论文部分内容阅读
摘 要：家庭承包经营责任制解放了农业生产力，调动了广大农民群众的生产积极性，不但解决了人民群众的温饱问题，在城乡分割体制下为工业生产提供廉价的生产生活资料。随着经济高速发展，科技进步，在城市化和工业化过程中，广大青壮年农民从有限土地中走向城市、走进工厂，由于体制等多种原因，他们没有放弃农业生产，把土地作为最后的保障。而农业现代化必须把农业形成产业，发挥土地的生产功能，走适度规模经营之路，在保证农村基本经营制度的前提下进行土地流转。
关键词：农业现代化 土地 规范 流转
中图分类号：F321.1 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2011）07-035-02
城乡统筹是我国遵循经济社会发展规律，针对建国以来实施的城乡二元经济导致国内城乡发展失衡而提出的新战略。2010年中央1号文件《中共中央国务院关于加大城乡统筹发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中，再次强调“要把统筹城乡发展作为全面建设小康的根本要求”。其中更是提出了“稳定和完善农村基本经营制度以及有序推进农村土地管理制度改革”的明确要求。城乡统筹推进城乡一体化要坚持农业农村科学发展，加快转变农业发展方式，促进农业结构调整、提高农业经营规模，发展现代农业，推进农业现代化。农村土地有序规范流轉是城乡一体化的总体构想中的中心一环，是发展现代农业的关键所在。安徽省霍邱县是全国商品粮基地县，是传统农业大县，同时也是国家级贫困县。如何通过加强规范土地流转，加快发展农业经济，从农业大县走向农业强县，是本文所要探讨的问题。
一、加强规范土地流转的意义
加强规范农村土地流转有利于稳定和完善农村基本经营制度——家庭承包经营责任制，促进农户土地合理流转。一是可以用市场手段和机制取代和制止行政手段不断调整土地的做法，从根本上解决农村人地变化引发的土地调整需求；二是实现农村土地适度规模经营；三是使农村土地关系变动在国家宏观调控下由市场决定，农村土地关系稳定由法律、政策强制逐渐变为农民的自觉选择。
二、土地流转的现状与特点
在我国经济连续快速发展，大力实施城市化、城镇化过程中创造了大量的创业就业机会，吸引了大批农村劳动力，有不少成功的农民工已经植根于城市。近年来国家对农民工的关注，并制定了保护农民工的各种政策，特别是第二代农民工基本不再从事农业生产。大量的农民承包土地需要流转。据统计，截至2008年底，全县共有农村人口141.33万人，农户36.45万户，其中家庭承包经营农户34.73万户;农村集体耕地181.83万亩,其中承包耕地179.81万亩,已发放经营权证33.34万户,发证率96%。2008年，全县土地流转面积9.06万亩，占当年农户承包耕地总面积的5.04%；涉及农户7936户，占农村承包经营总户数的2.28%。
1.土地流转数量逐步增加。2005年以前的农村土地流转，多数是零星的分散式的流转，规模不大，效益不明显。2008年，全县土地流转面积和参与流转的农户与2005年相比，分别有大幅提高。2006—2008年全县累计流转土地14.3万亩，占家庭承包耕地总面积的9.3%。
2.土地流转形式单一。霍邱县土地流转形式主要短期的代耕或出租。一是季节性流转。即将土地出租给承租户单季或一年，承租户多数是出租人的亲戚或朋友，由承租户给付受让户一定报酬的流转模式，约占全县土地流转总面积的38%。而在国家实行种粮直补以前，情况相反，承租户给予受让户一定的补贴。二是不定期流转。由于不少农民工缺少适用技术，很难在某一城市、某一岗位能够固定长期工作，导致他们在家乡与外地之间频繁流动，他们承包的土地不敢长期出租出去，一般情况下多数以口头协议临时流转给亲戚朋友耕种，这种流转方式约占流转总面积的41%。三是长期性流转。土地所有者以明确的时间界限，把土地流转他人或公司耕种，主要有两种：一是土地承包者外出谋得稳定工作，将土地长期出租。二是农业开发公司以较高的租金承租的农民承包土地。这是我国现在鼓励大力扶持的农业发展方式。这种流转方式占流转总面积的21%。随着统筹城乡政策的逐步落实，城镇化、农业现代化进一步加快土地流转，同时，土地流转又推进城镇化、农业现代化的快速发展。
3.规模经营面积逐年扩大。2008年，全县农村适度规模经营的耕地面积达6万亩，比2005年增加了2万亩，其中流转百亩以上500多户，千亩以上11户。从流转后的种植结构看，多数以特色经济作物为主，实现了规模化发展。
三、土地流转存在的主要问题
1.农民等待观望多，行动少——动力机制不足。大多数农民有流转土地的愿望，但不愿付诸行动，主要是个别农民年龄偏大，习惯于日出而作日落而息的传统农村生活，只愿守着自已的一亩三分田。大部分农民很清楚想依靠从集体分得的承包田种粮来发家致富是不可能的，但从国家免除农业税，实行种粮直补以后，种地比以往实惠，对土地流转的期望值很高，提出的要求很难实现。外出务工保障不足，找不到工作后还可以有生活保障。
2.私下流转的多，有组织的少——缺少流转服务平台。从调查情况看，65%的农户土地流转是通过农户之间协商、朋友介绍进行的，以代耕代种为主；20%的农户是通过乡村组织流转的，基本上处于自发和无序状态。口头协议多，正式合同少，农户间私下自由流转关系不稳定、期限短、缺乏制度保障，土地经营者在土地上的投资积极性不高，不利于土地的高效利用，但因其形式灵活、外部条件要求低，具有普遍性的适应性，还占有很大比例。土地流转的中介组织相当匮乏，缺少一个从下而上、网络状、多功能的中介服务体系。导致土地供求双方的信息流动受阻。同时由于缺乏中介，提高了大宗土地流转的交易费用，而且造成“有买找不到卖、有卖找不买”的局面。
3.流转土地使用效率不高——土地需求动力机制不足。从调查情况看，土地受让方基本上没有对土地进行投入，只有几个形成规模的大户对流转土地进行的资金投入，特别是安徽大正农业综合开发有限责任公司与宋郢村土地流转合作社签订1837亩连片流转土地后，对其进行综合治理，提高了土地资源利用率。
四、增强规范土地流转的对策建议
1.加快推进城镇化，大力发展工业，激活土地供给的动力机制。农民进行土地流转的目的之一是追求不同的生活方式。要使农民与土地、农村分离，必须是非农产业充分发达，农村劳动力在二、三产业有广泛的就业机会，有更多的农民转变为不以土地为生存依赖的城镇居民。使农户广泛地参与土地流转，促进土地流转市场正常、健康发育是一个自然过程。因此，要加快推进城镇化，大力发展工业，实现农业劳动力向城镇转移，以满足农民追求城镇生活方式的目标需求，从而为土地流转提供更多的土地。
（1）要大力发展工业，主要是农村二、三产业，把农民从土地上解放出来。农村人口众多，单纯依靠城市工业难以吸纳农村劳动力，扩大非农就业门路，还是要从农业中找出路，大力发展农产品加工业、农产品流通业和现代中介服务业。
（2）加快城镇化进程，促进农民转变成城镇居民。现阶段农村剩余劳动力转移，主要向大中城市和小城镇。近年来我国城市化、城镇化高速发展，但大批进入城市、城镇的农民工未能转化成市民，主要是我国在短缺经济时期建立起来的城乡分割的二元经济结构造成了城市对农村人口和劳动力的排挤。特别是一直延续至今的户籍制度，成为农民向市民转化的难以逾越的鸿沟。改革开放后，城镇为保证国有企业下岗职工和新增就劳动力的利益，实行二元的就业政策、建立二元的劳动力市场，对农村劳动力实行歧视性的政策。在加快城市化、城镇化进程中必须进行户籍制度改革。户籍制度改革的核心是剔除黏附在户籍关系上的种种社会经济差别，逐步削除城乡劳动力市场的分割状态，建立“企业自由雇用工人，劳动者自由择业”的市场化就业制度，实现城乡居民就业机会均等，推动农民与农村分离。当前，四川省成都市作为全国城乡统筹综合改革配套试验区进行了彻底的户籍制度改革，取得了很好的经验，但近期，各地纷纷出台的限房令、限车令，给户籍制度改革蒙上了一层阴影。
（3）把小城镇建设与发展乡镇企业有机结合，让农民从农业中解放出来，从农村中走出来。由于我国地城市化和工业化过程中的分离，农村劳动力在转移过程中出现了“离乡不离土”和“离土不离乡”的现象。乡镇企业由于竞争力不足，发展不稳定，在其就业的农民不愿放弃土地；而在大城市就业的农民工由于能力素质较低，竞争力较弱，很难在大城市稳定就业，造成他们不敢放弃农村土地。把发展壮大乡镇企业和建设小城镇有机地结合起来可以有效地解决农民与土地和农村的分离。
2.采取有效措施提高农业的比较效益，激活土地需求的动力机制。一是鼓励扶持大型农、工、商企业投资农业，提高农业的比较效益。农业是社会效益高、经济效益低的弱质产业。只有大型农、工、商企业进入农村，在农业中引入现代科学和管理技术，加上大型企业的规模化经营，才能提升农业的利润率。使农业成为赢利行业，从而激活土地使用权市场的需求。二是要加大财政转移支付力度，建立農业风险的防范机制。由于农业面临的不确定因素较多，风险成本高，因此，政府要加大财政转移支付力度，对农业技术、基础设施建设和农业可能遭受的自然灾害要建立政府补偿机制。
3.建立土地使用权流转市场，为土地流转提供服务平台。建立土地流转市场体系的关键是培育土地流转中介组织。主要是建立土地使用权流转市场信息、咨询、预测和评估等中介组织，以降低土地流转交易费用。当前农村土地流转中获取土地流转信息的难度大，中介组织少。在有条件的乡（镇）、村民委员会两级组织，设立土地承包经营权流转中介组织，承担信息收集、信息发布、咨询、委托代理租赁等功能，为土地流转提供服务平台。同时要建立健全地价评估机制，使土地估价有章可循。
4.建立和完善农村社会保障制度，保证农民与土地、农村分离无后顾之忧。不论是“离土不离乡”还是“离乡不离土”的农民，他们从事的非农产业，面临非农风险，却未被社保障体系所覆盖，不敢放弃土地，把土地作为最后的保障，造成土地使用权市场的供给零碎且不稳定。要建立和完善农村社会保障体系，替代土地的部分社会保障功能，减少农民对土地的依赖性。
5.完善土地流转政策，规范土地流转行为。建立土地使用权流转机制是农村家庭联产承包责任制的内在要求。要加快土地使用权流转，促进农业发展方式转变，加快农业科学发展，必须赋予农民稳定而完整的土地承包权。一是农民对土地的占有、使用、收益和有条件的处分权，二是农民长期而稳定的土地承包权。
加强对土地流转的监督的管理。首先，要根据《农村土地承包经营权流转管理办法》制定并执行科学的流转程序。其次，加强对土地流转合同的指导和管理。签订的土地使用权的流转合同，具有法律约束力，当事人必须全面履行合同约定的权利和义务，任何一方不得擅自变更或解除。政府有关部门应当通过中介机构对土地使用权流转签订过程进行指导；监督土地使用权流转合同的履行；负责土地使用权流转的鉴证、档案资料的管理等工作。
（作者单位：中共霍邱县委党校 安徽霍邱 237400）
（责编：若佳）
关键词：农业现代化 土地 规范 流转
中图分类号：F321.1 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2011）07-035-02
城乡统筹是我国遵循经济社会发展规律，针对建国以来实施的城乡二元经济导致国内城乡发展失衡而提出的新战略。2010年中央1号文件《中共中央国务院关于加大城乡统筹发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中，再次强调“要把统筹城乡发展作为全面建设小康的根本要求”。其中更是提出了“稳定和完善农村基本经营制度以及有序推进农村土地管理制度改革”的明确要求。城乡统筹推进城乡一体化要坚持农业农村科学发展，加快转变农业发展方式，促进农业结构调整、提高农业经营规模，发展现代农业，推进农业现代化。农村土地有序规范流轉是城乡一体化的总体构想中的中心一环，是发展现代农业的关键所在。安徽省霍邱县是全国商品粮基地县，是传统农业大县，同时也是国家级贫困县。如何通过加强规范土地流转，加快发展农业经济，从农业大县走向农业强县，是本文所要探讨的问题。
一、加强规范土地流转的意义
加强规范农村土地流转有利于稳定和完善农村基本经营制度——家庭承包经营责任制，促进农户土地合理流转。一是可以用市场手段和机制取代和制止行政手段不断调整土地的做法，从根本上解决农村人地变化引发的土地调整需求；二是实现农村土地适度规模经营；三是使农村土地关系变动在国家宏观调控下由市场决定，农村土地关系稳定由法律、政策强制逐渐变为农民的自觉选择。
二、土地流转的现状与特点
在我国经济连续快速发展，大力实施城市化、城镇化过程中创造了大量的创业就业机会，吸引了大批农村劳动力，有不少成功的农民工已经植根于城市。近年来国家对农民工的关注，并制定了保护农民工的各种政策，特别是第二代农民工基本不再从事农业生产。大量的农民承包土地需要流转。据统计，截至2008年底，全县共有农村人口141.33万人，农户36.45万户，其中家庭承包经营农户34.73万户;农村集体耕地181.83万亩,其中承包耕地179.81万亩,已发放经营权证33.34万户,发证率96%。2008年，全县土地流转面积9.06万亩，占当年农户承包耕地总面积的5.04%；涉及农户7936户，占农村承包经营总户数的2.28%。
1.土地流转数量逐步增加。2005年以前的农村土地流转，多数是零星的分散式的流转，规模不大，效益不明显。2008年，全县土地流转面积和参与流转的农户与2005年相比，分别有大幅提高。2006—2008年全县累计流转土地14.3万亩，占家庭承包耕地总面积的9.3%。
2.土地流转形式单一。霍邱县土地流转形式主要短期的代耕或出租。一是季节性流转。即将土地出租给承租户单季或一年，承租户多数是出租人的亲戚或朋友，由承租户给付受让户一定报酬的流转模式，约占全县土地流转总面积的38%。而在国家实行种粮直补以前，情况相反，承租户给予受让户一定的补贴。二是不定期流转。由于不少农民工缺少适用技术，很难在某一城市、某一岗位能够固定长期工作，导致他们在家乡与外地之间频繁流动，他们承包的土地不敢长期出租出去，一般情况下多数以口头协议临时流转给亲戚朋友耕种，这种流转方式约占流转总面积的41%。三是长期性流转。土地所有者以明确的时间界限，把土地流转他人或公司耕种，主要有两种：一是土地承包者外出谋得稳定工作，将土地长期出租。二是农业开发公司以较高的租金承租的农民承包土地。这是我国现在鼓励大力扶持的农业发展方式。这种流转方式占流转总面积的21%。随着统筹城乡政策的逐步落实，城镇化、农业现代化进一步加快土地流转，同时，土地流转又推进城镇化、农业现代化的快速发展。
3.规模经营面积逐年扩大。2008年，全县农村适度规模经营的耕地面积达6万亩，比2005年增加了2万亩，其中流转百亩以上500多户，千亩以上11户。从流转后的种植结构看，多数以特色经济作物为主，实现了规模化发展。
三、土地流转存在的主要问题
1.农民等待观望多，行动少——动力机制不足。大多数农民有流转土地的愿望，但不愿付诸行动，主要是个别农民年龄偏大，习惯于日出而作日落而息的传统农村生活，只愿守着自已的一亩三分田。大部分农民很清楚想依靠从集体分得的承包田种粮来发家致富是不可能的，但从国家免除农业税，实行种粮直补以后，种地比以往实惠，对土地流转的期望值很高，提出的要求很难实现。外出务工保障不足，找不到工作后还可以有生活保障。
2.私下流转的多，有组织的少——缺少流转服务平台。从调查情况看，65%的农户土地流转是通过农户之间协商、朋友介绍进行的，以代耕代种为主；20%的农户是通过乡村组织流转的，基本上处于自发和无序状态。口头协议多，正式合同少，农户间私下自由流转关系不稳定、期限短、缺乏制度保障，土地经营者在土地上的投资积极性不高，不利于土地的高效利用，但因其形式灵活、外部条件要求低，具有普遍性的适应性，还占有很大比例。土地流转的中介组织相当匮乏，缺少一个从下而上、网络状、多功能的中介服务体系。导致土地供求双方的信息流动受阻。同时由于缺乏中介，提高了大宗土地流转的交易费用，而且造成“有买找不到卖、有卖找不买”的局面。
3.流转土地使用效率不高——土地需求动力机制不足。从调查情况看，土地受让方基本上没有对土地进行投入，只有几个形成规模的大户对流转土地进行的资金投入，特别是安徽大正农业综合开发有限责任公司与宋郢村土地流转合作社签订1837亩连片流转土地后，对其进行综合治理，提高了土地资源利用率。
四、增强规范土地流转的对策建议
1.加快推进城镇化，大力发展工业，激活土地供给的动力机制。农民进行土地流转的目的之一是追求不同的生活方式。要使农民与土地、农村分离，必须是非农产业充分发达，农村劳动力在二、三产业有广泛的就业机会，有更多的农民转变为不以土地为生存依赖的城镇居民。使农户广泛地参与土地流转，促进土地流转市场正常、健康发育是一个自然过程。因此，要加快推进城镇化，大力发展工业，实现农业劳动力向城镇转移，以满足农民追求城镇生活方式的目标需求，从而为土地流转提供更多的土地。
（1）要大力发展工业，主要是农村二、三产业，把农民从土地上解放出来。农村人口众多，单纯依靠城市工业难以吸纳农村劳动力，扩大非农就业门路，还是要从农业中找出路，大力发展农产品加工业、农产品流通业和现代中介服务业。
（2）加快城镇化进程，促进农民转变成城镇居民。现阶段农村剩余劳动力转移，主要向大中城市和小城镇。近年来我国城市化、城镇化高速发展，但大批进入城市、城镇的农民工未能转化成市民，主要是我国在短缺经济时期建立起来的城乡分割的二元经济结构造成了城市对农村人口和劳动力的排挤。特别是一直延续至今的户籍制度，成为农民向市民转化的难以逾越的鸿沟。改革开放后，城镇为保证国有企业下岗职工和新增就劳动力的利益，实行二元的就业政策、建立二元的劳动力市场，对农村劳动力实行歧视性的政策。在加快城市化、城镇化进程中必须进行户籍制度改革。户籍制度改革的核心是剔除黏附在户籍关系上的种种社会经济差别，逐步削除城乡劳动力市场的分割状态，建立“企业自由雇用工人，劳动者自由择业”的市场化就业制度，实现城乡居民就业机会均等，推动农民与农村分离。当前，四川省成都市作为全国城乡统筹综合改革配套试验区进行了彻底的户籍制度改革，取得了很好的经验，但近期，各地纷纷出台的限房令、限车令，给户籍制度改革蒙上了一层阴影。
（3）把小城镇建设与发展乡镇企业有机结合，让农民从农业中解放出来，从农村中走出来。由于我国地城市化和工业化过程中的分离，农村劳动力在转移过程中出现了“离乡不离土”和“离土不离乡”的现象。乡镇企业由于竞争力不足，发展不稳定，在其就业的农民不愿放弃土地；而在大城市就业的农民工由于能力素质较低，竞争力较弱，很难在大城市稳定就业，造成他们不敢放弃农村土地。把发展壮大乡镇企业和建设小城镇有机地结合起来可以有效地解决农民与土地和农村的分离。
2.采取有效措施提高农业的比较效益，激活土地需求的动力机制。一是鼓励扶持大型农、工、商企业投资农业，提高农业的比较效益。农业是社会效益高、经济效益低的弱质产业。只有大型农、工、商企业进入农村，在农业中引入现代科学和管理技术，加上大型企业的规模化经营，才能提升农业的利润率。使农业成为赢利行业，从而激活土地使用权市场的需求。二是要加大财政转移支付力度，建立農业风险的防范机制。由于农业面临的不确定因素较多，风险成本高，因此，政府要加大财政转移支付力度，对农业技术、基础设施建设和农业可能遭受的自然灾害要建立政府补偿机制。
3.建立土地使用权流转市场，为土地流转提供服务平台。建立土地流转市场体系的关键是培育土地流转中介组织。主要是建立土地使用权流转市场信息、咨询、预测和评估等中介组织，以降低土地流转交易费用。当前农村土地流转中获取土地流转信息的难度大，中介组织少。在有条件的乡（镇）、村民委员会两级组织，设立土地承包经营权流转中介组织，承担信息收集、信息发布、咨询、委托代理租赁等功能，为土地流转提供服务平台。同时要建立健全地价评估机制，使土地估价有章可循。
4.建立和完善农村社会保障制度，保证农民与土地、农村分离无后顾之忧。不论是“离土不离乡”还是“离乡不离土”的农民，他们从事的非农产业，面临非农风险，却未被社保障体系所覆盖，不敢放弃土地，把土地作为最后的保障，造成土地使用权市场的供给零碎且不稳定。要建立和完善农村社会保障体系，替代土地的部分社会保障功能，减少农民对土地的依赖性。
5.完善土地流转政策，规范土地流转行为。建立土地使用权流转机制是农村家庭联产承包责任制的内在要求。要加快土地使用权流转，促进农业发展方式转变，加快农业科学发展，必须赋予农民稳定而完整的土地承包权。一是农民对土地的占有、使用、收益和有条件的处分权，二是农民长期而稳定的土地承包权。
加强对土地流转的监督的管理。首先，要根据《农村土地承包经营权流转管理办法》制定并执行科学的流转程序。其次，加强对土地流转合同的指导和管理。签订的土地使用权的流转合同，具有法律约束力，当事人必须全面履行合同约定的权利和义务，任何一方不得擅自变更或解除。政府有关部门应当通过中介机构对土地使用权流转签订过程进行指导；监督土地使用权流转合同的履行；负责土地使用权流转的鉴证、档案资料的管理等工作。
（作者单位：中共霍邱县委党校 安徽霍邱 237400）
（责编：若佳）