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摘要：近年来，随着我国改革开放的步伐加快，城乡经济建设不断发展，各种从事批发、零售的小商店、小旅店、小网吧、小歌厅、小饭店、等场所日益增多。这些场所既为广大群众生产、生活提供了便利，同时也给消防安全带来了新的问题。这些小场所由于不符合消防安全条件，且从业人员消防安全意识淡薄，一旦发生火灾事故，将会造成重大的经济损失和人员伤亡。本文主要从派出所消防监督工作最常见的监管经验出发，重点分析了公安派出所对“小单位、小场所”日常监管中存在的主要问题，提出了加强和改进公安派出所消防监督工作的意见和建议，从而提升对“小单位、小场所”的消防监督执法力度，维护社会火灾形势的稳定。
关键词：小单位、小场所 消防监督 行政处罚 火灾危险性
中图分类号：D035.36 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2013）30-0222-01
1 小单位、小场消防安全现状
1、1是使用建筑存在着先天性的火灾隐患。"小单位、小场所"大多设置在沿街底商住宅楼房内或由其他建筑改造而成，但多数经营者由于消防法制意识淡薄未经消防验收或申请开业前的消防安全检查，擅自开业。有些建筑本身没有经过防火审核和验收，而且改、扩建的现象也不少，经营项目与建筑防火要求存在着较大的差距，从而导致建筑布局不合理，防火间距不足，疏散通道不畅，安全出口数量不足等难以整改的先天性火灾隐患。
1、2是从业人员消防安全意识淡薄。"小单位、小场所”的规模小，利润不高，从业人员的消防安全素质低下，大多业主只顾挣钱，不管安全，防火意识淡薄；安全通道堵塞、占用；灭火器材数量不足或与配置场所不符或过期使用，部分安全出口疏散指示标志不明显、火灾事故应急照明灯不合格，自动消防设施不能正常运行；用火、用电、用气不能严格按照安全操作规程。
2小单位、小场所在派出所消防监督执法过程中暴露的实际问题
2.1公安派出所主观认识不到位，主动监督检查意识不强。
目前各个派出所都已基本设立了专兼职消防民警，但是，从调查掌握的情况来看，部分派出所专兼职消防民警对其本身依法履行哪些消防职责不太清楚，只知道派出所有消防监督这一块工作，主动监督检查意识不强，对辖区内未经消防审核验收擅自投入使用的建筑工程和公众聚集场所未办理营业前消防安全检查擅自营业的公众聚集场所底数和概念模糊不清，日常消防监督检查记录填写也不规范。还有部分派出所领导对消防工作不重视，只是上级要求检查时才派专兼职消防民警去查一查，这也是派出所存在问题的一个重要原因。
2、2消防法律法规适用上的“盲点”。
《消防法》六十条第一款第一项、第六项、第七项只设定了对单位的处罚规定，而“小单位、小场所”多半是“个体工商户”而不管是相关法律法规、规范性文件或者立法解释，均没有对单位给予准确定义，如果参照民法上关于“个体工商户”的界定，个体工商户并非一类独立的民事主体，而是包含在自然人这种民事主体中，应按照个人处理。这将导致大量“个体工商户”违反上诉隐患问题无相应的处罚措施，造成公安派出所监管的执行力度明显降低。而如果将“个体工商户”按照非法人组织，按照单位处理，虽然能够弥补监管上的漏洞，但是五千到五万的处罚额度，稍有处理不当就会使一些规模较小的个体工商户趋于倒闭，这一点在一些三、四级城市的表现更为突出。这既不利于火灾隐患的监管，也不利于城市经济的发展。
2.3 小单位、小场所经营者安全意识匮乏，监管力度亟待加强。
近几年由个体经营者经营管理不当导致的火灾事故频发，2002年一年，全国共发生火灾事故258315起，其中私营企业、个体工商户及非法开办的家庭小作坊、小美容院、小游戏厅等共发生火灾79955起，死1529人，伤2096人，直接财产损失54065.5万元。2002年2月18日14时20分，河北省唐山市古冶区的开滦建材厂家属区一非法游戏厅发生重大火灾，死亡17人，1人受伤，死者大多是十几岁的孩子。2006年8月10目，昆明市一沙发作坊发生特大火灾，造成10人死亡2人受伤。如此多惨痛的教训，并没有引起人们的足够惊醒，在日常监督执法实践中，我们看到的更多是这些“小单位、小场所”的安全意识缺乏，对待消防安全问题，能应付就应付，不能应付就暂时关门躲避风头。加之经营上的随意性和管理上的家族性，导致其内部缺乏有效的管理，外部缺乏有力的监管。这种情况下，以警示、惩戒为目的行政处罚措施更不能消弱，应通过行政处罚措施，促使小单位、小场所将消防安全管理成本纳入日常经营成本，从而自觉提高消防安全意识。
3 加强公安派出所消防监督工作的措施
3.1 注重执法理念的培养，重点提高小单位、小场所的消防安全意识。
在公安派出所的培训指导工作中，一定要加强执法理念的培养。要努力树立全心全意为人民服务的执法理念，明确日常消防监督抽查的目的是督促被检查的“小单位、小场所”及时消除火灾隐患，确保公共安全。这样一来公安派出选择惩戒手段的标准就是能否有效整改火灾隐患，从而使公安派出所的监管手段从单一的行政处罚、强错措施上转移到“小单位、小场所”日常消防安全管理上来，针对小单位、小场所户业主安全意识薄弱的实际，重点督促小单位、小场所学习掌握火灾的预防、初期火灾扑救、火场组织人员疏散相关知识，注重人员安全素质的培养。可以选择在日常监督检查过程中，随机抽查被检查单位的管理者和营业人员“四个能力”掌握情况。或者直接假定火情，现场检验小单位、小场所组织人员的现场操作能力。这样一来，人民群众消防安全意识提高了，更便于群众理解的相关法律、法规规定，从而争取被监管单位更多的理解和支持。
3.2 注重相关法规制度的完善，恰当选择处理措施
针对小单位、小场所存在隐患的查处方法，要综合考虑隐患的危险性、小单位、小场所的规模、小单位、小场所的主观态度等多项因素，选择恰当的处理方式，做到惩罚相当。笔者认为，在将具有一定规模的小单位、小场所纳入日常监督检查范围的基础上，针对一些已经具备私营企业性质的较大小单位、小场所，可以按照单位查处。当然，这个较大小单位、小场所的界定标准，应由相关执法部门综合考虑小单位、小场所的雇工情况、经营性質、扑救难度、经营者自身素质等各方面因素予以确定，其处罚额度也应在消防法第六十条的基础上予以进一步细化，比照一般单位的基础上予以一定的降低，或者增添一些减轻处罚的衡量要素。
3.3 注重建立健全权责统一机制，增强公安派出所的主体意识
要从组织机构设定、人员配置、资源分配、绩效考核等方面将消防监督工作纳入公安总体工作，建立健全派出所责权利相统一的工作机制。使派出所在行使权时尽其责，在尽其责时得其利。 首先应将消防工作作为各派出所、各级领导责任制的范畴、建立专门的派出所消防监督内部监管机构。现在一些地方成立了消防工作办公室，但多数是依靠原有派出所监管部门的挂牌机构，缺乏独立的监管权限，这很容易使公安派出有替消防办事的理念，从而不能提起足够的主体责任感。因此各级领导应在权责划分上下功夫，真正促使消防工作作为公安派出所的重点业务工作来抓。其次要积极宣传和奖励公安派出所的突出成绩，在派出所的经费上给予一定的保证，政府可根据派出所在消防监督工作中的成效划出专款，用于加强派出所基础建设和提高消防监督管理水平；最后，公安派出所消防民警的待遇有待进一步提高，应帮助解决其工作和生活上的困难，为其营造一个良好的工作环境，提高其工作积极性。
3.4 注重监管手段的创新，引入小单位、小场所安全管理资格制
对于消防安全管理方面的隐患问题，笔者认为也可以积极引入其他行业的成功经验，拓宽管理方式方法。我们可以参照工商、交通管理资格制的方式，督促小单位、小场所经营者和营业人员自觉提高素质。对部分涉及公共安全的公众聚集场所，不妨将管理者岗前的消防安全考试制度化。对监督检查日常发现的日常管理换乱、消防安全意识淡薄的小单位、小场所，以责令其参加免费的安全管理培训班，以提高场所消防安全管理人和营业人员安全素质为突破点，强化小单位、小场所的日常监管工作。
3.5 注重跨部门联动互通，加大消防部门对公安派出所的指导培训
要加大公安消防部门和公安派出所在消防监督管理中的密切联系，加大日常监管信息的交流互通，一方面公安消防部门可以及时帮助公安派出所发现解决工作中遇到的实际问题，帮助其在实践中不断增强专业监管能力。另一方面，也可以充分发挥公安派出所属地管理优势，让公安消防机构掌握更为准确的辖区消防安全状况，更有针对性的开展工作。同时联动机制的建立，还可以使派出所在消防部队出警的同时赶赴火灾现场，协助维护火灾现场秩序，保护火灾现场，为火灾调查提供现场第一手证据，促进火灾调查工作的开展。
关键词：小单位、小场所 消防监督 行政处罚 火灾危险性
中图分类号：D035.36 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2013）30-0222-01
1 小单位、小场消防安全现状
1、1是使用建筑存在着先天性的火灾隐患。"小单位、小场所"大多设置在沿街底商住宅楼房内或由其他建筑改造而成，但多数经营者由于消防法制意识淡薄未经消防验收或申请开业前的消防安全检查，擅自开业。有些建筑本身没有经过防火审核和验收，而且改、扩建的现象也不少，经营项目与建筑防火要求存在着较大的差距，从而导致建筑布局不合理，防火间距不足，疏散通道不畅，安全出口数量不足等难以整改的先天性火灾隐患。
1、2是从业人员消防安全意识淡薄。"小单位、小场所”的规模小，利润不高，从业人员的消防安全素质低下，大多业主只顾挣钱，不管安全，防火意识淡薄；安全通道堵塞、占用；灭火器材数量不足或与配置场所不符或过期使用，部分安全出口疏散指示标志不明显、火灾事故应急照明灯不合格，自动消防设施不能正常运行；用火、用电、用气不能严格按照安全操作规程。
2小单位、小场所在派出所消防监督执法过程中暴露的实际问题
2.1公安派出所主观认识不到位，主动监督检查意识不强。
目前各个派出所都已基本设立了专兼职消防民警，但是，从调查掌握的情况来看，部分派出所专兼职消防民警对其本身依法履行哪些消防职责不太清楚，只知道派出所有消防监督这一块工作，主动监督检查意识不强，对辖区内未经消防审核验收擅自投入使用的建筑工程和公众聚集场所未办理营业前消防安全检查擅自营业的公众聚集场所底数和概念模糊不清，日常消防监督检查记录填写也不规范。还有部分派出所领导对消防工作不重视，只是上级要求检查时才派专兼职消防民警去查一查，这也是派出所存在问题的一个重要原因。
2、2消防法律法规适用上的“盲点”。
《消防法》六十条第一款第一项、第六项、第七项只设定了对单位的处罚规定，而“小单位、小场所”多半是“个体工商户”而不管是相关法律法规、规范性文件或者立法解释，均没有对单位给予准确定义，如果参照民法上关于“个体工商户”的界定，个体工商户并非一类独立的民事主体，而是包含在自然人这种民事主体中，应按照个人处理。这将导致大量“个体工商户”违反上诉隐患问题无相应的处罚措施，造成公安派出所监管的执行力度明显降低。而如果将“个体工商户”按照非法人组织，按照单位处理，虽然能够弥补监管上的漏洞，但是五千到五万的处罚额度，稍有处理不当就会使一些规模较小的个体工商户趋于倒闭，这一点在一些三、四级城市的表现更为突出。这既不利于火灾隐患的监管，也不利于城市经济的发展。
2.3 小单位、小场所经营者安全意识匮乏，监管力度亟待加强。
近几年由个体经营者经营管理不当导致的火灾事故频发，2002年一年，全国共发生火灾事故258315起，其中私营企业、个体工商户及非法开办的家庭小作坊、小美容院、小游戏厅等共发生火灾79955起，死1529人，伤2096人，直接财产损失54065.5万元。2002年2月18日14时20分，河北省唐山市古冶区的开滦建材厂家属区一非法游戏厅发生重大火灾，死亡17人，1人受伤，死者大多是十几岁的孩子。2006年8月10目，昆明市一沙发作坊发生特大火灾，造成10人死亡2人受伤。如此多惨痛的教训，并没有引起人们的足够惊醒，在日常监督执法实践中，我们看到的更多是这些“小单位、小场所”的安全意识缺乏，对待消防安全问题，能应付就应付，不能应付就暂时关门躲避风头。加之经营上的随意性和管理上的家族性，导致其内部缺乏有效的管理，外部缺乏有力的监管。这种情况下，以警示、惩戒为目的行政处罚措施更不能消弱，应通过行政处罚措施，促使小单位、小场所将消防安全管理成本纳入日常经营成本，从而自觉提高消防安全意识。
3 加强公安派出所消防监督工作的措施
3.1 注重执法理念的培养，重点提高小单位、小场所的消防安全意识。
在公安派出所的培训指导工作中，一定要加强执法理念的培养。要努力树立全心全意为人民服务的执法理念，明确日常消防监督抽查的目的是督促被检查的“小单位、小场所”及时消除火灾隐患，确保公共安全。这样一来公安派出选择惩戒手段的标准就是能否有效整改火灾隐患，从而使公安派出所的监管手段从单一的行政处罚、强错措施上转移到“小单位、小场所”日常消防安全管理上来，针对小单位、小场所户业主安全意识薄弱的实际，重点督促小单位、小场所学习掌握火灾的预防、初期火灾扑救、火场组织人员疏散相关知识，注重人员安全素质的培养。可以选择在日常监督检查过程中，随机抽查被检查单位的管理者和营业人员“四个能力”掌握情况。或者直接假定火情，现场检验小单位、小场所组织人员的现场操作能力。这样一来，人民群众消防安全意识提高了，更便于群众理解的相关法律、法规规定，从而争取被监管单位更多的理解和支持。
3.2 注重相关法规制度的完善，恰当选择处理措施
针对小单位、小场所存在隐患的查处方法，要综合考虑隐患的危险性、小单位、小场所的规模、小单位、小场所的主观态度等多项因素，选择恰当的处理方式，做到惩罚相当。笔者认为，在将具有一定规模的小单位、小场所纳入日常监督检查范围的基础上，针对一些已经具备私营企业性质的较大小单位、小场所，可以按照单位查处。当然，这个较大小单位、小场所的界定标准，应由相关执法部门综合考虑小单位、小场所的雇工情况、经营性質、扑救难度、经营者自身素质等各方面因素予以确定，其处罚额度也应在消防法第六十条的基础上予以进一步细化，比照一般单位的基础上予以一定的降低，或者增添一些减轻处罚的衡量要素。
3.3 注重建立健全权责统一机制，增强公安派出所的主体意识
要从组织机构设定、人员配置、资源分配、绩效考核等方面将消防监督工作纳入公安总体工作，建立健全派出所责权利相统一的工作机制。使派出所在行使权时尽其责，在尽其责时得其利。 首先应将消防工作作为各派出所、各级领导责任制的范畴、建立专门的派出所消防监督内部监管机构。现在一些地方成立了消防工作办公室，但多数是依靠原有派出所监管部门的挂牌机构，缺乏独立的监管权限，这很容易使公安派出有替消防办事的理念，从而不能提起足够的主体责任感。因此各级领导应在权责划分上下功夫，真正促使消防工作作为公安派出所的重点业务工作来抓。其次要积极宣传和奖励公安派出所的突出成绩，在派出所的经费上给予一定的保证，政府可根据派出所在消防监督工作中的成效划出专款，用于加强派出所基础建设和提高消防监督管理水平；最后，公安派出所消防民警的待遇有待进一步提高，应帮助解决其工作和生活上的困难，为其营造一个良好的工作环境，提高其工作积极性。
3.4 注重监管手段的创新，引入小单位、小场所安全管理资格制
对于消防安全管理方面的隐患问题，笔者认为也可以积极引入其他行业的成功经验，拓宽管理方式方法。我们可以参照工商、交通管理资格制的方式，督促小单位、小场所经营者和营业人员自觉提高素质。对部分涉及公共安全的公众聚集场所，不妨将管理者岗前的消防安全考试制度化。对监督检查日常发现的日常管理换乱、消防安全意识淡薄的小单位、小场所，以责令其参加免费的安全管理培训班，以提高场所消防安全管理人和营业人员安全素质为突破点，强化小单位、小场所的日常监管工作。
3.5 注重跨部门联动互通，加大消防部门对公安派出所的指导培训
要加大公安消防部门和公安派出所在消防监督管理中的密切联系，加大日常监管信息的交流互通，一方面公安消防部门可以及时帮助公安派出所发现解决工作中遇到的实际问题，帮助其在实践中不断增强专业监管能力。另一方面，也可以充分发挥公安派出所属地管理优势，让公安消防机构掌握更为准确的辖区消防安全状况，更有针对性的开展工作。同时联动机制的建立，还可以使派出所在消防部队出警的同时赶赴火灾现场，协助维护火灾现场秩序，保护火灾现场，为火灾调查提供现场第一手证据，促进火灾调查工作的开展。