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摘要 自2006年9月北京宋庄画家村多起农民房诉讼以来，小产权房合法性问题引发激烈讨论，2010年7月的“水岸江南”事件则将小产权房再次推到舆论的风口浪尖。本文试从小产权房发展的现状入手，分析我国小产权房的不同类型，并结合农村土地流转制度改革的背景，从宏观政策和具体措施方面，提出治理小 产权房的相应对策。
关键词 小产权房 土地流转 对策
中图分类号：DF521 文献标识码：A
一、“水岸江南”事件引发小产权房危机
2010年7月15日，国土部通报挂牌督办违法案件情况。上半年，全国共发现本期发生的违法用地行为2.2万件，涉及土地面积11.7万亩，同比上升14.1%。其中，在第二季度被公开挂牌督办的北京市怀柔区杨宋镇出售集体土地建小产权房，国土资源部已责令开发商停止对外销售，对尚未销售的和2007年12月30日以后新建、续建的房屋予以拆除，责令退还对外出租待建土地，并落实了对相关责任人的党纪、政纪处理和行政处罚 。
事实上，小产权房成为舆论的焦点，也是矛盾的必然。一方面是农村土地流转制度的日渐催生；另一方面则是城市居民面对高房价“铤而走险”，小产权房的前途究竟如何，一直让人们猜测不断。一种观点认为对于违法占有耕地建成的小产权房等情况恶劣的，极有可能施以严厉的处罚措施。对于绝大多数的小产权房业主而言，小产权房终会转正，只需假以时日 ；另一种观点则坚决反对小产权房合法入市，认为小产权房“转正”一旦开闸，可能会打乱合理城乡规划，增加城市建设的成本和难度。极大冲击房地产市场，影响房地产市场平稳发展，同时使侵占农村耕地现象更加猖獗 。在两种观点的交锋中，前一种观点一直占据上风。然而，随着14部委高规格联合调查引发的“水岸江南”事件的出现，在地下默默发展了十多年的小产权房再次被推到了舆论的风口浪尖上，并引发了人们对于小产权房命运的担忧。
二、小产权房的发展成因与现状
小产权房在各地以旧城改造、城中村改造、新农村建设等名义存在已久，发展到今天已呈难以遏制之势。即便无产权，小产权房也仍以燎原之势，遍及全国，尤其在发达城市的产区，小产权房市场异常活跃。
据国土部门不完全统计，目前全国小产权房面积已达66亿平方米 。一些机构、专家的抽样调查显示，珠三角地区小产权房的数量惊人，深圳这样的城市小产权房（农民房）占城市住房总面积的比重可能高达40%至50% 。在西安，小产权房主要集中在城郊和城乡结合部，许多小产权房都是以城中村改造的名义进行，村委会拿出一部分土地，以城中村改造的名义和开发商合作建设或自己建设，在安置了本村村民之后将剩余房子拿出来销售 。在南京，城郊的小产权房从2000年左右就出现了。2007年前后，市场上大约有将近200个小产权房项目，有的村组开发的项目现在已经住进了几万人 。在天津，不仅近郊地区有小产权房在销售，远郊地区也开始有所分布。由于其价格相比同地段商品房每平米至少低2 000元左右，吸引了不少购房者的目光。据有关部门统计，在天津，郊县地区小产权房销量已经占到整个市场的20% 。在珠三角，城市化、城镇化进程速度相对较快，程度（水平）相对较高，由此直接促进和造就了城郊和城中村的小产权房以规模化的方式不断蔓延和拓展。在珠三角地区，农民宅基地的出租甚至出售早已形成了一个庞大的灰色市场。
从以上数据不难看出，小产权房已不是一个区域性问题，而是一个全国性问题，其影响力已经触及国计民生，社会安定，必须谨慎对待，及时处理。然而，一刀切式的强行拆除，显然不能从根本上解决问题，相反可能滋生更多的民生矛盾。因此，必须对小产权房进行有区别的性质界定和政策处理。
三、农村土地流转制度改革背景下的治理对策
由于小产权房问题直接牵扯到农民小产权房购房人的利益，影响房地产市场的规范发展，更是社会和谐、社会主义新农村建设以及城乡统筹发展必须面对和解决的实际问题，因此必须尽快处理。目前，农村土地流转改革试点进入一个新阶段，与之相关的《土地管理法》也是修改在即，在此背景下，解决小产权房问题，可从宏观政策法规和微观具体措施两方面寻求对策。
（一）宏观政策方面。
1、深化征地制度改革，让农民共享土地增值利益。在现有的土地制度和法律框架没有得到根本改变的情形下，可尝试暂时建立一个有效的土地收益分享机制，让政府、集体、土地开发商和失地农民均能分享到城镇化和工业化的成果。具体措施是，对公益性项目用地（如城市绿地、水库等），仍由国家统征后划拨（无转让收入），但应提高补偿标准（由全体受益人或纳税人共同负担补偿费）；对商业性项目用地（如房地产开发等），允许集体土地逐步进入一级市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。
2、深化土地流转改革，破除用地违法性。自20世纪90年代进行土地流转改革试点以来，各地纷纷出台政策，探索改革新模式，不少地方实际上已经让农民的集体土地直接进入到建设用地市场中。据报道 ，虽然法律仍然认为属于违法，但实际上，珠江三角洲集体所有的土地占所有建设用地的50%。尤其是广东省人民政府在2005年6月23日，以省政府令的形式发布了《广东省建设用地使用权流转问题管理办法》，规定自2005年10月1日起，广东省内的农村集体建设用地可以直接进入市场，并与国有土地同地、同价、同权；因转让、出租和抵押地上建筑物、其他附着物可导致住宅用地使用权转让、出租和抵押。这个方案彻底解决了“小产权”房交易的违法性，并取得了一定的成效。
3、改革农户宅基地制度，引入土地置换机制。目前农村宅基地使用存在诸多问题：农户宅基地不能异地置换，选址往往局限于自然村或村民小组，导致村庄农宅零星分散、杂乱无章；对“一户一宅”折旧建新标准缺乏明确界定，导致老宅不拆新房乱建；农民建在集体所有的宅基地上的住宅不发房地产证，不能自主买卖、抵押，变成不可交易的“死产”，一些已经在城镇务工经商和安居乐业的农民不肯放弃无偿宅基地的权利，继续在农村建房，造成财产闲置和土地浪费。因此，可考虑学者冯媛媛的建议，即国家明确农户宅基地指标可以在县域范围内异地置换使用，即符合“一户一宅”新建住宅条件的农民，可以带宅基地指标到相关部门办理异地建房手续，有条件的农户也可带宅基地指标到县城或中心镇换购一套经济适用房 。 有了上述政策支持，小产权房的土地来源就能得到一定程度的控制。一方面集体经济组织不会轻易为了蝇头小利，与开发商进行违规操作；另一方面，农民对土地使用的监督也会更加积极。最终，将使农村土地的流转与利用进入一个良性循环。
（二）具体措施方面。
宏观政策方面的调控是对“小产权房”问题釜底抽薪的彻底解决办法，但是由于时效性差，起不到立竿见影的作用。而解决“小产权房”问题却刻不容缓，如果再继续放任自流，不仅会严重扰乱我国经济和社会的稳定，还会加重人们法不责众的心理，严重损害党和政府的威信和执政能力。所以，在宏观调控政策出台之前，必须先发布行政命令来浇灭“小产权房”蔓延的势头。
1、时间点的确定。
即应该确立以某个日期为准，当即停止进行有关“小产权房”规划、建设和出售等所有一切活动。只有先划定一个确定的时间，才能为今后合理的处理“小产权房”问题提供空间与时间的衔接，才能对分类处理“小产权房”问题提供有效而明确的界限。只有将“小产权房”问题由动态化为静态，处理起来才能以静制动。梳理小产权房发展过程中的相关新闻可以发现，自2007年起，国家各部委开始加强对小产权房交易的监管。2007年6月，原建设部发出风险提示，提醒购房者以城镇居民身份到农村购买农村住房，不符合现有土地管理制度的规定；2007年12月 国务院常务办公会明确要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房；2008年7月国土部下发通知，要求尽快落实农村宅基地确权发证工作，但明确指出不得为小产权房办理任何形式的产权证明；2009年9月国土部下发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，坚决叫停各类小产权房；而在此次“水岸江南”事件中，国土部督查公告将2007年12月30日定为分界线，对尚未销售的，和2007年12月30日以后新建、续建的房屋予以拆除，此前销售的已建成房屋，待全国小产权房处理政策出台后一并处理。
由此，笔者认为，该时间点的确定可以“水岸江南”事件中国土部督查公告为参考，确定为2007年12月30日，既有利于判定小产权房交易双方的主观状态，又与类似案件的处理时限相统一，避免个案差异。
2、类型化视角下的区别处理。
首先，对于占用耕地和违反城镇规划的“小产权房”，正在建设当中的要予以拆除；建好未售的要予以没收；建好已售且入住率较低的，要退还购房者全部房款后，予以没收；建好已售且入住率较高的，应向受益方收取土地补偿金，并暂时予以保留，等待社会保障性住房到位后进行集体搬迁；对于没收的“小产权房”，进行整改后可以暂时作为政策性租赁房或廉租房使用，其收益应用于补贴失地农民和该房的日常维护以及基础设施的修建。
其次，对于未占用耕地但违反城镇规划的“小产权房”，正在建设当中的要予以拆除或没收；对于建好的并严重影响城镇规划的房屋要坚决予以拆除，损失由原开发商和乡、村政府共同承担；建好未售对城镇规划影响不大的要予以处罚，并严禁其变相的销售，但允许其进行租赁经营；建好已售且入住率较低还不符合建筑规范的，退还购房者全部房款后，予以整改，整改合格后，允许以租赁方式经营，整改后仍不合格的，要强行拆除；建好已售且入住率较高还符合建筑规范的，退还购房者部分房款后，要以长期租赁方式来经营，收益用于赔偿城镇规划修改和改善“小产权房”周边生活环境。
最后，对于既未占用耕地又没有违反城镇规划的“小产权房”，正在建设当中的可以监督其在符合建筑规范的前提下继续施工并完工，严禁其进行变相销售，但允许其进行租赁经营；建好已售且符合建筑规范的，要退还居住者的全部购房款并允许以长期租赁方式来经营，不得再对城镇居民进行变相的销售。对于这类型“小产权房”，国家还可以根据实际情况对其进行有计划分类别按步骤的回收作为商品房或社会保障性住房，使其转化为合法化住房。□
基金项目：湖北工程学院2011年度科学研究项目（湖北省农村土地流转制度创新与政策研究）（r2011021）
（作者：湖北工程学院政治与法律学院副教授）
注释：
赵莹莹.水岸江南小产权房被查处.北京晚报，2010-7-15
阳瑞雪.关于小产权房合理性与可行性的思考.商业时代，2008（28）
万晶.小产权房“转正”口子不宜开.中国证券报，2009-6-16
朱宁宁.购房人博弈政策预期 小产权房逼宫政府进退维谷.法制网， 2009-08-05http：//www.legaldaily.com.cn/0801/2009-08/05/content_1133680.htm
经济半小时.小产权房泛滥调查：个别城市近半房屋为小产权.搜狐焦点网，2008-1-7，http：//house.focus.cn/news/2008-01-07/417870.html.
石志勇.有“产”无“权”，“小产权房”路在何方.新华网，2007-08-16，http：//news.xinhuanet.com/focus/2007-08/16/content_6543800.htm.
姚玉洁. 南京国土部：“小产权房”不会搞一刀切全部拆除.经济参考报，2007-07-25.
徐蕊.小产权房剑指土地管理制度，专家称应从根本解决.搜狐焦点网，2007-07-06，http：//tj.focus.cn/news/2007-07-06/333085.html.
江平.《物权法》的核心还有三个难题.焦点房地产网，2007-03-22
http：//house.focus.cn/showarticle/2453/540170.html.2007203222.
冯媛媛.城镇化进程中关于农村宅基地置换问题的研究.经济研究参考，2010（35）
关键词 小产权房 土地流转 对策
中图分类号：DF521 文献标识码：A
一、“水岸江南”事件引发小产权房危机
2010年7月15日，国土部通报挂牌督办违法案件情况。上半年，全国共发现本期发生的违法用地行为2.2万件，涉及土地面积11.7万亩，同比上升14.1%。其中，在第二季度被公开挂牌督办的北京市怀柔区杨宋镇出售集体土地建小产权房，国土资源部已责令开发商停止对外销售，对尚未销售的和2007年12月30日以后新建、续建的房屋予以拆除，责令退还对外出租待建土地，并落实了对相关责任人的党纪、政纪处理和行政处罚 。
事实上，小产权房成为舆论的焦点，也是矛盾的必然。一方面是农村土地流转制度的日渐催生；另一方面则是城市居民面对高房价“铤而走险”，小产权房的前途究竟如何，一直让人们猜测不断。一种观点认为对于违法占有耕地建成的小产权房等情况恶劣的，极有可能施以严厉的处罚措施。对于绝大多数的小产权房业主而言，小产权房终会转正，只需假以时日 ；另一种观点则坚决反对小产权房合法入市，认为小产权房“转正”一旦开闸，可能会打乱合理城乡规划，增加城市建设的成本和难度。极大冲击房地产市场，影响房地产市场平稳发展，同时使侵占农村耕地现象更加猖獗 。在两种观点的交锋中，前一种观点一直占据上风。然而，随着14部委高规格联合调查引发的“水岸江南”事件的出现，在地下默默发展了十多年的小产权房再次被推到了舆论的风口浪尖上，并引发了人们对于小产权房命运的担忧。
二、小产权房的发展成因与现状
小产权房在各地以旧城改造、城中村改造、新农村建设等名义存在已久，发展到今天已呈难以遏制之势。即便无产权，小产权房也仍以燎原之势，遍及全国，尤其在发达城市的产区，小产权房市场异常活跃。
据国土部门不完全统计，目前全国小产权房面积已达66亿平方米 。一些机构、专家的抽样调查显示，珠三角地区小产权房的数量惊人，深圳这样的城市小产权房（农民房）占城市住房总面积的比重可能高达40%至50% 。在西安，小产权房主要集中在城郊和城乡结合部，许多小产权房都是以城中村改造的名义进行，村委会拿出一部分土地，以城中村改造的名义和开发商合作建设或自己建设，在安置了本村村民之后将剩余房子拿出来销售 。在南京，城郊的小产权房从2000年左右就出现了。2007年前后，市场上大约有将近200个小产权房项目，有的村组开发的项目现在已经住进了几万人 。在天津，不仅近郊地区有小产权房在销售，远郊地区也开始有所分布。由于其价格相比同地段商品房每平米至少低2 000元左右，吸引了不少购房者的目光。据有关部门统计，在天津，郊县地区小产权房销量已经占到整个市场的20% 。在珠三角，城市化、城镇化进程速度相对较快，程度（水平）相对较高，由此直接促进和造就了城郊和城中村的小产权房以规模化的方式不断蔓延和拓展。在珠三角地区，农民宅基地的出租甚至出售早已形成了一个庞大的灰色市场。
从以上数据不难看出，小产权房已不是一个区域性问题，而是一个全国性问题，其影响力已经触及国计民生，社会安定，必须谨慎对待，及时处理。然而，一刀切式的强行拆除，显然不能从根本上解决问题，相反可能滋生更多的民生矛盾。因此，必须对小产权房进行有区别的性质界定和政策处理。
三、农村土地流转制度改革背景下的治理对策
由于小产权房问题直接牵扯到农民小产权房购房人的利益，影响房地产市场的规范发展，更是社会和谐、社会主义新农村建设以及城乡统筹发展必须面对和解决的实际问题，因此必须尽快处理。目前，农村土地流转改革试点进入一个新阶段，与之相关的《土地管理法》也是修改在即，在此背景下，解决小产权房问题，可从宏观政策法规和微观具体措施两方面寻求对策。
（一）宏观政策方面。
1、深化征地制度改革，让农民共享土地增值利益。在现有的土地制度和法律框架没有得到根本改变的情形下，可尝试暂时建立一个有效的土地收益分享机制，让政府、集体、土地开发商和失地农民均能分享到城镇化和工业化的成果。具体措施是，对公益性项目用地（如城市绿地、水库等），仍由国家统征后划拨（无转让收入），但应提高补偿标准（由全体受益人或纳税人共同负担补偿费）；对商业性项目用地（如房地产开发等），允许集体土地逐步进入一级市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。
2、深化土地流转改革，破除用地违法性。自20世纪90年代进行土地流转改革试点以来，各地纷纷出台政策，探索改革新模式，不少地方实际上已经让农民的集体土地直接进入到建设用地市场中。据报道 ，虽然法律仍然认为属于违法，但实际上，珠江三角洲集体所有的土地占所有建设用地的50%。尤其是广东省人民政府在2005年6月23日，以省政府令的形式发布了《广东省建设用地使用权流转问题管理办法》，规定自2005年10月1日起，广东省内的农村集体建设用地可以直接进入市场，并与国有土地同地、同价、同权；因转让、出租和抵押地上建筑物、其他附着物可导致住宅用地使用权转让、出租和抵押。这个方案彻底解决了“小产权”房交易的违法性，并取得了一定的成效。
3、改革农户宅基地制度，引入土地置换机制。目前农村宅基地使用存在诸多问题：农户宅基地不能异地置换，选址往往局限于自然村或村民小组，导致村庄农宅零星分散、杂乱无章；对“一户一宅”折旧建新标准缺乏明确界定，导致老宅不拆新房乱建；农民建在集体所有的宅基地上的住宅不发房地产证，不能自主买卖、抵押，变成不可交易的“死产”，一些已经在城镇务工经商和安居乐业的农民不肯放弃无偿宅基地的权利，继续在农村建房，造成财产闲置和土地浪费。因此，可考虑学者冯媛媛的建议，即国家明确农户宅基地指标可以在县域范围内异地置换使用，即符合“一户一宅”新建住宅条件的农民，可以带宅基地指标到相关部门办理异地建房手续，有条件的农户也可带宅基地指标到县城或中心镇换购一套经济适用房 。 有了上述政策支持，小产权房的土地来源就能得到一定程度的控制。一方面集体经济组织不会轻易为了蝇头小利，与开发商进行违规操作；另一方面，农民对土地使用的监督也会更加积极。最终，将使农村土地的流转与利用进入一个良性循环。
（二）具体措施方面。
宏观政策方面的调控是对“小产权房”问题釜底抽薪的彻底解决办法，但是由于时效性差，起不到立竿见影的作用。而解决“小产权房”问题却刻不容缓，如果再继续放任自流，不仅会严重扰乱我国经济和社会的稳定，还会加重人们法不责众的心理，严重损害党和政府的威信和执政能力。所以，在宏观调控政策出台之前，必须先发布行政命令来浇灭“小产权房”蔓延的势头。
1、时间点的确定。
即应该确立以某个日期为准，当即停止进行有关“小产权房”规划、建设和出售等所有一切活动。只有先划定一个确定的时间，才能为今后合理的处理“小产权房”问题提供空间与时间的衔接，才能对分类处理“小产权房”问题提供有效而明确的界限。只有将“小产权房”问题由动态化为静态，处理起来才能以静制动。梳理小产权房发展过程中的相关新闻可以发现，自2007年起，国家各部委开始加强对小产权房交易的监管。2007年6月，原建设部发出风险提示，提醒购房者以城镇居民身份到农村购买农村住房，不符合现有土地管理制度的规定；2007年12月 国务院常务办公会明确要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房；2008年7月国土部下发通知，要求尽快落实农村宅基地确权发证工作，但明确指出不得为小产权房办理任何形式的产权证明；2009年9月国土部下发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，坚决叫停各类小产权房；而在此次“水岸江南”事件中，国土部督查公告将2007年12月30日定为分界线，对尚未销售的，和2007年12月30日以后新建、续建的房屋予以拆除，此前销售的已建成房屋，待全国小产权房处理政策出台后一并处理。
由此，笔者认为，该时间点的确定可以“水岸江南”事件中国土部督查公告为参考，确定为2007年12月30日，既有利于判定小产权房交易双方的主观状态，又与类似案件的处理时限相统一，避免个案差异。
2、类型化视角下的区别处理。
首先，对于占用耕地和违反城镇规划的“小产权房”，正在建设当中的要予以拆除；建好未售的要予以没收；建好已售且入住率较低的，要退还购房者全部房款后，予以没收；建好已售且入住率较高的，应向受益方收取土地补偿金，并暂时予以保留，等待社会保障性住房到位后进行集体搬迁；对于没收的“小产权房”，进行整改后可以暂时作为政策性租赁房或廉租房使用，其收益应用于补贴失地农民和该房的日常维护以及基础设施的修建。
其次，对于未占用耕地但违反城镇规划的“小产权房”，正在建设当中的要予以拆除或没收；对于建好的并严重影响城镇规划的房屋要坚决予以拆除，损失由原开发商和乡、村政府共同承担；建好未售对城镇规划影响不大的要予以处罚，并严禁其变相的销售，但允许其进行租赁经营；建好已售且入住率较低还不符合建筑规范的，退还购房者全部房款后，予以整改，整改合格后，允许以租赁方式经营，整改后仍不合格的，要强行拆除；建好已售且入住率较高还符合建筑规范的，退还购房者部分房款后，要以长期租赁方式来经营，收益用于赔偿城镇规划修改和改善“小产权房”周边生活环境。
最后，对于既未占用耕地又没有违反城镇规划的“小产权房”，正在建设当中的可以监督其在符合建筑规范的前提下继续施工并完工，严禁其进行变相销售，但允许其进行租赁经营；建好已售且符合建筑规范的，要退还居住者的全部购房款并允许以长期租赁方式来经营，不得再对城镇居民进行变相的销售。对于这类型“小产权房”，国家还可以根据实际情况对其进行有计划分类别按步骤的回收作为商品房或社会保障性住房，使其转化为合法化住房。□
基金项目：湖北工程学院2011年度科学研究项目（湖北省农村土地流转制度创新与政策研究）（r2011021）
（作者：湖北工程学院政治与法律学院副教授）
注释：
赵莹莹.水岸江南小产权房被查处.北京晚报，2010-7-15
阳瑞雪.关于小产权房合理性与可行性的思考.商业时代，2008（28）
万晶.小产权房“转正”口子不宜开.中国证券报，2009-6-16
朱宁宁.购房人博弈政策预期 小产权房逼宫政府进退维谷.法制网， 2009-08-05http：//www.legaldaily.com.cn/0801/2009-08/05/content_1133680.htm
经济半小时.小产权房泛滥调查：个别城市近半房屋为小产权.搜狐焦点网，2008-1-7，http：//house.focus.cn/news/2008-01-07/417870.html.
石志勇.有“产”无“权”，“小产权房”路在何方.新华网，2007-08-16，http：//news.xinhuanet.com/focus/2007-08/16/content_6543800.htm.
姚玉洁. 南京国土部：“小产权房”不会搞一刀切全部拆除.经济参考报，2007-07-25.
徐蕊.小产权房剑指土地管理制度，专家称应从根本解决.搜狐焦点网，2007-07-06，http：//tj.focus.cn/news/2007-07-06/333085.html.
江平.《物权法》的核心还有三个难题.焦点房地产网，2007-03-22
http：//house.focus.cn/showarticle/2453/540170.html.2007203222.
冯媛媛.城镇化进程中关于农村宅基地置换问题的研究.经济研究参考，2010（35）