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摘要：习近平总书记在党的十九大报告中提出，要“实施乡村振兴战略”。实施乡村振兴战略，既需要国家强大的财力支持，也需要乡镇自身财政发展的强有力保证。乡镇财政作为连接国家与农民、城市与乡村的重要桥梁，在建立公共财政，提供农村公共服务，保障基本民生，建设社会主义新农中的地位越来越重要，任务越来越艰巨。然而近年来，由于乡镇财政收入单一，可用财力少，增收乏力，与此同时，乡镇人员经费、民生支出、运转开支等大幅增加，乡镇财政又一次陷入困境。笔者通过对所在地区的乡镇财力培育情况开展专题调研，就当前工业落后乡镇财力的薄弱现状进行分析，为培育乡镇财力，缓解基层财政困难，发展乡镇经济提出一些意见建议，为乡村振兴战略贡献一份微薄之力。
关键词：乡镇财力;培育;现状;问题;思路
乡镇财政是政府提供公共服务，落实强农惠农政策的重要平台。加快乡镇财力培育，关系到乡镇财政收入的持续提高，对缓解基层财政困难，增强乡镇提高公共服务和民生保障能力，推进县域经济社会发展有着重要意义。
一、当前乡镇财力的现状及存在问题
（一）现状
1.财政收入单一，可用财力少。从乡镇财政收入的构成比例来看，真正可供乡镇自由调度的资金总量占地方财政收入的比例过小。如霞浦县，2014年度为25.36%，2015年度为22.86%;2016年度仅为11.91%，其中作为乡镇一级最重要的补充财源非税收入返还数，大部分乡镇基本空白。
2.体制财力严重收不抵支。各级政府部门间事权错位，财权事权不对等，国家下达项目大多附带资金配套条件，既使经常性支出，也有配套要求，另一方面，刚性支出不断扩围提标，乡镇财政不堪重负。
3.主体税源缺乏，新增税源少，持续增长难度大。乡镇自有财力主要依靠税性收入，而在乡镇财政收入结构中，大部分乡镇存在税收收入占财政收入比重低、固定税源少的现象。如永泰县，21个乡镇全靠上级转移支付补助得以基本运转，税性收入不足2万元。
（二）存在问题分析
1.财政收支矛盾日益加剧。近几年来，构成乡镇财政收入的项目相对稳定，份额较大的收入或维持平衡或不断减少，而与此同时，乡镇财政刚性支出却大幅增加，如美丽乡村建设、安定稳定、园区服务、招商引资、精准扶贫、征兵、防汛抗旱、殡葬治理、乡村基础设施建设及其他临时性事务费用等，基本公共服务事项不断扩围，大部分乡镇出现财力紧张，收不抵支现象。尽管有些乡镇目前依靠旧村复垦等专项经费能基本维持运转，但毕竟资源有限，难以持续。
2.現行财政体制无法适应乡镇财力实际需要。现行的乡镇财政体制以“保工资、保运转、保重点、保稳定、促民生”为原则，划分收入，核定支出。以霞浦县为例，在收入划分方面，税性收入地方分成部分全部划归县级财政收入;非税收入全部上缴县国库后，由县财政按一定比例回拨，实行“收支两条线管理”。县级财政出于各乡镇之间的平衡考虑，将乡镇所完成的地方级税收收入全部划归县财政，虽然有制定相应的奖补机制，但因各种条件限制，乡镇能得到的税收分成少得可怜。这样的分成机制，不仅影响了乡镇培育税源的积极性，也制约了乡镇在基础设施建设等其他方面的投入和发展。
3.资源匮乏制约财力培育。以土地资源为例，大部分乡镇没有集体土地资源，如霞浦县，大部分闲置房屋都属于原粮食系统、供销系统或其他单位，乡镇一级基本无权过问。此外，原属于乡镇企业的诸如林场、电站、水厂等，由于经营不善连年亏损，再加上当时财政吃紧，大部分均已出售或已被20年、30年一次性出租。同时受资金、政策等影响，乡村两级均无法从事风险投资，难以产生其他非税收入。大部分建制村财力匮乏，也加大了乡镇财力负担。
4.乡镇领导财税知识底蕴不足导致财力培育创新意识缺乏。在现行财政体制下，一些经济比较落后的乡镇，由于没有制定财政收入目标考核机制，助长了等、靠、要等不作为思想。另外，现行行政体制为干部任期制，一届任期五年。由于乡镇一级政府事务繁杂，精力财力有限，在任期内忙着应对各项考核检查，把完成好上级下达的各项任务指标作为第一要务，乡镇的领导对财税知识不重视，不了解，对乡镇经济发展无长远规划，自身造血功能丧失，影响乡镇财力培育的原动力。
二、促进乡镇财力培育的思路与对策
（一）建立考核机制，调动乡镇积极性
县级政府要建立财政收入目标考核机制，对乡镇财政收入目标严格考核并建立重奖重惩机制，促使党政一把手把主要精力放在抓财源建设和组织财政收入上。同时实行收支挂钩的管理措施，县财政根据各乡镇财政收入进度拨付公用经费，完成得好多拨，完成得不好少拨或不拨。同时，要将乡镇财政工作业绩作为干部提拔、调动的重要依据，以调动乡镇抓财政收入的积极性，形成县乡两级共同抓财政收入的合力。
（二）调整财政体制，增强乡镇活力
要着力改变乡镇“权力无限小，责任无限大，最弱的肩膀扛最重的担”，以及财权与事权不匹配的状况。科学划分事权、财权和收入渠道，建立科学合理的县乡财政体制。既要给够乡镇权利，也要明确乡镇的责任，既要给乡镇应有的运作空间，也要增加适当的压力，从体制设计上、执行落实上做到消除惰性、提高积极性。
（三）突出激励机制，促进招商引资
一是乡镇领导要加大力度抓好招商引资工作，通过引进或创办规模含税企业，改变落后乡镇财政状况，促进培育财源。二是调整企业税收县乡分成比例，激发乡镇招商引资积极性。提高财政体制结算的保障程度，制定合理的税收分成办法，在县乡税收分成方面应大幅提高乡镇的分成比例。三是设立招商引资贡献奖、绩效奖。对在招商引资中做出突出贡献的中介机构、民间团体组织、民营企业和个人，按落户企业所创地方级税收规模给予不同的奖励，营造“以商招商”、“亲情招商”、“中介招商”等全员参与的新局面。对在招商引资中作出突出贡献的单位组织或干部，按落户企业规模给予不同等次招商引资绩效奖。
（四）强化引导扶持，促进自主培育
加快培育乡镇财力，需立足乡镇实际，进一步强化引导，可通过充分挖掘各类资源，重点扶持，部门配合，采取有效措施，科学统筹整合，实现资源效益最大化。一是盘活闲置资产。建议由县级政府牵头，相关部门参与，对各系统下属单位搬迁后闲置在各乡镇的房产、土地和其他资产进行全面清查，制定部门与乡镇相互协调的盘活方案、利润分成办法并加以实施。同时要加快关停企业“腾笼换鸟”。由县政府牵头，协调各有关部门，处理好关停企业闲置厂房、地块等资产的权属问题，通过重新拍卖、剥离、资产重组、承包经营、股份制改造等方式，变“存量资金”为“帐面资金”，避免资产闲置浪费。二是落实农村土地“三权分置”。明确农村土地“三权”主体，引导农户采取“转包”、资源入股等形式，促进土地流转，推进土地规模化、集约化生产经营。同时充分利用现有国家土地政策，用好返拨资金、项目资金，预先做好土地收储，增加土地存量，积极做好税源培育前期工作。如柘荣县双城镇、东源乡通过争取用地指标、土地整理项目、旧村复垦等土地政策，清理闲置土地，做好征迁拆等土地储备前期工作，在此基础上打出“中国长寿之乡”等文化牌，有针对性地开展招商引资，集中向好项目、大项目供地。东源乡在提前做好土地储备的基础上，着力打造高速公路互通口物流仓储中心，并投入建设标准厂房，方便企业“拎包入驻”。三是充分挖掘补充性财源。非税收入是乡镇财力的重要补充，也是乡镇财力培育的重中之重，乡镇可通过出租、承包等方式，多渠道盘活资产，为乡镇培育稳定的财源。如福安市下白石镇有效解决当地海塘权属，通过公开招投标向外出租，年收入达359万元。四是大力发展旅游产业。引导乡镇、村在合理规划基础上，充分发挥自然风光和民间文化的自身优势，通过股份合作、土地租赁或入股等方式，结合全域旅游，促进三产融合发展。
参考文献：
[1]郑曦.提升乡镇财政运行质量的研究[J].福建财会研究，2018，（04）.
[2]李昌金.新形势下乡镇财政的困境及对策[J].市县领导参阅，2015，（20）.
[3]中共中央办公厅、国务院办公厅.关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见，2016，（11）.
作者简介：郑雅琴，霞浦县政协办公室。
关键词：乡镇财力;培育;现状;问题;思路
乡镇财政是政府提供公共服务，落实强农惠农政策的重要平台。加快乡镇财力培育，关系到乡镇财政收入的持续提高，对缓解基层财政困难，增强乡镇提高公共服务和民生保障能力，推进县域经济社会发展有着重要意义。
一、当前乡镇财力的现状及存在问题
（一）现状
1.财政收入单一，可用财力少。从乡镇财政收入的构成比例来看，真正可供乡镇自由调度的资金总量占地方财政收入的比例过小。如霞浦县，2014年度为25.36%，2015年度为22.86%;2016年度仅为11.91%，其中作为乡镇一级最重要的补充财源非税收入返还数，大部分乡镇基本空白。
2.体制财力严重收不抵支。各级政府部门间事权错位，财权事权不对等，国家下达项目大多附带资金配套条件，既使经常性支出，也有配套要求，另一方面，刚性支出不断扩围提标，乡镇财政不堪重负。
3.主体税源缺乏，新增税源少，持续增长难度大。乡镇自有财力主要依靠税性收入，而在乡镇财政收入结构中，大部分乡镇存在税收收入占财政收入比重低、固定税源少的现象。如永泰县，21个乡镇全靠上级转移支付补助得以基本运转，税性收入不足2万元。
（二）存在问题分析
1.财政收支矛盾日益加剧。近几年来，构成乡镇财政收入的项目相对稳定，份额较大的收入或维持平衡或不断减少，而与此同时，乡镇财政刚性支出却大幅增加，如美丽乡村建设、安定稳定、园区服务、招商引资、精准扶贫、征兵、防汛抗旱、殡葬治理、乡村基础设施建设及其他临时性事务费用等，基本公共服务事项不断扩围，大部分乡镇出现财力紧张，收不抵支现象。尽管有些乡镇目前依靠旧村复垦等专项经费能基本维持运转，但毕竟资源有限，难以持续。
2.現行财政体制无法适应乡镇财力实际需要。现行的乡镇财政体制以“保工资、保运转、保重点、保稳定、促民生”为原则，划分收入，核定支出。以霞浦县为例，在收入划分方面，税性收入地方分成部分全部划归县级财政收入;非税收入全部上缴县国库后，由县财政按一定比例回拨，实行“收支两条线管理”。县级财政出于各乡镇之间的平衡考虑，将乡镇所完成的地方级税收收入全部划归县财政，虽然有制定相应的奖补机制，但因各种条件限制，乡镇能得到的税收分成少得可怜。这样的分成机制，不仅影响了乡镇培育税源的积极性，也制约了乡镇在基础设施建设等其他方面的投入和发展。
3.资源匮乏制约财力培育。以土地资源为例，大部分乡镇没有集体土地资源，如霞浦县，大部分闲置房屋都属于原粮食系统、供销系统或其他单位，乡镇一级基本无权过问。此外，原属于乡镇企业的诸如林场、电站、水厂等，由于经营不善连年亏损，再加上当时财政吃紧，大部分均已出售或已被20年、30年一次性出租。同时受资金、政策等影响，乡村两级均无法从事风险投资，难以产生其他非税收入。大部分建制村财力匮乏，也加大了乡镇财力负担。
4.乡镇领导财税知识底蕴不足导致财力培育创新意识缺乏。在现行财政体制下，一些经济比较落后的乡镇，由于没有制定财政收入目标考核机制，助长了等、靠、要等不作为思想。另外，现行行政体制为干部任期制，一届任期五年。由于乡镇一级政府事务繁杂，精力财力有限，在任期内忙着应对各项考核检查，把完成好上级下达的各项任务指标作为第一要务，乡镇的领导对财税知识不重视，不了解，对乡镇经济发展无长远规划，自身造血功能丧失，影响乡镇财力培育的原动力。
二、促进乡镇财力培育的思路与对策
（一）建立考核机制，调动乡镇积极性
县级政府要建立财政收入目标考核机制，对乡镇财政收入目标严格考核并建立重奖重惩机制，促使党政一把手把主要精力放在抓财源建设和组织财政收入上。同时实行收支挂钩的管理措施，县财政根据各乡镇财政收入进度拨付公用经费，完成得好多拨，完成得不好少拨或不拨。同时，要将乡镇财政工作业绩作为干部提拔、调动的重要依据，以调动乡镇抓财政收入的积极性，形成县乡两级共同抓财政收入的合力。
（二）调整财政体制，增强乡镇活力
要着力改变乡镇“权力无限小，责任无限大，最弱的肩膀扛最重的担”，以及财权与事权不匹配的状况。科学划分事权、财权和收入渠道，建立科学合理的县乡财政体制。既要给够乡镇权利，也要明确乡镇的责任，既要给乡镇应有的运作空间，也要增加适当的压力，从体制设计上、执行落实上做到消除惰性、提高积极性。
（三）突出激励机制，促进招商引资
一是乡镇领导要加大力度抓好招商引资工作，通过引进或创办规模含税企业，改变落后乡镇财政状况，促进培育财源。二是调整企业税收县乡分成比例，激发乡镇招商引资积极性。提高财政体制结算的保障程度，制定合理的税收分成办法，在县乡税收分成方面应大幅提高乡镇的分成比例。三是设立招商引资贡献奖、绩效奖。对在招商引资中做出突出贡献的中介机构、民间团体组织、民营企业和个人，按落户企业所创地方级税收规模给予不同的奖励，营造“以商招商”、“亲情招商”、“中介招商”等全员参与的新局面。对在招商引资中作出突出贡献的单位组织或干部，按落户企业规模给予不同等次招商引资绩效奖。
（四）强化引导扶持，促进自主培育
加快培育乡镇财力，需立足乡镇实际，进一步强化引导，可通过充分挖掘各类资源，重点扶持，部门配合，采取有效措施，科学统筹整合，实现资源效益最大化。一是盘活闲置资产。建议由县级政府牵头，相关部门参与，对各系统下属单位搬迁后闲置在各乡镇的房产、土地和其他资产进行全面清查，制定部门与乡镇相互协调的盘活方案、利润分成办法并加以实施。同时要加快关停企业“腾笼换鸟”。由县政府牵头，协调各有关部门，处理好关停企业闲置厂房、地块等资产的权属问题，通过重新拍卖、剥离、资产重组、承包经营、股份制改造等方式，变“存量资金”为“帐面资金”，避免资产闲置浪费。二是落实农村土地“三权分置”。明确农村土地“三权”主体，引导农户采取“转包”、资源入股等形式，促进土地流转，推进土地规模化、集约化生产经营。同时充分利用现有国家土地政策，用好返拨资金、项目资金，预先做好土地收储，增加土地存量，积极做好税源培育前期工作。如柘荣县双城镇、东源乡通过争取用地指标、土地整理项目、旧村复垦等土地政策，清理闲置土地，做好征迁拆等土地储备前期工作，在此基础上打出“中国长寿之乡”等文化牌，有针对性地开展招商引资，集中向好项目、大项目供地。东源乡在提前做好土地储备的基础上，着力打造高速公路互通口物流仓储中心，并投入建设标准厂房，方便企业“拎包入驻”。三是充分挖掘补充性财源。非税收入是乡镇财力的重要补充，也是乡镇财力培育的重中之重，乡镇可通过出租、承包等方式，多渠道盘活资产，为乡镇培育稳定的财源。如福安市下白石镇有效解决当地海塘权属，通过公开招投标向外出租，年收入达359万元。四是大力发展旅游产业。引导乡镇、村在合理规划基础上，充分发挥自然风光和民间文化的自身优势，通过股份合作、土地租赁或入股等方式，结合全域旅游，促进三产融合发展。
参考文献：
[1]郑曦.提升乡镇财政运行质量的研究[J].福建财会研究，2018，（04）.
[2]李昌金.新形势下乡镇财政的困境及对策[J].市县领导参阅，2015，（20）.
[3]中共中央办公厅、国务院办公厅.关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见，2016，（11）.
作者简介：郑雅琴，霞浦县政协办公室。