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摘要:应市场化改革、经济转型及日趋深化的人口老年化的需要,中国也开始重建养老保险制度。制度的转轨带来了前所未有的转轨成本和激励问题,这给中国养老保险制度带来了沉重的负担。文章通过分析中国城镇居民养老保险制度的改革不同利益群体、不同时期在养老保险制度改革及改革中所存在的问题,提出今后我国基本养老保险制度的改革方向。
关键词:养老保险制度;人口老龄化;公共财政;经济转型
一、养老保险制度的建立
新中国成立之后逐步建立起养老保险制度。1949年9月,政协通过的《共同纲领》第32条规定,在企业中“逐步实行劳动保险制度”。1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》规定,企业职工的养老保险费由企业负担,建立了社会保险费用统筹的企业职工退休养老制度。1955年,国务院对国家机关、民主党派、人民团体和事业单位的工作人员的退休制度予以明确规定,在机关事业单位中实行退休养老制度,其退休条件和待遇标准与企业大致相同。至1958年,中国基本建立了统一的退休制度。1969年,企业职工的养老社会保险制度被迫废除,养老社会保险也就变成了“企业保险”。 社会养老保险至此嘎然停止。
改革之前,中国就已经建立过较为统一的养老保险制度。城镇人口的社会保障利益是以就业单位为依托的,该制度又表现为单位保障制度。由于在计划经济体制下的企业主要是国有企业,国有企业的利润全部上缴、亏损全部核销,因此企业的养老保险最终是由政府财政直接安排的。社会保障制度也自然成为计划经济体制的延伸,是国家在城镇建立起来的计划经济体系的一个组成部分,其目的是履行“慈善”政府的职责,以最大限度地提高公民福利水平。
二、养老保险制度的变革
1.1978年后的恢复阶段。1978年,各项工作都开始恢复上轨。1978年国务院颁发《关于颁发国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法的通知》,决定将两个暂行办法在有关省市试行。这两个暂行办法对原来的退休、退职待遇进行了较大的调整,并适当提高了养老金发放数额。
2.20世纪80年代养老保险的改革——社会统筹重新显现。经济体制的改革,国企成为自负盈亏的市场主体,无法承担沉重的企业职工养老金负担,于是1984年起提出养老金的社会统筹模式;1991年《关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确指出改变养老保障完全由国家、企业包办的做法,实行国家、企业、个人三方共同负担。这只是养老保险社会统筹化的开始。
3.重建养老保险改革方向——建立部分基金制。1993年确定的改革目标是建立多层次的社会保障制度,提出基本养老保险、企业年金、个人储蓄养老保障为3大支柱的养老保障体系。1995年《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中具体提出了统胀结合的两种实施方案以供选择,在我国正式确立了社会统筹和个人账户相结合的基本框架。建立个人账户,实行统账结合的养老保险制度,用以保证养老保险基金的多渠道来源,从制度上明确基本养老保险费用由企业和个人共同负担,第一次强调了个人在养老保险上的责任意识,相应地降低了企业的缴费率,减轻了企业的负担,同时也解决了长期以来统筹账户的激励问题。
4.建立统一的企业职工基本养老保险制度。1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的颁布,明确了基本养老金和个人账号的缴纳比例和发放标准。同时基本养老保险的覆盖范围扩大到城镇所有企业及其职工,并实行收支两条线管理。2003年10月,十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,该决定明确指出:“完善企业职工基本养老保险制度”,坚持社会统筹与个人账户相结合,逐步做实个人账户。建立健全省级养老保险调剂基金,在完善市级统筹基础上,逐步实行省级统筹,条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。”至2005年12月出台的《国务院关于企业职工基本养老保险制度的决定》之后,企业缴费全部纳入社会统筹,个人账户全部由个人缴费形成,其规模由本人缴费工资的11%调整为8%。
三、改革中难以解决的问题
1.个人账户的“空账”问题。1997年以来,各地在实施养老保险制度改革过程中,普遍存在个人账户的“空账”问题并一直无法解决。社会养老保险制度改革非常明确要求建立统账结合的部分基金制,扩大养老保险覆盖面,提高社会统筹水平。但是转型成本造成统筹账户的缺口越来越大,收不抵支的现象频现。当企业的统筹账户不足以支付现有职工的养老保险金时,就只能通过以新账还旧账的办法来解决。由于社会统筹账户和个人账户仍然混合运作,个人账户基金被挪用用于支付统筹账户的缺口,造成个人账户基本上是“空账”运行。个人账户空账运转,无疑会带来了未来养老金支付的风险。
2.“补账户”还是“补缺口”的问题。“补账户”还是“补缺口”问题成为养老金制度改革的新突破。首先在东北3省试点,开始于辽宁一个省,后来推广到黑龙江和吉林,都做了补账户的试点,由中央财政补助,把完全积累的个人账户做到了5%,辽宁做到了近8%,但是如果中央财政在全国范围内对完全积累账户的做实和对现收现付进行补助则负担过重。2006年,上海、山东等8省市进行了做实个人账户的试点,面对现实问题,又不得不进一步降低个人账户的比例,从5%降到3%。可见由于财政约束和养老金的缺口,不可能同时做到一面给已退休的人支付足额养老金,另一面又给在职者做实个人账户,这个负担过重。对于“补账户”还是“补缺口”,以及个人账户资金的保值增值问题尚未解决。
3.高储蓄率对个人账户制度的影响。在做实个人账户面临一个较大的困惑,就是中国的储蓄率非常高,如果进一步做实就会进一步增加储蓄率。国家现在要帮着个人储蓄,建立一个做实的个人账户,仍无法降低储蓄率。国家给老百姓建立的个人账户对家庭储蓄的替代率为0.2～0.5,说明即使大规模做实个人账户,总储蓄率还在提高。因此,高储蓄率在一定程度上制约着实现个人帐户做实的进程。
4.养老基金的投资管理问题。在实施养老保险部分积累制的最大难点是养老基金的投资管理问题。现在个人账户做实后是交给市场化机构投资还是仍由各级政府社保中心管理都涉及养老制度的根本改革方向的不清楚,影响了体系的建立和养老基金的积累和保值增值。
四、中国养老保险改革的发展方向
同世界上其他转型国家一样,中国养老金制度的改革也带来了诸多问题,养老金相关政策的制定与实施受诸多因素影响,是一个尚待解决的全局性问题,如中央与地方、城市与农村、政府与企业、政府与公民、企业与职工、老企业与新企业、国有企业与民营企业、上代人与下代人,即各利益集团均是推动我国养老金政策制定与实施的重要因素。因此,与改革初期相比,中国养老金政策改革的难点与关键已经不再集中在“为国有企业改制服务”这一局部,而应转向“为全社会和谐发展服务”这一更为宏观的命题。
今后,完善我国基本养老保险制度的思路:一是应通过实施结构性调整,逐步做实个人账户,实行统筹账户与个人账户分开管理,互不透支;二是通过划转部分国有资产,充实做大全国社会保障基金,偿还历史欠债和个人账户“空帐”;三是拓宽基金投资渠道,实现基金保值增值;四是建立长效机制,实现养老保险制度可持续发展;五是扩大覆盖范围,削减城乡差异。
注:本文系辽宁省社科基金项目“辽宁省社会保障与税收制度问题的研究” (L09DJY104)的阶段性成果。
参考文献:
[1]苏晓春,杨志勇.中国养老保险制度变迁的经济学分析[J].财经研究,2007,(9).
[2]袁志刚.中国养老保险体系选择的经济学分析[J].经济研究,2001,(5).
[3]高庆波,潘锦棠.中国企业职工养老保险制度转变前后性别利益的比较分析[J].妇女研究论丛,2007,(9).
[4]孟祥林.养老金走向资本市场:智利的经验与我国的策略[J].海南金融,2007,(11).
编辑/张铁辉
关键词:养老保险制度;人口老龄化;公共财政;经济转型
一、养老保险制度的建立
新中国成立之后逐步建立起养老保险制度。1949年9月,政协通过的《共同纲领》第32条规定,在企业中“逐步实行劳动保险制度”。1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》规定,企业职工的养老保险费由企业负担,建立了社会保险费用统筹的企业职工退休养老制度。1955年,国务院对国家机关、民主党派、人民团体和事业单位的工作人员的退休制度予以明确规定,在机关事业单位中实行退休养老制度,其退休条件和待遇标准与企业大致相同。至1958年,中国基本建立了统一的退休制度。1969年,企业职工的养老社会保险制度被迫废除,养老社会保险也就变成了“企业保险”。 社会养老保险至此嘎然停止。
改革之前,中国就已经建立过较为统一的养老保险制度。城镇人口的社会保障利益是以就业单位为依托的,该制度又表现为单位保障制度。由于在计划经济体制下的企业主要是国有企业,国有企业的利润全部上缴、亏损全部核销,因此企业的养老保险最终是由政府财政直接安排的。社会保障制度也自然成为计划经济体制的延伸,是国家在城镇建立起来的计划经济体系的一个组成部分,其目的是履行“慈善”政府的职责,以最大限度地提高公民福利水平。
二、养老保险制度的变革
1.1978年后的恢复阶段。1978年,各项工作都开始恢复上轨。1978年国务院颁发《关于颁发国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法的通知》,决定将两个暂行办法在有关省市试行。这两个暂行办法对原来的退休、退职待遇进行了较大的调整,并适当提高了养老金发放数额。
2.20世纪80年代养老保险的改革——社会统筹重新显现。经济体制的改革,国企成为自负盈亏的市场主体,无法承担沉重的企业职工养老金负担,于是1984年起提出养老金的社会统筹模式;1991年《关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确指出改变养老保障完全由国家、企业包办的做法,实行国家、企业、个人三方共同负担。这只是养老保险社会统筹化的开始。
3.重建养老保险改革方向——建立部分基金制。1993年确定的改革目标是建立多层次的社会保障制度,提出基本养老保险、企业年金、个人储蓄养老保障为3大支柱的养老保障体系。1995年《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中具体提出了统胀结合的两种实施方案以供选择,在我国正式确立了社会统筹和个人账户相结合的基本框架。建立个人账户,实行统账结合的养老保险制度,用以保证养老保险基金的多渠道来源,从制度上明确基本养老保险费用由企业和个人共同负担,第一次强调了个人在养老保险上的责任意识,相应地降低了企业的缴费率,减轻了企业的负担,同时也解决了长期以来统筹账户的激励问题。
4.建立统一的企业职工基本养老保险制度。1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的颁布,明确了基本养老金和个人账号的缴纳比例和发放标准。同时基本养老保险的覆盖范围扩大到城镇所有企业及其职工,并实行收支两条线管理。2003年10月,十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,该决定明确指出:“完善企业职工基本养老保险制度”,坚持社会统筹与个人账户相结合,逐步做实个人账户。建立健全省级养老保险调剂基金,在完善市级统筹基础上,逐步实行省级统筹,条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。”至2005年12月出台的《国务院关于企业职工基本养老保险制度的决定》之后,企业缴费全部纳入社会统筹,个人账户全部由个人缴费形成,其规模由本人缴费工资的11%调整为8%。
三、改革中难以解决的问题
1.个人账户的“空账”问题。1997年以来,各地在实施养老保险制度改革过程中,普遍存在个人账户的“空账”问题并一直无法解决。社会养老保险制度改革非常明确要求建立统账结合的部分基金制,扩大养老保险覆盖面,提高社会统筹水平。但是转型成本造成统筹账户的缺口越来越大,收不抵支的现象频现。当企业的统筹账户不足以支付现有职工的养老保险金时,就只能通过以新账还旧账的办法来解决。由于社会统筹账户和个人账户仍然混合运作,个人账户基金被挪用用于支付统筹账户的缺口,造成个人账户基本上是“空账”运行。个人账户空账运转,无疑会带来了未来养老金支付的风险。
2.“补账户”还是“补缺口”的问题。“补账户”还是“补缺口”问题成为养老金制度改革的新突破。首先在东北3省试点,开始于辽宁一个省,后来推广到黑龙江和吉林,都做了补账户的试点,由中央财政补助,把完全积累的个人账户做到了5%,辽宁做到了近8%,但是如果中央财政在全国范围内对完全积累账户的做实和对现收现付进行补助则负担过重。2006年,上海、山东等8省市进行了做实个人账户的试点,面对现实问题,又不得不进一步降低个人账户的比例,从5%降到3%。可见由于财政约束和养老金的缺口,不可能同时做到一面给已退休的人支付足额养老金,另一面又给在职者做实个人账户,这个负担过重。对于“补账户”还是“补缺口”,以及个人账户资金的保值增值问题尚未解决。
3.高储蓄率对个人账户制度的影响。在做实个人账户面临一个较大的困惑,就是中国的储蓄率非常高,如果进一步做实就会进一步增加储蓄率。国家现在要帮着个人储蓄,建立一个做实的个人账户,仍无法降低储蓄率。国家给老百姓建立的个人账户对家庭储蓄的替代率为0.2～0.5,说明即使大规模做实个人账户,总储蓄率还在提高。因此,高储蓄率在一定程度上制约着实现个人帐户做实的进程。
4.养老基金的投资管理问题。在实施养老保险部分积累制的最大难点是养老基金的投资管理问题。现在个人账户做实后是交给市场化机构投资还是仍由各级政府社保中心管理都涉及养老制度的根本改革方向的不清楚,影响了体系的建立和养老基金的积累和保值增值。
四、中国养老保险改革的发展方向
同世界上其他转型国家一样,中国养老金制度的改革也带来了诸多问题,养老金相关政策的制定与实施受诸多因素影响,是一个尚待解决的全局性问题,如中央与地方、城市与农村、政府与企业、政府与公民、企业与职工、老企业与新企业、国有企业与民营企业、上代人与下代人,即各利益集团均是推动我国养老金政策制定与实施的重要因素。因此,与改革初期相比,中国养老金政策改革的难点与关键已经不再集中在“为国有企业改制服务”这一局部,而应转向“为全社会和谐发展服务”这一更为宏观的命题。
今后,完善我国基本养老保险制度的思路:一是应通过实施结构性调整,逐步做实个人账户,实行统筹账户与个人账户分开管理,互不透支;二是通过划转部分国有资产,充实做大全国社会保障基金,偿还历史欠债和个人账户“空帐”;三是拓宽基金投资渠道,实现基金保值增值;四是建立长效机制,实现养老保险制度可持续发展;五是扩大覆盖范围,削减城乡差异。
注:本文系辽宁省社科基金项目“辽宁省社会保障与税收制度问题的研究” (L09DJY104)的阶段性成果。
参考文献:
[1]苏晓春,杨志勇.中国养老保险制度变迁的经济学分析[J].财经研究,2007,(9).
[2]袁志刚.中国养老保险体系选择的经济学分析[J].经济研究,2001,(5).
[3]高庆波,潘锦棠.中国企业职工养老保险制度转变前后性别利益的比较分析[J].妇女研究论丛,2007,(9).
[4]孟祥林.养老金走向资本市场:智利的经验与我国的策略[J].海南金融,2007,(11).
编辑/张铁辉