员，期望实现三个目的：保持公共部门对私营部门管理技术的持续引进；向防御性的管理行为提出挑战，从而为根本性的变革铺平道路；来自私营部门的管理者比原来的同事更敢于向上级挑战，从而推动分权化的进程。最后是强制性裁员。例如美国克林顿政府在第一届任内，共实现裁员35．1万人。
三、功绩晋升
功绩制是关于录用和晋升标准的重要原则，即按照对公务作出的贡献、成就作为选拔和评价公务员的标准，具体可以表述为政府公职向全体国民开放，任何人都可以通过竞争获得政府职位，而不受其政治信仰，社会地位和出身门第等因素的影响；公务员的任用、提升，考核、奖惩、工资等只能根据其工作成绩确定，而非其他标准。功绩制以工作实绩而非亲疏关系或政党派别任用有才能的人，实现了担任公职“机会均等”，激励公务员努力工作，提高行政效率。
但功绩制也有不足。传统的功绩制过于注重对评估过程的规定，导致能力与功绩为复杂的评估规则所掩盖，评价公务员的主要标准不是看他们的业绩和对组织目标所做的贡献，而是看他们是否严格遵守规则，绩效评估的日益僵化妨碍了用人单位录用考核工作人员的自主权，在实践过程中容易造成不思进取、论资排辈。新公共管理运动倡导以结果为导向，建立灵活的绩效评估制度。改革以后，西方公务员考核流行的是绩效评估。绩效评估具有强大的激励和强制功能，在总的行政改革的措施下，它强调绩效目标、与行政长官签订绩效合同，排除了奖励方面论资排队的现象。例如美国克林顿政府改革时，总统克林顿与5个内阁部长以及2个独立机构领导人签订了绩效合同，明确绩效测评的目标，确立奖惩的标准。
（作者：山西大学政治与公共管理学院行政管理专业2009级硕士研究生）
参考文献：
[1]肖帅.从“三个机制”看当代西方公务员制度改革.学术论坛.2003,4:37-40
[2]崔万珍，黄治启.关于中西方国家公务员制度的比较研究.社会科学论坛.2005,8:12-14
[3]郑辉，杨恒宇.中西方公务员制度比较研究.四川行政学院学报.2001,3:10-13
[4]许文骊.中西方公务员制度之异同.天府新论.2005,4:80-81
[5]郭春华，蔡燕.西方国家公务员制度“政治中立”原则：嬗变与评析.前沿.2006,2:161-163
关键词 公务员制度 政治中立 职务常任
中图分类号：D630. 3 文献标识码：A
西方公务员制度自建立之初起，就确立了政治中立，职务常任，功绩晋升等基本原则。这些基本原则是西方公务员制度的基础，长期维护着西方国家的公务员制度，但它们也不是一成不变的，尤其是在新公共管理运动中，这些基本原则都受到了不小的冲击。
一、政治中立
西方国家把政府官员分为政务官和事务官，强调政务官的“政治化”，事务官的“职业化”，要求事务官保持政治中立。此处的“政治”主要指政党活动，指在西方多党制的政治体制中，事务官应独立于政党竞争，具体是指，在公务员的选任上，做到考试用人不问政党关系，一经选任，则“无过失长期任职”，禁止以政治理由解雇或打击报复公务员；在政治活动方面，事务官不得界入党派之争，若是想竞选政务官则必须辞去事务官的身份。事务官作为政府雇员，职责是依据宪法和法律的规定忠诚为政府服务，客观公正地执行公务而不问执政党是谁。
在新公共管理运动中，绝对的“政治中立”原则被否定。改革加强了政务官对事务官的政治控制，特别是对其中的高级文官的控制；同时在政治决策中，重视公务员更多地参与决策，介入政策制定，以公务员的专业知识与经验使政策制定更科学化切合实际，也以此得到公务员对政治决策的认同，减少政策执行的阻力。在这方面，美国率先通过了公务员政治权利法，在保障公务员政治权利的同时，也企图改革公务员制度加强对公务员的政治控制。其他国家如英国、新西兰等则撤销了管理公务员的部门，不再维持对公务员进行单独管理的制度；与此同时，通过下放行政权力，增强公务员对公民需求的回应性及其责任。
二、职务常任
职务常任原则是指事务官一旦被录用便享有长期任職的权利，不随执政党的更迭而进退，非因法定事由和非经法定程序不被免职、辞退和开除，事务官的职务常任是对多党轮流执政制度的补充。在多党轮流执政的环境下，为提高行政效率、保持国家政局的稳定，西方国家把政府的行政工作作为一种职业，由不参加党派之争、与执政党的更迭无关的人员担任：另一方面，也防止政务官以党派为由随意解除事务官的职务，划定政治与行政的合理范围。在职务常任原则下，西方国家规定了一系列的法律以保障公务员的职务权利，造成了公务员个体稳定的职业感，形成一种终身雇佣制。
职务常任因其使公务员失去了竞争的动力，不符合市场经济的要求及加重政府财政负担等弊端，在新公共管理运动中受到各国的批判和改革。首先是公务员职务的非职业化，在用人制度上引进市场中的合同制的做法。1978年文官改革法出台之后，美国联邦政府在永业公务员之外临时录用的合同制雇员有所增加。1985年，美国政府扩大了政府部门雇用临时雇员的权力，合同期限增至4年。临时雇用价格便宜，解雇容易，有助于增加政府面对不确定环境时的灵活反应能力。其次是任用私营部门人员。在英国的改革中，保守党政府在选拔执行机构人员时特别重视吸引私营部门的管理人员，期望实现三个目的：保持公共部门对私营部门管理技术的持续引进；向防御性的管理行为提出挑战，从而为根本性的变革铺平道路；来自私营部门的管理者比原来的同事更敢于向上级挑战，从而推动分权化的进程。最后是强制性裁员。例如美国克林顿政府在第一届任内，共实现裁员35．1万人。
三、功绩晋升
功绩制是关于录用和晋升标准的重要原则，即按照对公务作出的贡献、成就作为选拔和评价公务员的标准，具体可以表述为政府公职向全体国民开放，任何人都可以通过竞争获得政府职位，而不受其政治信仰，社会地位和出身门第等因素的影响；公务员的任用、提升，考核、奖惩、工资等只能根据其工作成绩确定，而非其他标准。功绩制以工作实绩而非亲疏关系或政党派别任用有才能的人，实现了担任公职“机会均等”，激励公务员努力工作，提高行政效率。
但功绩制也有不足。传统的功绩制过于注重对评估过程的规定，导致能力与功绩为复杂的评估规则所掩盖，评价公务员的主要标准不是看他们的业绩和对组织目标所做的贡献，而是看他们是否严格遵守规则，绩效评估的日益僵化妨碍了用人单位录用考核工作人员的自主权，在实践过程中容易造成不思进取、论资排辈。新公共管理运动倡导以结果为导向，建立灵活的绩效评估制度。改革以后，西方公务员考核流行的是绩效评估。绩效评估具有强大的激励和强制功能，在总的行政改革的措施下，它强调绩效目标、与行政长官签订绩效合同，排除了奖励方面论资排队的现象。例如美国克林顿政府改革时，总统克林顿与5个内阁部长以及2个独立机构领导人签订了绩效合同，明确绩效测评的目标，确立奖惩的标准。
（作者：山西大学政治与公共管理学院行政管理专业2009级硕士研究生）
参考文献：
[1]肖帅.从“三个机制”看当代西方公务员制度改革.学术论坛.2003,4:37-40
[2]崔万珍，黄治启.关于中西方国家公务员制度的比较研究.社会科学论坛.2005,8:12-14
[3]郑辉，杨恒宇.中西方公务员制度比较研究.四川行政学院学报.2001,3:10-13
[4]许文骊.中西方公务员制度之异同.天府新论.2005,4:80-81
[5]郭春华，蔡燕.西方国家公务员制度“政治中立”原则：嬗变与评析.前沿.2006,2:161-163