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面对社会各界越来越强烈的立宪要求，清政府再也不能充耳不闻，就在1908年夏，与查禁梁启超的“政闻社”几乎同时，清廷在7月22日公布施行《各省咨议局章程》《咨议局议员选举章程》。同日，清廷谕令各省一年之内一律设立咨议局。
宪政编查馆随后电知各省速设咨议局筹办处，待咨议局成立后即行裁撤。筹办处具体负责咨议局筹办事宜，包括选民调查和编制选民登记册，训练司选员，组织初选、复选，处理选举中涉讼事件等，直至咨议局正式成立为止。
所谓咨议局，是清政府为预备立宪而设立的地方咨议机关。最先提出这个动议的，是深受慈禧信任的两广总督岑春煊。早在1907年6月，他在一份奏折中最早提出在各省设立咨议局的主张。他提出中央“速设资政院以立上议院之基础”，而“省城咨议局即各省之总议院”。
1907年10月19日，朝廷决定在各省设立咨议局。作为“采取舆论之所，俾其指陈通省利弊，筹计地方治安，并为资政院储材之阶”。中央资政院和地方咨议局都是过渡性机构，目的在于培养议员的议事能力，为建立两院制国会奠定基础。
咨议局功能、性质的定位矛盾
《各省咨议局章程》共12章62条。对议员的资格有严格的文化、财产规定，各省名额也不是按人口比例规定，而是以各省科举所取学额的5％为标准，决定名额多少。
采取此法有其不得已之处，因当时人口统计很难达到准确。又考虑到各地驻防旗人由于尚未编入民籍，不能和汉民一同参加选举，所以为其设专额议员。
咨议局设议长一人、副议长两人，任期三年；常驻议员若干，为议员总数的五分之一，均由议员中互选产生。
会议分常年会和临时会两种，常年会每年一次，每次40天，有紧急事件则可开临时会，会期20天，两会均由督抚召集。
这部《章程》最严重的问题是，咨议局功能或性质非常含混，甚至有矛盾之处。这种含混和矛盾，是清廷对“立宪”态度暧昧、左右为难的反映。
《章程》的“总纲”规定咨议局“为各省采取舆论之地，以指陈通省利病、筹计地方治安”。
也就是说，咨议局只是地方督抚的一个咨询机构。但是，第六章规定的咨议局的职任权限、应办事件却是：应议本省举革事件；本省财政、预算、决算、税法、担任义务之增加、单行章程规则增删修改、权利之存废；选举资政院议员；申复资政院咨询、申复督抚咨询；公断本省各自治会争议，收受本省自治会或人民陈请事件。第六章还规定：咨议局议定可行事件，呈请督抚公布施行，咨议局议定不可行事件，呈请督抚更正施行，如果督抚不同意，应说明理由交咨议局复议。
而第八章则规定了督抚对于咨议局的监督权：督抚有监督咨议局选举及议会之权，对咨议局议案有裁夺施行之权，如果咨议局议事逾越权限而又不受劝告、所议事件违背法律、议员在议场有狂暴举动等，督抚可对咨议局实行惩戒，令咨议局停会（以七日为限）。
如果咨议局所议决事有轻蔑朝廷、妨碍国家治安、不遵停会命令、屡经停会仍不悛改、议员多数不参加会议而屡经督促仍不到会时，督抚可解散咨议局，重新选举。
总纲将咨议局定为一个地方政府的咨询机构，但第六章却又规定了它有一定的立法权和监督地方行政、地方财政的权力……这些明显又不是一个仅仅提参考建议的咨询机构，具有相对的政治和行政权力，在一定程度上牵制督抚权力。
然而，第八章又规定督抚对咨议局议案有“裁夺”施行之权，所谓“裁夺”就是最后决定之权，如果否定，并不需要再交咨议局“复议”，这与第六章的相关规定完全矛盾。作为“惩戒”之一的停会或解散，则是模仿宪政国家政府解散议会的做法，但宪政国家的政府是通过选举产生的，而清王朝的督抚是朝廷任命的，强调督抚之权的实质是强调皇权。
对这种互相矛盾的规定，各种政治力量自然作有利于自己的理解，在实践中也就矛盾重重。最主要的，当然是“立宪派”与督抚间的斗争。
咨议局和地方督抚间的斗争
从1908年秋天起，各省按规定陆续进行议员选举。这时，在梁启超等人的不懈宣传下，“不出代议士，不纳租税”的观念已为不少上层士绅熟悉，所以他们为了维护自己的权利，对选举颇为积极。
由于这是中国的首次“议员”选举，再加上教育程度普遍不高、交通不发达、人们对选举为何物依然知之甚少，所以在选举过程中发生了一些笑话。如湖南省有人在选票上写了“丁未政潮”中的天津歌妓杨翠喜、长沙名妓等。
因为对选民资格有财产方面的限制，一些地方进行财产调查时，不少人家见官家按户调查以为又要出苛捐，隐匿财产不报，自然丧失选民资格。在选举中，各地都有舞弊现象发生；另外，很多地方普通选民对选举并不热心，投票率总体不高。
虽有种种不足，甚至可说严重不足，选举工作依然在1909年8月结束，于同年10月中旬宣布开会。这毕竟是中国首次选举，意义重大。
咨议局为立宪派提供了一个前所未有的一展身手的平台，因此咨议局开议后，议员政治热情高昂。虽然咨议局“定性”有含糊、矛盾之处，但至少为他们提供了一个合法的言论场所，成为新的、重要的“公共空间”，而且，他们利用一切可能，争取立法权和监督权，直接“干政”。
各省咨议局的议案涉及方方面面。其中，强调咨议局的立法作用是一重点。为了巩固、加强、扩大咨议局的法律地位，各地议员都想方设法通过一系列法律以求实际上监督地方政府，保护自己的立法权。
如浙江咨议局通过一道法令，规定本省的预算、决算、税法、公债、担任义务之增加、权利之存废，非经咨议局议决，巡抚不能公布施行。福建咨议局制定议事细则，规定了许多情况下议员可对总督质问。
对政府财政、预算的审议，是咨议局工作的重要内容。长期以来，“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”一直是中国统治者的统治观念，“天下”都是皇上官家的，统治者任意花钱天经地义。政府不能任意花钱，要公布财政、公布预算，且要经过“民”的审议，确实闻所未闻，见所未见。
江苏咨议局第一届年会时，巡抚曾交下改定厘金征收办法，但被议员以增加商民负担否决。浙江咨议局第一届年会时，巡抚交下《完漕试办规则法律案》也被否定，否决理由是此案只监督民户、但对“官吏浮收，狡书舞弄等弊，毫无规定”。越到后来，咨议局与督抚围绕政府财政、预算的斗争越激烈。
咨议局成为立宪派之议政场所
成立资议局不利于督抚大权独揽，会对其产生节制，所以许多督抚对咨议局的成立心存不满，只是迫于朝廷压力，不敢公然反对。另一方面，咨议局的确经常借助舆论，对地方政府甚至朝廷形成巨大压力，使其无法为所欲为。与之相应，督抚则往往拖延提交预算，或所交预算案中仅有岁出而没有岁入，致使咨议局无法开议。还有的督抚拒不提供必要信息，使议员无法审议，如四川咨议局为了做好议决预算工作，特派议员分别到省城附近各局、所、学堂参观调查，“以资印证”，被官府借故拒绝。
一些督抚还拒不执行咨议局议决案，如江苏咨议局曾否决了两江总督张人骏提交的一项财政预算案，但张人骏对此非常不满，宣布“其预决案未经成立之先，自应暂照上年之案办理”。
1911年5月1日，江苏咨议局议长张謇与副议长及常驻议员“全体引咎辞职，即日出局”以表抗议，随后，江苏绅商成立预算维持会，声援咨议局。京城的江苏籍官绅也准备上书严批张人骏，要求妥善解决江苏预算案。
在各方面压力之下，朝廷要求张人骏公布预算案，张人骏最后不得不公布了预算案。
9月12日，江苏咨议局议长、副议长、常驻议员全体复职，即日到局任事，并开始准备第三届常年会事宜。
在纠劾贪官污吏方面，一些地方的咨议局也与地方官斗争不断。由于清末吏治严重腐败，咨议局对腐败官员的指控深获民心，其民望大增。
各省咨议局的设立为立宪派提供了重要的议政场所，但咨议局却是以省为单位，在另一方面又将立宪派的议政范围限制在本省内。
随着国内政治形势的发展，尤其是在全国性国会请愿运动走向高潮后，立宪派感到分省活动已不适应形势，有必要全国统一行动。
于是，在1910年8月，立宪派在京正式成立各省咨议局联合会。湖北汤化龙担任主席，四川蒲殿俊为副主席。联合会提出了一系列议案，这些议案涉及政治、经济、教育等方方面面，准备提交即将正式成立的资政院议决，这是立宪派在各省咨议局联合会集体议政的结果，反映了全国立宪派的共同呼声。
其中政治方面的议案，有的要求速开国会，有的申明正式议院成立以前资政院具有完全立法性质，预备立宪以来颁布的法律法令都应由资政院审查，宪政编查馆不得侵犯其权限。
还有的旨在确立咨议局的地位与权限，要求咨议局呈请查办事件，督抚应一面答复，一面查办；行政衙门不得限制咨议局的调查。要求资政院修改《结社集会律》中有关人民自由结社集会的限制性条文。
立宪派在各省咨议局和全国性的各省咨议局联合会的议政活动，是近代中国政治现代化过程中地方民主政治的初步尝试。在即将到来的推翻清王朝的革命中，立宪派以咨议局为平台，起了极为重要的作用。
作者为中国社会科学院近现代史研究所研究员
宪政编查馆随后电知各省速设咨议局筹办处，待咨议局成立后即行裁撤。筹办处具体负责咨议局筹办事宜，包括选民调查和编制选民登记册，训练司选员，组织初选、复选，处理选举中涉讼事件等，直至咨议局正式成立为止。
所谓咨议局，是清政府为预备立宪而设立的地方咨议机关。最先提出这个动议的，是深受慈禧信任的两广总督岑春煊。早在1907年6月，他在一份奏折中最早提出在各省设立咨议局的主张。他提出中央“速设资政院以立上议院之基础”，而“省城咨议局即各省之总议院”。
1907年10月19日，朝廷决定在各省设立咨议局。作为“采取舆论之所，俾其指陈通省利弊，筹计地方治安，并为资政院储材之阶”。中央资政院和地方咨议局都是过渡性机构，目的在于培养议员的议事能力，为建立两院制国会奠定基础。
咨议局功能、性质的定位矛盾
《各省咨议局章程》共12章62条。对议员的资格有严格的文化、财产规定，各省名额也不是按人口比例规定，而是以各省科举所取学额的5％为标准，决定名额多少。
采取此法有其不得已之处，因当时人口统计很难达到准确。又考虑到各地驻防旗人由于尚未编入民籍，不能和汉民一同参加选举，所以为其设专额议员。
咨议局设议长一人、副议长两人，任期三年；常驻议员若干，为议员总数的五分之一，均由议员中互选产生。
会议分常年会和临时会两种，常年会每年一次，每次40天，有紧急事件则可开临时会，会期20天，两会均由督抚召集。
这部《章程》最严重的问题是，咨议局功能或性质非常含混，甚至有矛盾之处。这种含混和矛盾，是清廷对“立宪”态度暧昧、左右为难的反映。
《章程》的“总纲”规定咨议局“为各省采取舆论之地，以指陈通省利病、筹计地方治安”。
也就是说，咨议局只是地方督抚的一个咨询机构。但是，第六章规定的咨议局的职任权限、应办事件却是：应议本省举革事件；本省财政、预算、决算、税法、担任义务之增加、单行章程规则增删修改、权利之存废；选举资政院议员；申复资政院咨询、申复督抚咨询；公断本省各自治会争议，收受本省自治会或人民陈请事件。第六章还规定：咨议局议定可行事件，呈请督抚公布施行，咨议局议定不可行事件，呈请督抚更正施行，如果督抚不同意，应说明理由交咨议局复议。
而第八章则规定了督抚对于咨议局的监督权：督抚有监督咨议局选举及议会之权，对咨议局议案有裁夺施行之权，如果咨议局议事逾越权限而又不受劝告、所议事件违背法律、议员在议场有狂暴举动等，督抚可对咨议局实行惩戒，令咨议局停会（以七日为限）。
如果咨议局所议决事有轻蔑朝廷、妨碍国家治安、不遵停会命令、屡经停会仍不悛改、议员多数不参加会议而屡经督促仍不到会时，督抚可解散咨议局，重新选举。
总纲将咨议局定为一个地方政府的咨询机构，但第六章却又规定了它有一定的立法权和监督地方行政、地方财政的权力……这些明显又不是一个仅仅提参考建议的咨询机构，具有相对的政治和行政权力，在一定程度上牵制督抚权力。
然而，第八章又规定督抚对咨议局议案有“裁夺”施行之权，所谓“裁夺”就是最后决定之权，如果否定，并不需要再交咨议局“复议”，这与第六章的相关规定完全矛盾。作为“惩戒”之一的停会或解散，则是模仿宪政国家政府解散议会的做法，但宪政国家的政府是通过选举产生的，而清王朝的督抚是朝廷任命的，强调督抚之权的实质是强调皇权。
对这种互相矛盾的规定，各种政治力量自然作有利于自己的理解，在实践中也就矛盾重重。最主要的，当然是“立宪派”与督抚间的斗争。
咨议局和地方督抚间的斗争
从1908年秋天起，各省按规定陆续进行议员选举。这时，在梁启超等人的不懈宣传下，“不出代议士，不纳租税”的观念已为不少上层士绅熟悉，所以他们为了维护自己的权利，对选举颇为积极。
由于这是中国的首次“议员”选举，再加上教育程度普遍不高、交通不发达、人们对选举为何物依然知之甚少，所以在选举过程中发生了一些笑话。如湖南省有人在选票上写了“丁未政潮”中的天津歌妓杨翠喜、长沙名妓等。
因为对选民资格有财产方面的限制，一些地方进行财产调查时，不少人家见官家按户调查以为又要出苛捐，隐匿财产不报，自然丧失选民资格。在选举中，各地都有舞弊现象发生；另外，很多地方普通选民对选举并不热心，投票率总体不高。
虽有种种不足，甚至可说严重不足，选举工作依然在1909年8月结束，于同年10月中旬宣布开会。这毕竟是中国首次选举，意义重大。
咨议局为立宪派提供了一个前所未有的一展身手的平台，因此咨议局开议后，议员政治热情高昂。虽然咨议局“定性”有含糊、矛盾之处，但至少为他们提供了一个合法的言论场所，成为新的、重要的“公共空间”，而且，他们利用一切可能，争取立法权和监督权，直接“干政”。
各省咨议局的议案涉及方方面面。其中，强调咨议局的立法作用是一重点。为了巩固、加强、扩大咨议局的法律地位，各地议员都想方设法通过一系列法律以求实际上监督地方政府，保护自己的立法权。
如浙江咨议局通过一道法令，规定本省的预算、决算、税法、公债、担任义务之增加、权利之存废，非经咨议局议决，巡抚不能公布施行。福建咨议局制定议事细则，规定了许多情况下议员可对总督质问。
对政府财政、预算的审议，是咨议局工作的重要内容。长期以来，“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”一直是中国统治者的统治观念，“天下”都是皇上官家的，统治者任意花钱天经地义。政府不能任意花钱，要公布财政、公布预算，且要经过“民”的审议，确实闻所未闻，见所未见。
江苏咨议局第一届年会时，巡抚曾交下改定厘金征收办法，但被议员以增加商民负担否决。浙江咨议局第一届年会时，巡抚交下《完漕试办规则法律案》也被否定，否决理由是此案只监督民户、但对“官吏浮收，狡书舞弄等弊，毫无规定”。越到后来，咨议局与督抚围绕政府财政、预算的斗争越激烈。
咨议局成为立宪派之议政场所
成立资议局不利于督抚大权独揽，会对其产生节制，所以许多督抚对咨议局的成立心存不满，只是迫于朝廷压力，不敢公然反对。另一方面，咨议局的确经常借助舆论，对地方政府甚至朝廷形成巨大压力，使其无法为所欲为。与之相应，督抚则往往拖延提交预算，或所交预算案中仅有岁出而没有岁入，致使咨议局无法开议。还有的督抚拒不提供必要信息，使议员无法审议，如四川咨议局为了做好议决预算工作，特派议员分别到省城附近各局、所、学堂参观调查，“以资印证”，被官府借故拒绝。
一些督抚还拒不执行咨议局议决案，如江苏咨议局曾否决了两江总督张人骏提交的一项财政预算案，但张人骏对此非常不满，宣布“其预决案未经成立之先，自应暂照上年之案办理”。
1911年5月1日，江苏咨议局议长张謇与副议长及常驻议员“全体引咎辞职，即日出局”以表抗议，随后，江苏绅商成立预算维持会，声援咨议局。京城的江苏籍官绅也准备上书严批张人骏，要求妥善解决江苏预算案。
在各方面压力之下，朝廷要求张人骏公布预算案，张人骏最后不得不公布了预算案。
9月12日，江苏咨议局议长、副议长、常驻议员全体复职，即日到局任事，并开始准备第三届常年会事宜。
在纠劾贪官污吏方面，一些地方的咨议局也与地方官斗争不断。由于清末吏治严重腐败，咨议局对腐败官员的指控深获民心，其民望大增。
各省咨议局的设立为立宪派提供了重要的议政场所，但咨议局却是以省为单位，在另一方面又将立宪派的议政范围限制在本省内。
随着国内政治形势的发展，尤其是在全国性国会请愿运动走向高潮后，立宪派感到分省活动已不适应形势，有必要全国统一行动。
于是，在1910年8月，立宪派在京正式成立各省咨议局联合会。湖北汤化龙担任主席，四川蒲殿俊为副主席。联合会提出了一系列议案，这些议案涉及政治、经济、教育等方方面面，准备提交即将正式成立的资政院议决，这是立宪派在各省咨议局联合会集体议政的结果，反映了全国立宪派的共同呼声。
其中政治方面的议案，有的要求速开国会，有的申明正式议院成立以前资政院具有完全立法性质，预备立宪以来颁布的法律法令都应由资政院审查，宪政编查馆不得侵犯其权限。
还有的旨在确立咨议局的地位与权限，要求咨议局呈请查办事件，督抚应一面答复，一面查办；行政衙门不得限制咨议局的调查。要求资政院修改《结社集会律》中有关人民自由结社集会的限制性条文。
立宪派在各省咨议局和全国性的各省咨议局联合会的议政活动，是近代中国政治现代化过程中地方民主政治的初步尝试。在即将到来的推翻清王朝的革命中，立宪派以咨议局为平台，起了极为重要的作用。
作者为中国社会科学院近现代史研究所研究员