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摘要：当前我国高校在自主招生工作中存在着一系列难题，包括自主权无法扩大，自主招生积极性不高，培养意识不强，自主招生工作缺乏系统的组织、研究和评估，政府过于重视对权力的控制，但忽视对权力的监督，自主招生效率低，规模扩大存在困难等。从新公共管理的角度分析，造成我国高校自主招生难题的主要原因在于政府成了招生、考试和录取这一系列公共服务的唯一提供者，忽视了自主招生的制度建设，在公共管理中出现了角色错位。今后政府在自主招生改革中应转变职能，从直接提供公共服务转变为间接提供公共服务，进一步扩大自主招生规模，加快专业考试机构和招生机构的建立，出台和完善相关法律法规，并放松规制，赋予高校在一定范围内真正的自主权。
关键词：政府；高校；自主招生；新公共管理2001年，南京地区的东南大学、南京理工大学和南京航空航天大学尝试自主招生，首开我国高校自主招生之先河。2003年，教育部正式启动高校自主招生改革试点工作，当时参加自主招生试点的高校有22所， 2012年增加到88所。随着越来越多的高校参与试点，自主招生在我国人才选拔中发挥的作用日益扩大，影响力也在不断增强。十余年来，高校自主招生为我国选拔了许多优秀人才，对于丰富我国人才评价手段起到了不可忽视的作用，但也存在一系列难以解决的问题。在高校自主招生改革过程中，政府所扮演的角色决定着高校自主招生改革的基本走向和成效。本文将从新公共管理的角度，着重探索政府在高校自主招生改革过程中的角色定位，为加快高校自主招生改革，解决高校自主招生难题提供参考。
一、我国高校自主招生的基本模式及困局
（一）我国高校自主招生的基本模式
从我国高校自主招生改革试点工作的发展历程来看，十余年来我国高校自主招生改革试点的基本模式如下。
在招生比例上，自主招生数量原则上不超过年度高校招生计划的5%。
在招生方式上，采取中学、专家推荐和个人自荐相结合的方式，以中学推荐为主。如北京大学实行的中学校长实名推荐制，清华大学在“领军计划”和“自强计划”中实施的中学推荐制等。
在招生程序上，主要包括网上报名、资格审核、笔试、面试、参加高考五大步骤。其中，前四个步骤由高校负责，笔试和面试结束后，高校确定录取候选人，候选人须参加高考，视其高考成绩是否达到省招办和高校的要求，由省招办向所报高校以提前批的方式投档。教育部规定，自主招生录取候选人必须参加高考，且分数达到与所报考高校同批次录取分数线，方可投档。
在录取方式上，目前有两种情况：一种是学生参加高考后，高校视学生的考试成绩，给予一定的分数优惠政策，如北京大学给予相应专业录取线下降60分的优惠政策进行录取；另一种是复旦大学、上海交通大学将高考成绩作为参考，没有硬性的要求，但考生仍然要参加统一考试。
由上可见，我国高校自主招生是统考统招模式下的自主招生，高校通过自行组织考试、面试等方式确定的录取候选人必须参加高考并填报志愿，由省招办向高校投档方可录取，高校拥有的自主招生权是一种有限的自主权。
·招生与考试·论政府在高校自主招生改革中的职能转变（二）我国高校自主招生的困局
1.试点高校数量逐年增加，但自主招生权力十余年未有扩大
从2003年到2012年，我国高校自主招生试点规模逐年扩大，但这种规模的扩大仅限于参与自主招生高校数量的增多，从最初的22所增至目前的88所。参与自主招生改革试点学校数在增加，并没有带来高校自主招生权力的相应扩大。具体体现在以下几个方面。
首先，决定高校是否能进行自主招生试点的权力在政府。教育部历年发布的《关于做好高校自主选拔录取改革试点工作的通知》明确提出，“开展自主选拔录取改革试点的高校由教育部确定”，高校不能擅自进行自主招生。
其次，自主招生的比例难以突破5%的限制。2003年，教育部办公厅发布《关于做好高等学校自主选拔录取改革试点工作的通知》（简称《通知》），提出“自主选拔录取招生人数控制在试点学校年度本科招生计划总数的5%以内”； 2005年，《通知》进一步提出“试点高校自主选拔录取招生人数原则上占其年度本科招生计划总数的5%，考生人数较多且生源质量好的高校可以有所扩大”；2009年改为“生源较好的学校如拟适当扩大自主选拔录取人数，须经我部（高校学生司）同意”；到了2012年，对于高校自主选拔录取的比例，教育部的提法依然是“试点高校自主选拔录取人数一般不超过本校年度本科招生计划总数的5%”。可见，教育部对高校自主招生规模的控制一直以来都十分严格，尽管近年来有所松动，但依然无法完全突破5%的限制。
第三，自主选拔与统考统招依然紧密联系在一起。十余年来，高校自主选拔出来的候选人均必须参加高考，分数达到主管部门和高校的基本要求，经过省招办向高校投档，高校方可录取。可见，高校并没有自主录取学生的权力。
由以上几个方面可以看出，我国高校自主招生经过十余年的发展，尽管参与自主招生改革试点的高校逐年增加，但高校拥有的招生自主权并未扩大。
2.高校进行自主招生的积极性不高，培养意识不强
首先，高校参与试点的积极性不高。由于政府对高校自主招生权力的严格控制，高校处于被动地位，进行自主招生试点成了完成政府交代的任务。其次，当前高校通过自主选拔出来的学生特色不鲜明，甚至出现“推良不推优”的情况，对于高校来说，进行自主招生或者不进行自主招生，对高校原有的办学活动和人才培养并没有造成实质的影响，在这样的情况下，高校缺乏主动参与自主招生试点和改善自主招生工作的积极性。第三，高校单独培养自主选拔学生的意识不强。到目前为止，鲜有高校为自主招生选拔进来的学生制定与统招学生不同的培养计划。笔者搜索2012年参加自主招生试点的88所高校的招生简章发现，只有清华大学和复旦大学等少数高校制定了较为明确的自主招生后续培养方案，其余大部分高校均没有对自主选拔的学生提出单独的培养计划。可见，高校对于自主招生招收什么样的学生，如何进行培养，尚没有形成一个清晰的认识。 3.高校自主招生工作缺乏系统的组织、研究和评估
高校实施自主招生十余年来，一直是各自为战，尽管近年来出现了 “四大招生联盟”，即“华约”、“北约”、“卓越”和“京都”，但“四大联盟”依然属于自发组织的大学招生考试，这种考试组织尚没有建立固定的组织模式，缺乏专业性，而“四大联盟”以外的高校，更处于独自作战的状态。在当前模式下，高校自行组织的考试常常受到社会的质疑。许多人认为，高校组织的考试，并不见得比统一高考更科学，高考毕竟实施了几十年，其信度和效度经历了长期的检验，为高校提供的信息更为可靠，这也是为什么目前的自主招生不能完全抛弃高考成绩的重要原因。除了考试活动缺乏系统的组织以外，对自主招生工作的研究与评估也十分不足。十余年来，政府鲜有委托相关机构对自主招生工作的成效和存在的问题进行过系统研究，高校自主招生缺乏科学的指导，处于散漫发展的状态。
4.重视对高校自主招生权力的控制，但忽视对权力的监督
实施自主招生改革以来，原来由政府垄断的招生权部分地让渡给了高校和中学，但政府在下放这部分权力的同时，并没有建立起相应的监督机制，制度的缺陷使高校和中学产生寻租行为。为遏制自主招生过程中的腐败现象，政府对自主招生的比例、自主招生的投档和录取都控制得十分严格，但是，这种对自主招生权力和规模的严格控制也限制了社会对高校自主招生行为的监督力度，为腐败的滋生提供了温床。当前，能够参与自主招生的中学十分有限，自主招生受众范围过小，正如中国农业大学校长何炳生所说，迄今为止的自主招生与99.9%以上的考生没有直接关系[1]。这就造成了社会对高校自主招生行为的监督乏力，而社会监督的缺失恰恰是造成自主招生过程中存在腐败现象的重要原因。显然，只重视对权力的控制，不重视对权力的监督，不能从根本上解决自主招生的腐败以及由此带来的不公平的问题。
5.高校自主招生效率低，规模扩大存在现实困难
尽管政府限定自主招生的比例仅为本年度学校招生总数的5%，但很多学校的招生数均达不到这一比例。某杂志调查了2005年8所重点高校的自主招生录取率，分别是北京大学（75.4%），清华大学（76.4%），南京大学（46.7%），南开大学（40.2%），浙江大学（41.6%），北京交通大学（37.5%），北京林业大学（48.8%），厦门大学（32.5%）。[2]造成这一结果的主要原因在于自主招生没有全面放开，能获得自主招生报名资格的生源有限，一旦学生高考成绩达到更好高校的录取线，很有可能会放弃原来申请的学校。可见，要提高高校自主招生效率，就要进一步扩大自主招生规模。然而，在当前自主招生模式下，招生、考试、面试等工作均由高校自己承担，由于人力物力的限制，想要扩大规模几乎是不可能的。
二、新公共管理视角下我国高校自主招生问题的原因分析（一）新公共管理理论的主要观点及其在高校自主招生中的应用
新公共管理理论是对凯恩斯主义经济学主导下的政府管理模式的批判和反思，上世纪西方经济发展的实践表明，政府对经济的全面干预并没有带来预期的效果，相反，许多国家经济发展陷入停滞。一些学者开始反思政府对经济的干预行为，主张公共部门私营化，公共服务市场化，提倡公共部门之间以及公共部门与私人部门之间的竞争，藉此提高政府服务的效率和科学性。新公共管理的主要观点包括：以市场为导向，将私人部门的管理方式引入公共部门；提倡某些公共部门民营化；由注重工作过程的投入转向注重结果和产出；注重授权，包括组织授权、个人授权和社区授权；将政策职能和管理职能分开，实现职业化管理；放松规制，强化政府使命感等。[3]
高校自主招生是一项公共管理活动，主要涉及到政府、高校之间如何进行合理的分工，以便更好地为社会提供高校招生服务。因此，高校自主招生制度具有公共管理活动的基本特征。首先，高校的招生权是一种公权力，与国家利益和社会发展紧密联系在一起；其次，高校招生服务作为一种公共产品，具有俱乐部产品的特点，即这种产品在供给大于需求时，不具备竞争性和排他性，但当供给小于需求时，就具有强烈的竞争性和排他性。在我国，具有强烈竞争性和排他性的公共产品主要由名牌高校提供，而一般本科院校和高职高专，则只要求达到俱乐部门槛（一定的准入条件）即可入学。我国的高等教育资源一度是稀缺资源，政府长期以来用行政手段控制着这一产品的分配权，于是出现了统考统招的高校招生制度。在高等教育进入大众化发展阶段后，高校提供的招生服务不再完全是具有强烈竞争性和排他性的公共产品，因此，对于这些公共产品的提供和分配应该打破原有的计划机制。新公共管理理论认为，政府的主要职能是向社会提供服务或保证提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供，政府应该根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。[4]公共管理学家欧文·伊·休斯认为，官僚制未必是政府产品和服务的唯一提供者，私营部门推行的灵活管理体制已经被政府所认同和采纳。政府可以通过补助、规制和合同等方式间接地提供公共物品和服务。[5]基于新公共管理理论，政府在自主招生过程中的主要职能是保证向社会提供招生这一公共服务，但这不意味着这一服务必须由政府提供。在政府干预出现难题的时候，应该注重授权，将部分职能交给非营利性机构来保证高校招生服务的有效提供。
（二）我国高校自主招生问题的原因分析
从新公共管理的观点来看，当前我国高校自主招生改革遭遇瓶颈的主要原因在于政府对高校招生、考试和录取权力的严格控制，政府成了高校招生、考试和录取这一系列公共服务的唯一提供者，不愿意将公共管理的权限交给高校和专业机构。同时，传统官僚制的缺陷，如过于重视成本控制，过于重视高校招生的效率等，已经不适应教育发展的要求。一方面，信息化社会的全面推进使公众参与公共事务的可能性大幅度增加，越来越多的受教育者希望政府能够提供更好、更科学、更公平、更合理的大学招考服务。另一方面，随着我国人口结构的变化，适龄高中毕业生的数量呈现持续下降的趋势。有研究预计，从2016年开始，我国高等教育的规模将逐步缩小，但是，近十几年的高校扩招使大部分高校都大大扩张了办学规模，生源不足势必造成高校开始抢夺生源以维持生存，届时，由政府统一分配招生计划，统一组织考试和统一进行录取将失去意义。 政府对高校自主招生越位管理，一方面是受到我国长期以来实行的计划体制的影响，另一方面还因为社会对高校自主招生工作存在顾虑，即一旦赋予高校更多的招生自主权，将会带来高校和中学的寻租行为，使优质高等教育资源成为特权阶层的专利，损害教育公平。但是，政府却忽略了几个问题：首先，当前的自主招生模式中，政府对高校招生权力的限制并没有杜绝寻租行为的产生。由于政府下放了部分权力，但并没有建立起相应的权力监督机制，为寻租行为的产生留下了空间，这也是近年来自主招生备受质疑的主要方面。其次，实施自主招生改革试点十年以来，政府一直实行对高校招生权的限制，却没有致力于构建有利于高校开展自主招生的环境和条件。众所周知，高校要真正实行自主招生，必须有几个条件的支撑：第一，要有专业的考试机构来组织大学入学考试，为高校录取学生提供可靠的参考；第二，有相应的招生机构为高校和入学申请者提供各项服务，一方面减轻高校的招生工作量，另一方面也能为申请者提供更加详实、全面的招生信息；第三，要建立完善的监督机制来约束高校和中学的行为；第四，要建立起诚信的社会体系。显然，政府在上述几个方面的工作是十分欠缺的。如果说政府在高校招生和考试这一公共管理领域存在越位管理，那么，政府在政策引导、机构建设、研究评估等方面则是缺位的。
三、新公共管理理论视角下政府在高校自主招生过程中的职能转变在新公共管理理论视角下，政府在管理高校自主招生工作中的角色错位是造成当前我国高校自主招生工作存在诸多问题的主要原因。由于政府在管理上的越位和缺位，我国当前还不具备完全放开自主招生的条件，因此，有不少学者认为，只有等到条件成熟了，才能真正放松对高校招生自主权的限制，当前我国自主招生试点工作应该维持现状。诚然，高校自主招生改革不可能一蹴而就，扩大高校自主招生权并不是把权力一放，就任其自由发展。但是，高校自主招生改革也不能因为害怕问题而裹足不前，原因在于：第一，高校实施自主招生既是我国高等教育体制改革的重要内容，是我国社会经济发展的需要，也是我国高校招生改革的方向。第二，高校自主招生实践与自主招生环境的完善是相辅相成的，只有不断在改革中总结经验，发现问题，才能促进制度的完善。如果我们在实践层面过于保守，将导致自主招生改革停滞不前，过去十余年的高校自主招生改革试点工作已经证明了这一点。毫无疑问，这将严重影响我国的高等教育体制改革步伐，进而影响我国高等教育朝着健康的道路发展。基于上述分析，政府应尽快推进以下几方面的工作。
（一）进一步扩大高校自主招生规模，扩大社会参与和监督
高校自主招生要真正实现公平公正，必须进一步扩大招生规模。招生规模的扩大，不仅体现在参与试点的高校数量的增加，还应体现在自主招生比例的增加和招生对象的扩大。应改变目前严格控制招生比例、将自主招生限制在特定区域的做法，提高高校自主招生比例，扩大自主招生覆盖面，让更多地区的中学获得高校自主招生的参与权，使更多的学生拥有通过自主申请获得大学入学的机会。只有扩大自主招生规模，提高社会参与度，才能带来更广泛、更有效的社会监督，使高校自主招生不再是部分特权阶层的专利，而高校也只有在能够接受社会公众监督的过程中，才能不断总结经验，提高自主招生的科学性。
（二）加快专业考试机构和招生机构建立的步伐，为高校实施自主招生提供基础
由于高校人力物力有限，单靠一己之力，无法提供大规模招生和考试服务，目前我国高校的自主招生缺乏专业机构的支持是造成自主招生乱象丛生的重要原因。专业考试机构和招生机构拥有一支专业的队伍，如美国的大学入学考试主要由两个机构来承担，一个是由美国大学理事会主办，教育考试服务中心承办的SAT考试，另一个是由大学考试中心举办的ACT考试。两个考试机构均是非营利性专业机构，每年举行多次考试，SAT为每年七次，ACT为每年五次。学生参加的SAT考试和ACT考试均可以成为其进入高校的参考，高校参考两个成绩中的哪一个由高校自己决定。英国则拥有专业的大学招生机构——英国大学招生中心委员会。该机构负责全国近百所大学的招生工作，为国内大学招生提供服务，一方面减轻了英国大学的招生工作压力，另一方面也使高校招生服务更加科学和高效。我国高校自主招生改革应致力于建立专业的招生机构和考试机构，首先在一两年内，先成立一个非营利性的、独立于政府部门的专业考试机构，组建一支专业的考试测量队伍，承担大学入学考试工作。专业考试机构一年可举行多次考试，学生可以选择成绩最好的一次作为申请进入大学的成绩证明，多次考试不仅保证了考试的公平性和科学性，也为高校选拔人才提供了更为详实和可靠的依据。在专业考试机构运作逐渐走上正轨之后，再创造条件，鼓励新的专业考试机构建立，形成两个或两个以上专业考试机构相互竞争的格局，提高大学入学考试服务质量和科学性。同时，还应该响应市场需求，成立为广大高校和学生服务的大学招生机构，一方面减轻高校的招生负担，另一方面为学生提供全面、详实的招生信息。
（三）加快制定高校招生法、考试法等法律法规，为高校自主招生的推进建立良好的环境
要规范高校的自主招生行为，避免寻租行为的产生，必须建立起健全的监督机制。因此，政府在高校自主招生改革中扮演的角色不应该仅仅停留在开放部分高校的部分招生比例作为试点，并依靠限制试点规模和权限作为遏制腐败的手段。政府的迫切任务是尽快出台高校自主招生法、考试法等相关法律法规，明确规定高校、中学、学生等利益相关者的基本权力和责任，对违反招生法、考试法的行为提出明确的惩罚措施，使高校自主招生和考试工作有法可依，为社会监督提供法律手段。只有这样，才能为高校自主招生创立一个良好的发展环境，促进高校自主招生改革不断深入。
（四）赋予试点高校在一定范围内真正的招生自主权
针对目前我国高校自主招生过程中的自主权不足的情况，政府应进一步下放权力，在自主招生比例内赋予高校真正的招生自主权。自主招生的主要功能在于招收到适合自身发展需要和特色的人才，发现偏才、奇才和怪才，避免其因为考试总分的弱势而被埋没。要想招收到这样的人才，就需要打破当前将自主招生和统考统招捆绑的做法，赋予高校更大的自主权。首先，应尽快放松政府对自主招生录取候选人参加统一考试的限制。高校是否参考学生的高考成绩，以及高校如何参考高考成绩，应由高校自己确定。其次，应适当放松政府对录取候选人投档权的限制。本文在前面的内容中已经对此进行过论证，要对高校的招生权进行约束，根本途径是建立起约束高校招生权的监督机制，而非一味地限制高校的自主权。对限制权力的过多关注在一定程度上阻碍了监督机制的建立，使制度漏洞的填补变得更加困难。因此，政府在对高校自主招生改革的态度上，应转变侧重点，把改革的重点从对权力的规制转移到建立和完善监督机制的轨道上来，赋予高校真正的招生自主权。只有这样，高校自主招生改革才能沿着正确的轨道继续前进。
参考文献：
[1]曾令奇.教育公平视野下的高校自主招生问题[J].现代教育科学，2012（2）.
[2]刘进，沈红.高校自主招生——中俄比较与启示[J].清华大学教育研究，2008（5）.
[3][4]王定云，王世雄.西方国家新公共管理理论综述与综合实务分析[M].上海：上海三联书店，2008.44，43-45.
[5]Owen E. Hughes： Public Management and Administration： An Introduction， London： Macmillan Press Ltd.，1994，Pp.1-2.
（责任编辑陈志萍）
关键词：政府；高校；自主招生；新公共管理2001年，南京地区的东南大学、南京理工大学和南京航空航天大学尝试自主招生，首开我国高校自主招生之先河。2003年，教育部正式启动高校自主招生改革试点工作，当时参加自主招生试点的高校有22所， 2012年增加到88所。随着越来越多的高校参与试点，自主招生在我国人才选拔中发挥的作用日益扩大，影响力也在不断增强。十余年来，高校自主招生为我国选拔了许多优秀人才，对于丰富我国人才评价手段起到了不可忽视的作用，但也存在一系列难以解决的问题。在高校自主招生改革过程中，政府所扮演的角色决定着高校自主招生改革的基本走向和成效。本文将从新公共管理的角度，着重探索政府在高校自主招生改革过程中的角色定位，为加快高校自主招生改革，解决高校自主招生难题提供参考。
一、我国高校自主招生的基本模式及困局
（一）我国高校自主招生的基本模式
从我国高校自主招生改革试点工作的发展历程来看，十余年来我国高校自主招生改革试点的基本模式如下。
在招生比例上，自主招生数量原则上不超过年度高校招生计划的5%。
在招生方式上，采取中学、专家推荐和个人自荐相结合的方式，以中学推荐为主。如北京大学实行的中学校长实名推荐制，清华大学在“领军计划”和“自强计划”中实施的中学推荐制等。
在招生程序上，主要包括网上报名、资格审核、笔试、面试、参加高考五大步骤。其中，前四个步骤由高校负责，笔试和面试结束后，高校确定录取候选人，候选人须参加高考，视其高考成绩是否达到省招办和高校的要求，由省招办向所报高校以提前批的方式投档。教育部规定，自主招生录取候选人必须参加高考，且分数达到与所报考高校同批次录取分数线，方可投档。
在录取方式上，目前有两种情况：一种是学生参加高考后，高校视学生的考试成绩，给予一定的分数优惠政策，如北京大学给予相应专业录取线下降60分的优惠政策进行录取；另一种是复旦大学、上海交通大学将高考成绩作为参考，没有硬性的要求，但考生仍然要参加统一考试。
由上可见，我国高校自主招生是统考统招模式下的自主招生，高校通过自行组织考试、面试等方式确定的录取候选人必须参加高考并填报志愿，由省招办向高校投档方可录取，高校拥有的自主招生权是一种有限的自主权。
·招生与考试·论政府在高校自主招生改革中的职能转变（二）我国高校自主招生的困局
1.试点高校数量逐年增加，但自主招生权力十余年未有扩大
从2003年到2012年，我国高校自主招生试点规模逐年扩大，但这种规模的扩大仅限于参与自主招生高校数量的增多，从最初的22所增至目前的88所。参与自主招生改革试点学校数在增加，并没有带来高校自主招生权力的相应扩大。具体体现在以下几个方面。
首先，决定高校是否能进行自主招生试点的权力在政府。教育部历年发布的《关于做好高校自主选拔录取改革试点工作的通知》明确提出，“开展自主选拔录取改革试点的高校由教育部确定”，高校不能擅自进行自主招生。
其次，自主招生的比例难以突破5%的限制。2003年，教育部办公厅发布《关于做好高等学校自主选拔录取改革试点工作的通知》（简称《通知》），提出“自主选拔录取招生人数控制在试点学校年度本科招生计划总数的5%以内”； 2005年，《通知》进一步提出“试点高校自主选拔录取招生人数原则上占其年度本科招生计划总数的5%，考生人数较多且生源质量好的高校可以有所扩大”；2009年改为“生源较好的学校如拟适当扩大自主选拔录取人数，须经我部（高校学生司）同意”；到了2012年，对于高校自主选拔录取的比例，教育部的提法依然是“试点高校自主选拔录取人数一般不超过本校年度本科招生计划总数的5%”。可见，教育部对高校自主招生规模的控制一直以来都十分严格，尽管近年来有所松动，但依然无法完全突破5%的限制。
第三，自主选拔与统考统招依然紧密联系在一起。十余年来，高校自主选拔出来的候选人均必须参加高考，分数达到主管部门和高校的基本要求，经过省招办向高校投档，高校方可录取。可见，高校并没有自主录取学生的权力。
由以上几个方面可以看出，我国高校自主招生经过十余年的发展，尽管参与自主招生改革试点的高校逐年增加，但高校拥有的招生自主权并未扩大。
2.高校进行自主招生的积极性不高，培养意识不强
首先，高校参与试点的积极性不高。由于政府对高校自主招生权力的严格控制，高校处于被动地位，进行自主招生试点成了完成政府交代的任务。其次，当前高校通过自主选拔出来的学生特色不鲜明，甚至出现“推良不推优”的情况，对于高校来说，进行自主招生或者不进行自主招生，对高校原有的办学活动和人才培养并没有造成实质的影响，在这样的情况下，高校缺乏主动参与自主招生试点和改善自主招生工作的积极性。第三，高校单独培养自主选拔学生的意识不强。到目前为止，鲜有高校为自主招生选拔进来的学生制定与统招学生不同的培养计划。笔者搜索2012年参加自主招生试点的88所高校的招生简章发现，只有清华大学和复旦大学等少数高校制定了较为明确的自主招生后续培养方案，其余大部分高校均没有对自主选拔的学生提出单独的培养计划。可见，高校对于自主招生招收什么样的学生，如何进行培养，尚没有形成一个清晰的认识。 3.高校自主招生工作缺乏系统的组织、研究和评估
高校实施自主招生十余年来，一直是各自为战，尽管近年来出现了 “四大招生联盟”，即“华约”、“北约”、“卓越”和“京都”，但“四大联盟”依然属于自发组织的大学招生考试，这种考试组织尚没有建立固定的组织模式，缺乏专业性，而“四大联盟”以外的高校，更处于独自作战的状态。在当前模式下，高校自行组织的考试常常受到社会的质疑。许多人认为，高校组织的考试，并不见得比统一高考更科学，高考毕竟实施了几十年，其信度和效度经历了长期的检验，为高校提供的信息更为可靠，这也是为什么目前的自主招生不能完全抛弃高考成绩的重要原因。除了考试活动缺乏系统的组织以外，对自主招生工作的研究与评估也十分不足。十余年来，政府鲜有委托相关机构对自主招生工作的成效和存在的问题进行过系统研究，高校自主招生缺乏科学的指导，处于散漫发展的状态。
4.重视对高校自主招生权力的控制，但忽视对权力的监督
实施自主招生改革以来，原来由政府垄断的招生权部分地让渡给了高校和中学，但政府在下放这部分权力的同时，并没有建立起相应的监督机制，制度的缺陷使高校和中学产生寻租行为。为遏制自主招生过程中的腐败现象，政府对自主招生的比例、自主招生的投档和录取都控制得十分严格，但是，这种对自主招生权力和规模的严格控制也限制了社会对高校自主招生行为的监督力度，为腐败的滋生提供了温床。当前，能够参与自主招生的中学十分有限，自主招生受众范围过小，正如中国农业大学校长何炳生所说，迄今为止的自主招生与99.9%以上的考生没有直接关系[1]。这就造成了社会对高校自主招生行为的监督乏力，而社会监督的缺失恰恰是造成自主招生过程中存在腐败现象的重要原因。显然，只重视对权力的控制，不重视对权力的监督，不能从根本上解决自主招生的腐败以及由此带来的不公平的问题。
5.高校自主招生效率低，规模扩大存在现实困难
尽管政府限定自主招生的比例仅为本年度学校招生总数的5%，但很多学校的招生数均达不到这一比例。某杂志调查了2005年8所重点高校的自主招生录取率，分别是北京大学（75.4%），清华大学（76.4%），南京大学（46.7%），南开大学（40.2%），浙江大学（41.6%），北京交通大学（37.5%），北京林业大学（48.8%），厦门大学（32.5%）。[2]造成这一结果的主要原因在于自主招生没有全面放开，能获得自主招生报名资格的生源有限，一旦学生高考成绩达到更好高校的录取线，很有可能会放弃原来申请的学校。可见，要提高高校自主招生效率，就要进一步扩大自主招生规模。然而，在当前自主招生模式下，招生、考试、面试等工作均由高校自己承担，由于人力物力的限制，想要扩大规模几乎是不可能的。
二、新公共管理视角下我国高校自主招生问题的原因分析（一）新公共管理理论的主要观点及其在高校自主招生中的应用
新公共管理理论是对凯恩斯主义经济学主导下的政府管理模式的批判和反思，上世纪西方经济发展的实践表明，政府对经济的全面干预并没有带来预期的效果，相反，许多国家经济发展陷入停滞。一些学者开始反思政府对经济的干预行为，主张公共部门私营化，公共服务市场化，提倡公共部门之间以及公共部门与私人部门之间的竞争，藉此提高政府服务的效率和科学性。新公共管理的主要观点包括：以市场为导向，将私人部门的管理方式引入公共部门；提倡某些公共部门民营化；由注重工作过程的投入转向注重结果和产出；注重授权，包括组织授权、个人授权和社区授权；将政策职能和管理职能分开，实现职业化管理；放松规制，强化政府使命感等。[3]
高校自主招生是一项公共管理活动，主要涉及到政府、高校之间如何进行合理的分工，以便更好地为社会提供高校招生服务。因此，高校自主招生制度具有公共管理活动的基本特征。首先，高校的招生权是一种公权力，与国家利益和社会发展紧密联系在一起；其次，高校招生服务作为一种公共产品，具有俱乐部产品的特点，即这种产品在供给大于需求时，不具备竞争性和排他性，但当供给小于需求时，就具有强烈的竞争性和排他性。在我国，具有强烈竞争性和排他性的公共产品主要由名牌高校提供，而一般本科院校和高职高专，则只要求达到俱乐部门槛（一定的准入条件）即可入学。我国的高等教育资源一度是稀缺资源，政府长期以来用行政手段控制着这一产品的分配权，于是出现了统考统招的高校招生制度。在高等教育进入大众化发展阶段后，高校提供的招生服务不再完全是具有强烈竞争性和排他性的公共产品，因此，对于这些公共产品的提供和分配应该打破原有的计划机制。新公共管理理论认为，政府的主要职能是向社会提供服务或保证提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供，政府应该根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。[4]公共管理学家欧文·伊·休斯认为，官僚制未必是政府产品和服务的唯一提供者，私营部门推行的灵活管理体制已经被政府所认同和采纳。政府可以通过补助、规制和合同等方式间接地提供公共物品和服务。[5]基于新公共管理理论，政府在自主招生过程中的主要职能是保证向社会提供招生这一公共服务，但这不意味着这一服务必须由政府提供。在政府干预出现难题的时候，应该注重授权，将部分职能交给非营利性机构来保证高校招生服务的有效提供。
（二）我国高校自主招生问题的原因分析
从新公共管理的观点来看，当前我国高校自主招生改革遭遇瓶颈的主要原因在于政府对高校招生、考试和录取权力的严格控制，政府成了高校招生、考试和录取这一系列公共服务的唯一提供者，不愿意将公共管理的权限交给高校和专业机构。同时，传统官僚制的缺陷，如过于重视成本控制，过于重视高校招生的效率等，已经不适应教育发展的要求。一方面，信息化社会的全面推进使公众参与公共事务的可能性大幅度增加，越来越多的受教育者希望政府能够提供更好、更科学、更公平、更合理的大学招考服务。另一方面，随着我国人口结构的变化，适龄高中毕业生的数量呈现持续下降的趋势。有研究预计，从2016年开始，我国高等教育的规模将逐步缩小，但是，近十几年的高校扩招使大部分高校都大大扩张了办学规模，生源不足势必造成高校开始抢夺生源以维持生存，届时，由政府统一分配招生计划，统一组织考试和统一进行录取将失去意义。 政府对高校自主招生越位管理，一方面是受到我国长期以来实行的计划体制的影响，另一方面还因为社会对高校自主招生工作存在顾虑，即一旦赋予高校更多的招生自主权，将会带来高校和中学的寻租行为，使优质高等教育资源成为特权阶层的专利，损害教育公平。但是，政府却忽略了几个问题：首先，当前的自主招生模式中，政府对高校招生权力的限制并没有杜绝寻租行为的产生。由于政府下放了部分权力，但并没有建立起相应的权力监督机制，为寻租行为的产生留下了空间，这也是近年来自主招生备受质疑的主要方面。其次，实施自主招生改革试点十年以来，政府一直实行对高校招生权的限制，却没有致力于构建有利于高校开展自主招生的环境和条件。众所周知，高校要真正实行自主招生，必须有几个条件的支撑：第一，要有专业的考试机构来组织大学入学考试，为高校录取学生提供可靠的参考；第二，有相应的招生机构为高校和入学申请者提供各项服务，一方面减轻高校的招生工作量，另一方面也能为申请者提供更加详实、全面的招生信息；第三，要建立完善的监督机制来约束高校和中学的行为；第四，要建立起诚信的社会体系。显然，政府在上述几个方面的工作是十分欠缺的。如果说政府在高校招生和考试这一公共管理领域存在越位管理，那么，政府在政策引导、机构建设、研究评估等方面则是缺位的。
三、新公共管理理论视角下政府在高校自主招生过程中的职能转变在新公共管理理论视角下，政府在管理高校自主招生工作中的角色错位是造成当前我国高校自主招生工作存在诸多问题的主要原因。由于政府在管理上的越位和缺位，我国当前还不具备完全放开自主招生的条件，因此，有不少学者认为，只有等到条件成熟了，才能真正放松对高校招生自主权的限制，当前我国自主招生试点工作应该维持现状。诚然，高校自主招生改革不可能一蹴而就，扩大高校自主招生权并不是把权力一放，就任其自由发展。但是，高校自主招生改革也不能因为害怕问题而裹足不前，原因在于：第一，高校实施自主招生既是我国高等教育体制改革的重要内容，是我国社会经济发展的需要，也是我国高校招生改革的方向。第二，高校自主招生实践与自主招生环境的完善是相辅相成的，只有不断在改革中总结经验，发现问题，才能促进制度的完善。如果我们在实践层面过于保守，将导致自主招生改革停滞不前，过去十余年的高校自主招生改革试点工作已经证明了这一点。毫无疑问，这将严重影响我国的高等教育体制改革步伐，进而影响我国高等教育朝着健康的道路发展。基于上述分析，政府应尽快推进以下几方面的工作。
（一）进一步扩大高校自主招生规模，扩大社会参与和监督
高校自主招生要真正实现公平公正，必须进一步扩大招生规模。招生规模的扩大，不仅体现在参与试点的高校数量的增加，还应体现在自主招生比例的增加和招生对象的扩大。应改变目前严格控制招生比例、将自主招生限制在特定区域的做法，提高高校自主招生比例，扩大自主招生覆盖面，让更多地区的中学获得高校自主招生的参与权，使更多的学生拥有通过自主申请获得大学入学的机会。只有扩大自主招生规模，提高社会参与度，才能带来更广泛、更有效的社会监督，使高校自主招生不再是部分特权阶层的专利，而高校也只有在能够接受社会公众监督的过程中，才能不断总结经验，提高自主招生的科学性。
（二）加快专业考试机构和招生机构建立的步伐，为高校实施自主招生提供基础
由于高校人力物力有限，单靠一己之力，无法提供大规模招生和考试服务，目前我国高校的自主招生缺乏专业机构的支持是造成自主招生乱象丛生的重要原因。专业考试机构和招生机构拥有一支专业的队伍，如美国的大学入学考试主要由两个机构来承担，一个是由美国大学理事会主办，教育考试服务中心承办的SAT考试，另一个是由大学考试中心举办的ACT考试。两个考试机构均是非营利性专业机构，每年举行多次考试，SAT为每年七次，ACT为每年五次。学生参加的SAT考试和ACT考试均可以成为其进入高校的参考，高校参考两个成绩中的哪一个由高校自己决定。英国则拥有专业的大学招生机构——英国大学招生中心委员会。该机构负责全国近百所大学的招生工作，为国内大学招生提供服务，一方面减轻了英国大学的招生工作压力，另一方面也使高校招生服务更加科学和高效。我国高校自主招生改革应致力于建立专业的招生机构和考试机构，首先在一两年内，先成立一个非营利性的、独立于政府部门的专业考试机构，组建一支专业的考试测量队伍，承担大学入学考试工作。专业考试机构一年可举行多次考试，学生可以选择成绩最好的一次作为申请进入大学的成绩证明，多次考试不仅保证了考试的公平性和科学性，也为高校选拔人才提供了更为详实和可靠的依据。在专业考试机构运作逐渐走上正轨之后，再创造条件，鼓励新的专业考试机构建立，形成两个或两个以上专业考试机构相互竞争的格局，提高大学入学考试服务质量和科学性。同时，还应该响应市场需求，成立为广大高校和学生服务的大学招生机构，一方面减轻高校的招生负担，另一方面为学生提供全面、详实的招生信息。
（三）加快制定高校招生法、考试法等法律法规，为高校自主招生的推进建立良好的环境
要规范高校的自主招生行为，避免寻租行为的产生，必须建立起健全的监督机制。因此，政府在高校自主招生改革中扮演的角色不应该仅仅停留在开放部分高校的部分招生比例作为试点，并依靠限制试点规模和权限作为遏制腐败的手段。政府的迫切任务是尽快出台高校自主招生法、考试法等相关法律法规，明确规定高校、中学、学生等利益相关者的基本权力和责任，对违反招生法、考试法的行为提出明确的惩罚措施，使高校自主招生和考试工作有法可依，为社会监督提供法律手段。只有这样，才能为高校自主招生创立一个良好的发展环境，促进高校自主招生改革不断深入。
（四）赋予试点高校在一定范围内真正的招生自主权
针对目前我国高校自主招生过程中的自主权不足的情况，政府应进一步下放权力，在自主招生比例内赋予高校真正的招生自主权。自主招生的主要功能在于招收到适合自身发展需要和特色的人才，发现偏才、奇才和怪才，避免其因为考试总分的弱势而被埋没。要想招收到这样的人才，就需要打破当前将自主招生和统考统招捆绑的做法，赋予高校更大的自主权。首先，应尽快放松政府对自主招生录取候选人参加统一考试的限制。高校是否参考学生的高考成绩，以及高校如何参考高考成绩，应由高校自己确定。其次，应适当放松政府对录取候选人投档权的限制。本文在前面的内容中已经对此进行过论证，要对高校的招生权进行约束，根本途径是建立起约束高校招生权的监督机制，而非一味地限制高校的自主权。对限制权力的过多关注在一定程度上阻碍了监督机制的建立，使制度漏洞的填补变得更加困难。因此，政府在对高校自主招生改革的态度上，应转变侧重点，把改革的重点从对权力的规制转移到建立和完善监督机制的轨道上来，赋予高校真正的招生自主权。只有这样，高校自主招生改革才能沿着正确的轨道继续前进。
参考文献：
[1]曾令奇.教育公平视野下的高校自主招生问题[J].现代教育科学，2012（2）.
[2]刘进，沈红.高校自主招生——中俄比较与启示[J].清华大学教育研究，2008（5）.
[3][4]王定云，王世雄.西方国家新公共管理理论综述与综合实务分析[M].上海：上海三联书店，2008.44，43-45.
[5]Owen E. Hughes： Public Management and Administration： An Introduction， London： Macmillan Press Ltd.，1994，Pp.1-2.
（责任编辑陈志萍）