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中图分类号：DF452 文献标识码：A
中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平2014年9月29日下午主持召开中央全面深化改革领导小组第五次会议并发表重要讲话。会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等一系列改革方案。
习近平在讲话中指出，我们要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。要加强引导，不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力。要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发展，确定合理的耕地经营规模加以引导，不能片面追求快和大，更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。
1、土地承包经营权流转中存在的问题
农村土地承包经营权在流转过程中存在诸多问题，其中包括立法的不健全，流转方式抵押和继承存在的问题，以及流转过程中行政部门等外部力量的干扰。
1.1 立法上的不健全
从立法现状来看，法律、法规不健全。当前，调整土地承包经营权流转的法律有《农业法》、《农村土地承包法》、《物权法》。这里法律文件对调整土地承包经营权的流转有重要意义，但还不完善。以《农村土地承包法》为例，仅对土地流转的原则、程序和土地流转的重要条款做出了概括性的规定，但这此规定只是适应新的要求做出的滞后性调整，而且过于抽象，对于解决现实中的种种问题还相差甚远。
1.2 关于抵押形式存在的不足
《农村土地承包法》第49条规定：通过招标、拍卖、公开协商等方式承包并经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的土地承包经营权可以依法抵押。而通过家庭承包方式取得的经营权则不可以抵押。这一规定严重阻碍了土地市场的流转。
1.3 农村土地承包经营权流转过程的外部干扰
目前中国农村土地承包经营权的流转主要是以行政方式推动的。尽管《农村土地承包法》中已明确规定土地承包经营权再延长30年，土地承包经营权流转需出于农民的自愿，但相当一些地方政府及乡村基层组织和干部，出于地方利益或追求政绩的需要，无视法律规定，或者只称为调整产业结构、优化土地资源配置，或者强调实行规模化经营，需集中连片开发等，不顾承包农户的意愿，擅自中止承包合同，强行收回或重新分配承包的土地，由此严重破坏了土地承包经营权的流转秩序，损害了农民的土地权益，同时也破坏了政府的信用。
1.4 农民对土地流转观念上的封闭性和不完善的农村社会保障机制
我国农村经济有很大的比重还是自给自足或半自给自足的自然经济。在人口压力下，集体村社内部均分的土地制度实际上是因农民的需求难以改变细碎化种植和农户维持半自给的问题。这样的问题不可能靠延长承包期之后市场化的土地流转来解决；另外，户籍制度和农村土地所具有的社会保障功能使得土地承包经营权的经济效益属性不能突显，流转自然十分有限。因此，改革开放以来土地承包经营权流转涉及的土地面积和农户的比例很小，地区差别明显。地区差别明显主要体现为土地承包经营权流转受农业人口和非农业人口比例的影响。
2、完善农村土地承包经营权流转制度的建议
2.1 尽快制定完善的法律体系
应当对土地流转原则、方式、程序、监督机构及法律责任作出明确的具体的规定。例如明确《农村土地承包法》第11条中的“其他方式”，或者补充家庭土地承包经营权的抵押等土地承包经营权的无偿流转方式的合法化。由国家统一制定和颁发农村土地流转合同的规范文本，并将之纳入合同法的范畴。在此基础上加快实施细则、行政法规、规章和地方法规、规章及政策等配套措施的制定。形成完善的制度和法律体系。同时对原有的法律进行修改。
2.2 健全农村社会保障机制
农村土地所关系的“三农”问题又决非是一个简单的“农”字所能概括，它关系到社会多重制度的设计与运作，农村土地承包经营权流转实际上是一个大的社会问题，它的流转还面临现实中社会、经济等因素的羁绊。
家庭联产承包责任制的实施，进一步固化了土地的社会保障功能。土地是农民最基本的社会保障，农民离不开土地，包括外出打工的农民，土地虽然不是其生存的唯一依靠，但仍是他的失业保险。农村社会保障制度的逐步建立和完善，能够弱化和部分替代土地的保障功能，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能，从而有利于促进土地承包经营权物权化进程和在物权基础上土地市场化配置的推进。
从我国的国情看，土地经营的规模化将是一个长期的历史过程。土地向种田能手集中，实现经营规模化是一个趋势，是有效配置土地资源，提高农村土地生产率，增强农村土地竞争力的重要途径。但我国人多地少的基本国情，决定我们的土地经营规模不可能在短期内有大幅度扩大。因此，不能急于求成。
作者简介：邵明刚，河北省委党校经济管理专业2012级研究生。
中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平2014年9月29日下午主持召开中央全面深化改革领导小组第五次会议并发表重要讲话。会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等一系列改革方案。
习近平在讲话中指出，我们要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。要加强引导，不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力。要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发展，确定合理的耕地经营规模加以引导，不能片面追求快和大，更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。
1、土地承包经营权流转中存在的问题
农村土地承包经营权在流转过程中存在诸多问题，其中包括立法的不健全，流转方式抵押和继承存在的问题，以及流转过程中行政部门等外部力量的干扰。
1.1 立法上的不健全
从立法现状来看，法律、法规不健全。当前，调整土地承包经营权流转的法律有《农业法》、《农村土地承包法》、《物权法》。这里法律文件对调整土地承包经营权的流转有重要意义，但还不完善。以《农村土地承包法》为例，仅对土地流转的原则、程序和土地流转的重要条款做出了概括性的规定，但这此规定只是适应新的要求做出的滞后性调整，而且过于抽象，对于解决现实中的种种问题还相差甚远。
1.2 关于抵押形式存在的不足
《农村土地承包法》第49条规定：通过招标、拍卖、公开协商等方式承包并经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的土地承包经营权可以依法抵押。而通过家庭承包方式取得的经营权则不可以抵押。这一规定严重阻碍了土地市场的流转。
1.3 农村土地承包经营权流转过程的外部干扰
目前中国农村土地承包经营权的流转主要是以行政方式推动的。尽管《农村土地承包法》中已明确规定土地承包经营权再延长30年，土地承包经营权流转需出于农民的自愿，但相当一些地方政府及乡村基层组织和干部，出于地方利益或追求政绩的需要，无视法律规定，或者只称为调整产业结构、优化土地资源配置，或者强调实行规模化经营，需集中连片开发等，不顾承包农户的意愿，擅自中止承包合同，强行收回或重新分配承包的土地，由此严重破坏了土地承包经营权的流转秩序，损害了农民的土地权益，同时也破坏了政府的信用。
1.4 农民对土地流转观念上的封闭性和不完善的农村社会保障机制
我国农村经济有很大的比重还是自给自足或半自给自足的自然经济。在人口压力下，集体村社内部均分的土地制度实际上是因农民的需求难以改变细碎化种植和农户维持半自给的问题。这样的问题不可能靠延长承包期之后市场化的土地流转来解决；另外，户籍制度和农村土地所具有的社会保障功能使得土地承包经营权的经济效益属性不能突显，流转自然十分有限。因此，改革开放以来土地承包经营权流转涉及的土地面积和农户的比例很小，地区差别明显。地区差别明显主要体现为土地承包经营权流转受农业人口和非农业人口比例的影响。
2、完善农村土地承包经营权流转制度的建议
2.1 尽快制定完善的法律体系
应当对土地流转原则、方式、程序、监督机构及法律责任作出明确的具体的规定。例如明确《农村土地承包法》第11条中的“其他方式”，或者补充家庭土地承包经营权的抵押等土地承包经营权的无偿流转方式的合法化。由国家统一制定和颁发农村土地流转合同的规范文本，并将之纳入合同法的范畴。在此基础上加快实施细则、行政法规、规章和地方法规、规章及政策等配套措施的制定。形成完善的制度和法律体系。同时对原有的法律进行修改。
2.2 健全农村社会保障机制
农村土地所关系的“三农”问题又决非是一个简单的“农”字所能概括，它关系到社会多重制度的设计与运作，农村土地承包经营权流转实际上是一个大的社会问题，它的流转还面临现实中社会、经济等因素的羁绊。
家庭联产承包责任制的实施，进一步固化了土地的社会保障功能。土地是农民最基本的社会保障，农民离不开土地，包括外出打工的农民，土地虽然不是其生存的唯一依靠，但仍是他的失业保险。农村社会保障制度的逐步建立和完善，能够弱化和部分替代土地的保障功能，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能，从而有利于促进土地承包经营权物权化进程和在物权基础上土地市场化配置的推进。
从我国的国情看，土地经营的规模化将是一个长期的历史过程。土地向种田能手集中，实现经营规模化是一个趋势，是有效配置土地资源，提高农村土地生产率，增强农村土地竞争力的重要途径。但我国人多地少的基本国情，决定我们的土地经营规模不可能在短期内有大幅度扩大。因此，不能急于求成。
作者简介：邵明刚，河北省委党校经济管理专业2012级研究生。