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摘要：政党协商在社会主义协商民主中具有重要地位。政党协商是社会主义协商民主的重要源头，是中国特色政党制度的重要内容，是中国特色国家治理的重要机制，是社会主义协商民主的典范形式。在现实政治运行中，政党协商重要作用的发挥仍然面临一些突出问题：政党协商理论有待完善，政党协商功能有待明确，政党协商能力有待提升，政党协商机制有待健全。加强政党协商，必须坚持问题导向，把政党协商的作用发挥好。要从多方面着手，实现政党协商有为有位：提升政党协商认识水平，强化政党协商功能定位，加强政党协商能力建设，完善政党协商机制。
关键词：社会主义协商民主；政党协商；参政党；无党派人士
中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2016）02-0032-09
中共十八大以来，中共中央高度重视社会主义协商民主建设，提出了一系列新思想、新论述，出台了一系列新规定、新政策，做出了一系列新部署、新规划。社会主义协商民主的建设和发展进入了黄金时期。协商民主既是我国社会主义民主政治的重要组成部分，又是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，还是中国共产党执政和决策的重要方式。政党协商既是我国两种基本政治协商形式之一，又是社会主义协商民主的首要渠道，在社会主义协商民主建设中具有重要地位和作用。然而，相比于政协协商等其他协商民主形式，政党协商仍是一个新课题。其有关理论和实践问题仍需深入探索。为此，笔者对政党协商在社会主义协商民主中的地位和作用问题进行研究。
一、政党协商在社会主义协商民主中的重要地位
政党协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是社会主义协商民主体系的重要组成部分，是中国共产党提高执政能力的重要途径，在党和国家工作大局、中国特色社会主义制度体系和中国特色国家治理体系中具有重要地位和作用。
（一）政党协商是社会主义协商民主的重要源头
社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。国内理论界关于社会主义协商民主的起源有多种观点：有的学者追溯到我国古代类似协商的思想和实践；有的学者认为起源于第一次国共合作；有的学者认为起源于“三三制”政权实践。尽管关于社会主义协商民主的起源有多种观点，但是一个显著的事实是社会主义协商民主的形成发展与政党协商密切关联。在社会主义协商民主的形成发展中，政党是核心参与力量，政党协商是基本形式。在新民主义主义革命时期，中国共产党和各民主党派形成了“遇事协商”的传统。在抗日民族统一战线中，中国共产党同各民主党派、无党派人士在合作中进行着密切的协商。其典型实践是中国共产党在“三三制”政权中同各抗日党派和无党派人士代表进行合作共事，在国民参政会中同民主党派进行协商合作。在1946年的政治协商会议中，政党协商同样贯穿其中。中共与民盟的“君子协定”就是协商的成果。经过各党派反复和广泛的协商讨论，政治协商会议最终通过了五大项协议。1948年，各民主党派积极响应中共中央“五一口号”，筹备、参加中国人民政治协商会议，与中国共产党协商建国。1949年9月，中国共产党与包括各民主党派在内的各界人士开展了讨论协商，制定了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。此外，国名、国都、国旗、国歌等国家标志也是经各政党反复协商确定的。
（二）政党协商是中国特色政党制度的重要内容
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。在这项基本政治制度中，多党合作和政治协商是不可割裂的整体。政治协商是多党合作的重要形式，多党合作是政治协商的目标方向。在我国，政治协商的两种基本形式是中国共产党同民主党派、无党派人士开展的政党协商和中国共产党通过人民政协同包括民主党派、无党派人士在内等各方面力量开展的政协协商。政党协商和政协协商都是中国特色政党制度的重要体现。相比之下，政党协商更加集中和直接地体现了中国特色政党关系的重要特征。政党协商既坚持了共产党的领导，又坚持了多党派合作；既体现了共产党执政，又体现了民主党派参政。随着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的不断完善，政党协商越来越受到重视。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中国的政党制度》白皮书、中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《中国共产党统一战线工作条例（试行）》等重要文件和党内法规，无一不把政党协商放在重要位置和作为重要内容来强调。中共中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》进一步明确了政党协商的指导思想和重要意义，规定了政党协商的内容、形式、程序和保障机制，使政党协商有法可依、运行有据。
（三）政党协商是中国特色国家治理的重要机制
近现代以来，政党日益在政治生活中扮演重要角色。在某种意义上，现代政治就是政党政治。政党是国内外各种形态政治的基本组织形式，具有利益代表、社会整合、影响政治、维护稳定等功能，在国家治理中发挥着重要作用。“政党协商不是稀罕物，但凡实行政党政治往往都少不了协商。”[1]无论是在西方以竞争为导向的政党体制中，还是在我国以合作为导向的政党体制中，都存在着政党协商。西方国家的政党协商虽然有多种表现形式和实现路径，但大多具有竞争激烈有余而协商不足、政党竞争与政党协商相机更迭、竞争的一般性与协商的特殊性、协商往往带有政党交易的性质等特征[2]。在我国，政党协商发挥着重要的国家治理功能。“社会主义协商民主制度所具有的中国特色社会主义制度、基本政治制度、民主制度的本质属性，决定了它既是我国国家治理体系的有机构成，也将在完善国家治理体系中发挥重要作用。”[3]一方面，政党协商有助于完善国家治理体系。政党协商直接把具有人才荟萃、智力密集和联系广泛优势的民主党派纳入我国的政治体系和政治过程，拓展并完善了以决策为目标的政治系统。另一方面，政党协商有助于提升国家治理能力。我国的国家治理富有鲜明的协商特征。在不同历史时期，中国共产党同各民主党派、无党派人士开展了广泛丰富的协商。政党协商有利于党的重大方针政策制定的科学化、民主化，有利于促进国家治理现代化。 （四）政党协商是社会主义协商民主的典范形式
中国的政党协商是在中国多党合作的实践中不断发展、成熟的，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础和制度基础[4]。在7种协商民主形式中，政党协商是首要渠道，具有典范作用和风向标意义。政党协商的示范和带动作用主要表现在以下3个方面。一是政党协商主体具有高层性。政党协商贯穿于我国从区县到中央的所有层级。在中央层面，中国共产党与各民主党派、无党派人士代表进行的直接协商由中共中央总书记主持，中共中央政治局常委、民主党派中央负责人、无党派人士代表参加，是我国社会主义协商民主的最高层次，体现了执政党的民主作风和发展中国特色社会主义民主政治的决心。二是政党协商内容具有重大性。政党协商的对象是重大问题而不是具体事务，是宏观问题而不是微观问题。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》规定的政党协商内容主要包括：中国共产党全国和地方各级代表大会、中央和地方各级党委的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议；人大常委会、政府、政协领导班子成员和人民法院院长、人民检察院检察长建议人选；关系统一战线和多党合作的重大问题[5]。三是政党协商运行具有组织性。政党协商是我国政治生活中执政党同参政党之间直接的协商，是集体政治行为，反映着各自政党的意志。这种建立在制度和组织基础上的政治行为，能够体现中国共产党代表全体人民根本利益的先进性，发挥民主党派、无党派人士作为所联系群众利益代表的作用，有利于增强协商的广泛性、权威性、民主性。
二、当前政党协商作用发挥存在的主要问题
政党协商在社会主义协商民主建设中具有重要地位和作用。然而，在现实政治运行中，政党协商重要作用的发挥仍然面临一些突出问题。
（一）政党协商理论有待完善
政党协商作为社会主义协商民主的一种实践形式，具有较长的历史，且在协商建国等方面发挥过极其重要的作用。然而，政党协商作为社会主义协商民主的首要渠道，作为一个理论概念，并通过中共中央正式提出，则是中共十八大以后的事。从《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》提出“加强中国共产党和各民主党派之间的合作与协商”，到《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》提出“完善中国共产党同各民主党派的政治协商”，再到中共十八大报告提出“加强同民主党派的政治协商”，虽然都阐述了政党协商的内容，但是直到2015年2月中共中央颁布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》才明确提出“继续加强政党协商”。此后，《中国共产党统一战线工作条例（试行）》及中共中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》进一步明确了政党协商的概念、内容、方式、程序等。由于提出时间不长，相关理论发展相对滞后，各方对政党协商存在一些认知误区。这极大地影响着政党协商的深入开展。
1.把凡有民主党派参与的协商都视为政党协商。当前，无论在执政党、参政党还是学界、社会方面，存在着把只要有参政党参加的协商都视为政党协商的认识。有的人认为，民主党派、无党派人士在人大、政协、政府参加的协商就是政党协商。甚至有人认为，只要有民主党派或其成员参与的协商就是政党协商。这些错误认识的实质是没有把握政党协商的高层性、重大性和组织性特点。把政党协商范围扩大化、一般化的认识，事实上降低了政党协商的层次，制约了政党协商作用的发挥。
2.混淆政党协商与政治协商、政协协商的关系。在社会主义协商民主的7种渠道中，政党协商较其他6种协商渠道更容易与相关概念混淆。目前，典型问题是把政党协商与政治协商、政协协商相混淆。有的人把政治协商等同于政协协商，有的人把民主党派参加的政协协商等同于政党协商，有的把政党协商和政治协商并提。这些认识既忽视了政治协商对政党协商的包含关系，也忽视了政党协商与政协协商既平行又关联的关系。这些认识误区往往会影响各方的参与态度、参与程度及工作力度，并容易导致在实践中将政党协商简单化的做法。
3.政党协商的表述存在一定的模糊。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》第20条在规定政党协商的基本概念、主要内容、基本形式和基本要求之后，提出“支持民主党派和无党派人士参与人大协商、政府协商、政协协商及其他方面的协商”。这种表述或为一种立法技术，但是放在一起表述容易引起理解歧义：民主党派和无党派人士参加的人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商也属于政党协商的范畴；政党协商不仅存在于政党之间的协商之中，而且存在于政党协商之外的其他社会主义协商民主渠道之中。这最终可能导致政党协商既同其他协商民主渠道相并列又相包含的认知结果。
（二）政党协商功能有待明确
政党协商是社会主义协商民主的首要渠道，是社会主义民主政治的独特优势。应该把政党协商放在中国特色社会主义民主政治发展道路和发展战略的高度来认识和看待。中共十八大报告要求，把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。民主党派的基本职能是参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商。但在实践中，民主党派的职能定位存在混淆不清情况。有关方面对政党协商的功能定位存在认识不清晰的问题，存在把政党协商矮化、狭隘化、简单化的现象。
1.参政党对政党协商功能定位的重要性认识不够。按照职能定位，参加中国共产党领导的政治协商是民主党派在政治生活中发挥作用的重要渠道。调查发现，民主党派明显存在对政党协商的重要性认识不够、参与意识和主动性不强等问题，存在因把协商、监督寓于参政议政之中而主要抓参政议政工作的现象。比如，把参政议政视为民主党派的生命线，参加“两会”的精力投入远大于参加政党协商。民主党派参加政党协商时，比较重视参与人员的职务，有时疏于协商内容的准备，形式主义倾向明显。此外，民主党派主动发起协商更是少之又少。 2.党委、政府存在把政党协商笼统化对待的做法。根据调查，有的地方为了省时省事，把政党协商整合在政协协商等其他协商民主形式之中，较少开展经常性的直接协商；有的地方把一般性事务视为政党协商的内容，较少开展涉及重大决策、重要事务的协商；有的把有民主党派成员、无党派人士代表以职务、公民等身份参与的协商视为政党协商，忽视政党协商的组织化特性。此外，主要领导“想到了”“有空了”才协商的现象也不少见。
3.相关法规对民主党派参加政党协商的职能定位不明确。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》第14条规定民主监督的主要形式之一是“在政治协商中提出意见和建议”。虽然民主党派三种职能之间存在相互交叉的情况，但是这种表述方式容易带来民主监督也属于政党协商范畴的认知结果。此外，行文位置往往反映内容的重要性程度。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》在规定民主党派的三大职能时，把“参加中国共产党领导的政治协商”放在参政议政及民主监督之后，但在后文又把政党协商放在首位来阐述。这种表述容易使人对政党协商职能的重要性产生冲突认知。
（三）政党协商能力有待提升
协商的能力直接决定协商的成效。习近平强调，搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力[6]。协商能力既涉及对理论的理解、制度的遵从、程序的把控、表达的选择以及氛围的营造，也涉及协商各方的态度、情感以及共同的价值取向等。与政党协商的制度定位、客观需要相比，政党协商的参与者均存在协商能力不足问题。这些问题的产生既有客观方面的原因，也有主观方面的原因。
1.政党协商参与代表在客观上存在非对等性。政党协商是立足中国国情、基本政党制度形成的协商民主形式。从历史发展来看，政党协商的横向特征不断弱化而纵向特征不断凸显。从现实实践来看，虽然执政党致力于营造宽松的协商氛围，但是参与政党协商的双方存在领导与被领导关系，这对协商的方式、态度及情感的影响很大。中国政党制度的显著特征是共产党领导、多党派合作和共产党执政、多党派参政。除了存在政治上的领导和被领导关系外，参与政党协商的代表在行政上往往也存在领导和被领导关系。参加政党协商的代表之间存在职务的高低差别，有的甚至直接就是领导和被领导关系。因而，受政党制度和科层管理制度的制约，协商对话存在一定的不平等性。
2.政党协商参与代表在主观上存在被动性。在执政党方面，有的领导干部对政党协商的理论掌握不娴熟、对政党协商的规律把握不到位、对政党协商的方法掌握不全面、对政党协商的雅量不够，协商的自觉性和开放性较弱。有的认为开展政党协商是“麻烦事”；有的认为在政党协商中“高人一等”；有的在协商中采用行政思维，不虚心听取意见，说话武断，高高在上。这些现象往往导致民主党派成员心灰意冷、不愿讲。在参政党方面，有的民主党派成员缺乏参政为民的胆识、代表本党派协商的担当，协商的主动性和积极性不强的问题更加突出。有的为了“保险”和省事，在协商时随便说点，“意思意思”；有的认为在政党协商中属于“被领导的一方”，不敢讲；有的因为自身专业素养不够、信息掌握不全，不会讲。这些现象进一步加重了政党协商的形式化问题，降低了协商各方及社会对政党协商重要性的认同。
3.参政党组织发展存在不平衡性。中国共产党作为执政党，同国家政权一体化存在，实现了地域和层级的全覆盖。民主党派作为参政党，在不同地区和层级存在发展不平衡状况。民主党派的组织缺位极大地影响了特定地域和层级政党协商的深入开展。目前，不少地方在县一级没有民主党派组织，无党派人士的组织化程度较低，难以开展实质性的政党协商。这导致政党协商在地方和基层开展相对薄弱。“政党协商总体上呈现出往基层走有作用递减的趋势。”[7]
（四）政党协商机制有待健全
制度机制是政党协商的重要保障。政党协商在地位上虽为社会主义协商民主的首要渠道，但受历史演变、作用发挥、政党关系、理论发展等因素影响，在制度发展成熟度方面同政协协商存在较大差距。政党协商制度机制的不健全制约了政党协商的深入开展。
1.政党协商的组织化程度有待提高。政党协商是政党之间直接的政治协商，具有很强的组织化特征。在具体实施中，政党协商的参与者虽多为个体和领导，但参与者首先代表的是政党组织而非个人。然而，在政党协商中，参与者以个人身份亮相并大谈“个人意见”的为数不少。其原因既有政党内部在协商前缺乏整合机制，没有通过一定的程序形成组织意见，也有一些代表为降低压力和风险而强调个人身份。这一问题在民主党派中表现得较为突出。由于整合机制不健全，民主党派在政党协商中智力密集、位置超脱等特点和优势难以得到充分体现。
2.政党协商运行机制不规范。长期以来，有的地方没有建立专门的政党协商制度，导致协商无章可循、随意性强。近几年来，虽然各级党委逐步建立完善政党协商规程，但是“以文套文”现象比较普遍。有的地方的政党协商开展得不好，形式重于实质，虽有协商，但并未体现民主的价值，协商内容多为“怎么做”，很少涉及“要不要做”。在有的地方开展的政党协商中，执政党的主导性和参政党的主动性未能得到有机统一，参政党被动参与政党协商还是一个比较普遍的现象。
3.政党协商保障机制不健全。在政党协商中，与执政党相比，民主党派、无党派人士处于不对等地位。为实现政党协商的真实有效开展，需要建立健全面向民主党派、无党派人士的政党协商保障机制。当前，民主党派参与政党协商的救济制度、免责机制不健全，信息渠道不畅通。个别地方的统战部门甚至要求民主党派在参加政党协商前报送发言稿，事实上是变相建立“审查机制”。
三、充分发挥政党协商应有作用的基本对策
加强政党协商是发展社会主义协商民主的重要内容，是推进社会主义民主政治建设的“风向标”。加强政党协商，必须坚持问题导向，按照制度规定和实践需要，把政党协商存在的问题解决好，把政党协商的作用发挥好。要从多方面着手，实现政党协商有为有位。 （一）提升政党协商认识水平
1.进一步明确政党协商概念。要以党内法规、相关文件为基础，总结各个历史时期的实践经验，结合专家学者的研究成果，科学定义政党协商。要结合概念阐释，进一步加强政党协商理论研究。除了厘清政党协商的源头、加强各个历史时期政党协商的纵向研究外，还应加强政党协商的直接性和平等性等相关问题的横向研究。除了弄清狭义的政党协商的内涵和外延外，还应关注广义的政党协商，使社会主义协商民主体系中的政党协商既有中国特色又有世界眼光。此外，要加强政党协商层级问题研究，弄清中央、地方与基层政党协商之间的关系以及各自的实践形式。
2.进一步明确政党协商范畴。政党协商是执政党和参政党之间直接的政治协商，通常在组织与组织之间或者代表组织的领导和代表之间开展，不能把执政党在其他领域与民主党派及其成员、无党派人士代表开展的协商视为政党协商。比如，人民政协协商中存在中国共产党同民主党派界别的协商。但在这一范畴中，民主党派是以政协组成单位、政协界别的身份参与协商，不能把其等同为政党协商。此外，民主党派成员因在政府、人大、政协、人民团体中担任领导职务而参加的协商，是他们以政府官员、人大代表、政协委员、所在单位工作人员的身份为履行岗位职责而参加的协商，一般不能视为政党协商的范畴。至于民主党派普通成员应邀参加的政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商，是他们以公民身份、利益相关者角色参加的协商，更不应视为政党协商的范畴。
3.进一步培育政党协商文化。虽然政党协商的参与主体是中国共产党、民主党派和无党派人士，但是政党协商涉及治国理政的大政方针，必须得到全社会的关注和重视。政党协商的深入开展，需要有全社会的氛围支撑和民意支持。要按照“执政党重视、参政党自觉、社会公众知晓”的要求，加强政党协商的研究、学习和宣传，不断培育政党协商文化。要把政党协商纳入各级党委中心组的学习内容，纳入各级各类干部院校的培训课程体系，纳入各级党政领导干部的考核指标内容。要把政党协商作为民主党派成员、无党派人士代表教育培训的重要内容，定期开展协商能力专题培训，增强民主党派、无党派人士参与政党协商的政党意识、主体意识和作为意识。要把政党协商纳入新闻宣传工作计划，改进宣传方式，加强舆论引导，通过报刊、电视、网站、新媒体等渠道广泛宣传报道各级各地区的政党协商情况，突出政党协商中民主党派代表的党派身份，为民主党派、无党派人士开展政党协商调研创造群众基础、社会条件。
（二）强化政党协商功能定位
1.执政党要重视政党协商的战略功能。政党协商是多党合作的重要内容，是实现互相监督的重要形式。政党协商具有政党性、政治性、高层次性等特点，内容涉及国家政治经济社会发展中的全局性、战略性、前瞻性重大问题[6]108。政党协商在国家治理体系中具有重要地位，对执政党在“总揽全局、协调各方”的治理体系中做出科学决策具有助推作用。执政党及其各级领导干部应站在政治文明的高度，把政党协商视为完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、推进社会主义协商民主建设、提升国家治理现代化水平的重要工作来抓，而不仅仅作为统战工作任务来完成。
2.民主党派要重视政党协商的首要功能。从早期协商建国实践到新时期以及近期中共中央文件及党内法规的表述来看，政党协商有历史继承性和制度规定性，已经成为“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容和社会主义协商民主的首要渠道[6]107。其重要性及影响理应大于其他政治协商形式，更不应弱于民主党派参政议政和民主监督职能。当前，民主党派应适应新形势、新要求，提升对政党协商重视性的认识，主动参与、有效参与，增强实效、提升能力。
3.做好民主党派三大职能的区分。新中国成立以来，受社会基础、政党性质及政党关系等因素的影响，民主党派职能有所调整，相关职能的形式、内涵不断变化，各职能之间的内在关系并不清晰。民主党派三大职能在形式和内容的表述上存在交叉现象，影响了各项职能的发挥和得到认同。为此，有必要进一步明确民主党派三大职能的定位，进一步明确各项职能的内容、程序、渠道、平台及保障，使其从形式和内容上减少交叉，做到各有所指、各司其职。政党协商的重点应放在提升重大决策的科学化和民主化水平方面。民主监督的重点应放在对执政党及其决策的政治监督方面。参政议政的重点应放在建言献策和反映社情民意等方面，其法定性、程序性弱于前两项职能。
（三）加强政党协商能力建设
1.进一步提升执政党的协商能力。政党协商是中国共产党领导下的政治协商，执政党的协商能力是影响政党协商实效的首要因素。中共各级领导干部首先要提高协商能力，带头学习掌握政党协商理论，把握政党协商工作规律，熟悉政党协商工作方法，努力成为政党协商的积极组织者、有力促进者、自觉实践者[6]。中共各级领导干部要重点提升组织领导和合作共事的能力，站在坚持和完善中国特色政党制度的高度，既坚持制度化协商，做到协商有规程依据、有程序规定、有机制保障；又坚持民主化协商，用积极开放的协商态度、热情主动的协商情感、平等友好的协商表达营造宽松和谐的协商氛围，支持和鼓励民主党派成员、无党派人士说真话、建诤言。
2.进一步提升参政党的协商能力。参政党是政党协商的参与方，是多党合作的参与者。从实际运作来看，参政党的协商能力是影响政党协商实效的关键因素。民主党派成员、无党派人士要提高政治把握能力，熟知中国特色社会主义理论体系及执政党的治国理政方略，遵守政党协商规程，在协商中把握好尺度；要继承和发扬老一辈民主党派代表人士与中国共产党真诚合作的优良传统，找到协商的最大公约数，在协商中有胆有识；要承担制度和人民赋予的政治责任，提升协商的站位高度，在协商中彰显政党主体意识和责任意识；要加强调查研究，不断提升协商专业素养和信息把握能力，确保在协商中有真知灼见。
3.有序拓展民主党派地方组织。基于基本政治制度和社会主义协商民主首要渠道的要求，民主党派要进一步拓展发展空间，解决政党协商在部分地区的主体“缺位”问题。要按照社会主义协商民主广泛多层制度化发展的基本要求，推动政党协商在更大范围、更多层级有效开展。实现该目标，关键是增强政党协商主体的广泛性和多层性。要本着稳妥、务实的原则，有序拓展民主党派区县级组织，扩大民主党派组织在县级行政区的覆盖面，促进政党协商在区县的有序开展。此外，要积极探索在一些重要的、有民主党派组织的基层单位有序开展中共党组织和民主党派组织的协商工作。 （四）完善政党协商机制
1.提高组织化程度。政党协商的本质是政治组织之间的协商。增强政党协商的代表性和实效性，必须提高政党协商的组织化程度。一要完善政党协商代表的“常设+机动”产生机制。政党协商的常设代表一般指经过法定程序产生的政党各级组织负责人。他们参加政党协商，必须突出组织代表性，降低与个体行政级别、个人观点等的关联度。除了安排负责人参加协商外，民主党派要重视发挥本党派成员中专家学者的专业优势，体现他们位置超脱的特点，必要时可通过机动遴选机制安排他们代表民主党派组织参加政党协商。二要完善政党协商意见整合机制。政党协商意见是组织意见。要健全意见整合机制，促进从组织意图到个人表达的有效、全面、保真转化。执政党方面的代表同民主党派、无党派人士方面的代表开展协商时，要体现执政党的组织原则、民主作风和雅量担当。民主党派要建立政党协商意见搜集、整理、审查和监督机制，使协商代表的观点具有组织代表性、系统性和针对性。三要发挥无党派人士的集体智慧。长期以来，无党派人士的组织化程度较低，影响了在政党协商中的作用发挥。要搭建平台，开展活动，不断提升无党派人士的聚合力，努力探索发挥无党派人士群体作用的方法举措，使无党派人士代表在政党协商中所提意见建议更具组织性和集中性。
2.完善互信互动机制。中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。民主党派享有宪法规定的政治自由、组织独立和平等法律地位。中共应支持民主党派独立自主地处理内部事务。地方党委和统战部要尊重民主党派参加政党协商的权利，相信民主党派有把握政党协商大局的能力，杜绝要求事先提交发言材料等不当做法。要在坚持执政党主导性的前提下，不断增强参政党的主动性，加强执政党和民主党派、无党派人士的协商沟通机制建设，给予民主党派在选题、观点、表达等方面更大的空间。要在年度政党协商计划拟定、议题选择、时间安排等方面加强沟通协调。要充分调动民主党派参与政党协商的积极性，支持民主党派主动选题甚至主动发起协商。要在会议、约谈、书面三种基本协商形式的基础上，总结迎春座谈会、双月座谈会、暑期谈心会、政策建议信等实践经验，鼓励地方创新形式，充分调动各方的参与积极性，形成既有活力又有秩序的运行机制。
3.完善运行保障机制。围绕协商前、协商中、协商后3个重要环节，着力加强政党协商保障机制建设，进一步健全明情明政机制、考察调研机制、工作联系机制[6]108。要着眼机会、效率、时间、信息等方面的要求，完善公平参与机制，扩大民主党派的表达空间。协商前，党委要为民主党派的意见整合创造时间、信息等条件。要完善协商代表身份区别机制，明确民主党派代表及其观点表达的政党代表性，减少个人情感、认知等因素对协商实效的影响。要探索建立协商免于问责机制，营造畅所欲言的氛围，包容尖锐而不偏激的观点。要不断提升政党协商法治化水平，探讨制定《中国共产党领导的多党合作和政治协商法》，依法保障中国共产党的协商领导权力和参政党的协商民主权利，使执政党依法领导协商、参政党依法参加协商，以增强对执政党和参政党双方的约束力。
4.完善监督评估机制。中华人民共和国的一切权力属于人民。要以执政为民和参政为民为逻辑起点，确保政党协商能够真正做到“为民协商”。要加强政党协商的信息公开，不断夯实协商内容和结果的民意基础，有效增强政党协商的社会认同。要对民主党派参加政党协商的情况及效果加强宣传，从正向和反向增加民主党派参加政党协商的动力和压力。要对地方的政党协商开展情况进行督促检查，提高行政监督、民主监督和社会监督的实效和水平。
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关键词：社会主义协商民主；政党协商；参政党；无党派人士
中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2016）02-0032-09
中共十八大以来，中共中央高度重视社会主义协商民主建设，提出了一系列新思想、新论述，出台了一系列新规定、新政策，做出了一系列新部署、新规划。社会主义协商民主的建设和发展进入了黄金时期。协商民主既是我国社会主义民主政治的重要组成部分，又是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，还是中国共产党执政和决策的重要方式。政党协商既是我国两种基本政治协商形式之一，又是社会主义协商民主的首要渠道，在社会主义协商民主建设中具有重要地位和作用。然而，相比于政协协商等其他协商民主形式，政党协商仍是一个新课题。其有关理论和实践问题仍需深入探索。为此，笔者对政党协商在社会主义协商民主中的地位和作用问题进行研究。
一、政党协商在社会主义协商民主中的重要地位
政党协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是社会主义协商民主体系的重要组成部分，是中国共产党提高执政能力的重要途径，在党和国家工作大局、中国特色社会主义制度体系和中国特色国家治理体系中具有重要地位和作用。
（一）政党协商是社会主义协商民主的重要源头
社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。国内理论界关于社会主义协商民主的起源有多种观点：有的学者追溯到我国古代类似协商的思想和实践；有的学者认为起源于第一次国共合作；有的学者认为起源于“三三制”政权实践。尽管关于社会主义协商民主的起源有多种观点，但是一个显著的事实是社会主义协商民主的形成发展与政党协商密切关联。在社会主义协商民主的形成发展中，政党是核心参与力量，政党协商是基本形式。在新民主义主义革命时期，中国共产党和各民主党派形成了“遇事协商”的传统。在抗日民族统一战线中，中国共产党同各民主党派、无党派人士在合作中进行着密切的协商。其典型实践是中国共产党在“三三制”政权中同各抗日党派和无党派人士代表进行合作共事，在国民参政会中同民主党派进行协商合作。在1946年的政治协商会议中，政党协商同样贯穿其中。中共与民盟的“君子协定”就是协商的成果。经过各党派反复和广泛的协商讨论，政治协商会议最终通过了五大项协议。1948年，各民主党派积极响应中共中央“五一口号”，筹备、参加中国人民政治协商会议，与中国共产党协商建国。1949年9月，中国共产党与包括各民主党派在内的各界人士开展了讨论协商，制定了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。此外，国名、国都、国旗、国歌等国家标志也是经各政党反复协商确定的。
（二）政党协商是中国特色政党制度的重要内容
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。在这项基本政治制度中，多党合作和政治协商是不可割裂的整体。政治协商是多党合作的重要形式，多党合作是政治协商的目标方向。在我国，政治协商的两种基本形式是中国共产党同民主党派、无党派人士开展的政党协商和中国共产党通过人民政协同包括民主党派、无党派人士在内等各方面力量开展的政协协商。政党协商和政协协商都是中国特色政党制度的重要体现。相比之下，政党协商更加集中和直接地体现了中国特色政党关系的重要特征。政党协商既坚持了共产党的领导，又坚持了多党派合作；既体现了共产党执政，又体现了民主党派参政。随着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的不断完善，政党协商越来越受到重视。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中国的政党制度》白皮书、中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《中国共产党统一战线工作条例（试行）》等重要文件和党内法规，无一不把政党协商放在重要位置和作为重要内容来强调。中共中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》进一步明确了政党协商的指导思想和重要意义，规定了政党协商的内容、形式、程序和保障机制，使政党协商有法可依、运行有据。
（三）政党协商是中国特色国家治理的重要机制
近现代以来，政党日益在政治生活中扮演重要角色。在某种意义上，现代政治就是政党政治。政党是国内外各种形态政治的基本组织形式，具有利益代表、社会整合、影响政治、维护稳定等功能，在国家治理中发挥着重要作用。“政党协商不是稀罕物，但凡实行政党政治往往都少不了协商。”[1]无论是在西方以竞争为导向的政党体制中，还是在我国以合作为导向的政党体制中，都存在着政党协商。西方国家的政党协商虽然有多种表现形式和实现路径，但大多具有竞争激烈有余而协商不足、政党竞争与政党协商相机更迭、竞争的一般性与协商的特殊性、协商往往带有政党交易的性质等特征[2]。在我国，政党协商发挥着重要的国家治理功能。“社会主义协商民主制度所具有的中国特色社会主义制度、基本政治制度、民主制度的本质属性，决定了它既是我国国家治理体系的有机构成，也将在完善国家治理体系中发挥重要作用。”[3]一方面，政党协商有助于完善国家治理体系。政党协商直接把具有人才荟萃、智力密集和联系广泛优势的民主党派纳入我国的政治体系和政治过程，拓展并完善了以决策为目标的政治系统。另一方面，政党协商有助于提升国家治理能力。我国的国家治理富有鲜明的协商特征。在不同历史时期，中国共产党同各民主党派、无党派人士开展了广泛丰富的协商。政党协商有利于党的重大方针政策制定的科学化、民主化，有利于促进国家治理现代化。 （四）政党协商是社会主义协商民主的典范形式
中国的政党协商是在中国多党合作的实践中不断发展、成熟的，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础和制度基础[4]。在7种协商民主形式中，政党协商是首要渠道，具有典范作用和风向标意义。政党协商的示范和带动作用主要表现在以下3个方面。一是政党协商主体具有高层性。政党协商贯穿于我国从区县到中央的所有层级。在中央层面，中国共产党与各民主党派、无党派人士代表进行的直接协商由中共中央总书记主持，中共中央政治局常委、民主党派中央负责人、无党派人士代表参加，是我国社会主义协商民主的最高层次，体现了执政党的民主作风和发展中国特色社会主义民主政治的决心。二是政党协商内容具有重大性。政党协商的对象是重大问题而不是具体事务，是宏观问题而不是微观问题。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》规定的政党协商内容主要包括：中国共产党全国和地方各级代表大会、中央和地方各级党委的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议；人大常委会、政府、政协领导班子成员和人民法院院长、人民检察院检察长建议人选；关系统一战线和多党合作的重大问题[5]。三是政党协商运行具有组织性。政党协商是我国政治生活中执政党同参政党之间直接的协商，是集体政治行为，反映着各自政党的意志。这种建立在制度和组织基础上的政治行为，能够体现中国共产党代表全体人民根本利益的先进性，发挥民主党派、无党派人士作为所联系群众利益代表的作用，有利于增强协商的广泛性、权威性、民主性。
二、当前政党协商作用发挥存在的主要问题
政党协商在社会主义协商民主建设中具有重要地位和作用。然而，在现实政治运行中，政党协商重要作用的发挥仍然面临一些突出问题。
（一）政党协商理论有待完善
政党协商作为社会主义协商民主的一种实践形式，具有较长的历史，且在协商建国等方面发挥过极其重要的作用。然而，政党协商作为社会主义协商民主的首要渠道，作为一个理论概念，并通过中共中央正式提出，则是中共十八大以后的事。从《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》提出“加强中国共产党和各民主党派之间的合作与协商”，到《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》提出“完善中国共产党同各民主党派的政治协商”，再到中共十八大报告提出“加强同民主党派的政治协商”，虽然都阐述了政党协商的内容，但是直到2015年2月中共中央颁布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》才明确提出“继续加强政党协商”。此后，《中国共产党统一战线工作条例（试行）》及中共中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》进一步明确了政党协商的概念、内容、方式、程序等。由于提出时间不长，相关理论发展相对滞后，各方对政党协商存在一些认知误区。这极大地影响着政党协商的深入开展。
1.把凡有民主党派参与的协商都视为政党协商。当前，无论在执政党、参政党还是学界、社会方面，存在着把只要有参政党参加的协商都视为政党协商的认识。有的人认为，民主党派、无党派人士在人大、政协、政府参加的协商就是政党协商。甚至有人认为，只要有民主党派或其成员参与的协商就是政党协商。这些错误认识的实质是没有把握政党协商的高层性、重大性和组织性特点。把政党协商范围扩大化、一般化的认识，事实上降低了政党协商的层次，制约了政党协商作用的发挥。
2.混淆政党协商与政治协商、政协协商的关系。在社会主义协商民主的7种渠道中，政党协商较其他6种协商渠道更容易与相关概念混淆。目前，典型问题是把政党协商与政治协商、政协协商相混淆。有的人把政治协商等同于政协协商，有的人把民主党派参加的政协协商等同于政党协商，有的把政党协商和政治协商并提。这些认识既忽视了政治协商对政党协商的包含关系，也忽视了政党协商与政协协商既平行又关联的关系。这些认识误区往往会影响各方的参与态度、参与程度及工作力度，并容易导致在实践中将政党协商简单化的做法。
3.政党协商的表述存在一定的模糊。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》第20条在规定政党协商的基本概念、主要内容、基本形式和基本要求之后，提出“支持民主党派和无党派人士参与人大协商、政府协商、政协协商及其他方面的协商”。这种表述或为一种立法技术，但是放在一起表述容易引起理解歧义：民主党派和无党派人士参加的人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商也属于政党协商的范畴；政党协商不仅存在于政党之间的协商之中，而且存在于政党协商之外的其他社会主义协商民主渠道之中。这最终可能导致政党协商既同其他协商民主渠道相并列又相包含的认知结果。
（二）政党协商功能有待明确
政党协商是社会主义协商民主的首要渠道，是社会主义民主政治的独特优势。应该把政党协商放在中国特色社会主义民主政治发展道路和发展战略的高度来认识和看待。中共十八大报告要求，把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。民主党派的基本职能是参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商。但在实践中，民主党派的职能定位存在混淆不清情况。有关方面对政党协商的功能定位存在认识不清晰的问题，存在把政党协商矮化、狭隘化、简单化的现象。
1.参政党对政党协商功能定位的重要性认识不够。按照职能定位，参加中国共产党领导的政治协商是民主党派在政治生活中发挥作用的重要渠道。调查发现，民主党派明显存在对政党协商的重要性认识不够、参与意识和主动性不强等问题，存在因把协商、监督寓于参政议政之中而主要抓参政议政工作的现象。比如，把参政议政视为民主党派的生命线，参加“两会”的精力投入远大于参加政党协商。民主党派参加政党协商时，比较重视参与人员的职务，有时疏于协商内容的准备，形式主义倾向明显。此外，民主党派主动发起协商更是少之又少。 2.党委、政府存在把政党协商笼统化对待的做法。根据调查，有的地方为了省时省事，把政党协商整合在政协协商等其他协商民主形式之中，较少开展经常性的直接协商；有的地方把一般性事务视为政党协商的内容，较少开展涉及重大决策、重要事务的协商；有的把有民主党派成员、无党派人士代表以职务、公民等身份参与的协商视为政党协商，忽视政党协商的组织化特性。此外，主要领导“想到了”“有空了”才协商的现象也不少见。
3.相关法规对民主党派参加政党协商的职能定位不明确。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》第14条规定民主监督的主要形式之一是“在政治协商中提出意见和建议”。虽然民主党派三种职能之间存在相互交叉的情况，但是这种表述方式容易带来民主监督也属于政党协商范畴的认知结果。此外，行文位置往往反映内容的重要性程度。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》在规定民主党派的三大职能时，把“参加中国共产党领导的政治协商”放在参政议政及民主监督之后，但在后文又把政党协商放在首位来阐述。这种表述容易使人对政党协商职能的重要性产生冲突认知。
（三）政党协商能力有待提升
协商的能力直接决定协商的成效。习近平强调，搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力[6]。协商能力既涉及对理论的理解、制度的遵从、程序的把控、表达的选择以及氛围的营造，也涉及协商各方的态度、情感以及共同的价值取向等。与政党协商的制度定位、客观需要相比，政党协商的参与者均存在协商能力不足问题。这些问题的产生既有客观方面的原因，也有主观方面的原因。
1.政党协商参与代表在客观上存在非对等性。政党协商是立足中国国情、基本政党制度形成的协商民主形式。从历史发展来看，政党协商的横向特征不断弱化而纵向特征不断凸显。从现实实践来看，虽然执政党致力于营造宽松的协商氛围，但是参与政党协商的双方存在领导与被领导关系，这对协商的方式、态度及情感的影响很大。中国政党制度的显著特征是共产党领导、多党派合作和共产党执政、多党派参政。除了存在政治上的领导和被领导关系外，参与政党协商的代表在行政上往往也存在领导和被领导关系。参加政党协商的代表之间存在职务的高低差别，有的甚至直接就是领导和被领导关系。因而，受政党制度和科层管理制度的制约，协商对话存在一定的不平等性。
2.政党协商参与代表在主观上存在被动性。在执政党方面，有的领导干部对政党协商的理论掌握不娴熟、对政党协商的规律把握不到位、对政党协商的方法掌握不全面、对政党协商的雅量不够，协商的自觉性和开放性较弱。有的认为开展政党协商是“麻烦事”；有的认为在政党协商中“高人一等”；有的在协商中采用行政思维，不虚心听取意见，说话武断，高高在上。这些现象往往导致民主党派成员心灰意冷、不愿讲。在参政党方面，有的民主党派成员缺乏参政为民的胆识、代表本党派协商的担当，协商的主动性和积极性不强的问题更加突出。有的为了“保险”和省事，在协商时随便说点，“意思意思”；有的认为在政党协商中属于“被领导的一方”，不敢讲；有的因为自身专业素养不够、信息掌握不全，不会讲。这些现象进一步加重了政党协商的形式化问题，降低了协商各方及社会对政党协商重要性的认同。
3.参政党组织发展存在不平衡性。中国共产党作为执政党，同国家政权一体化存在，实现了地域和层级的全覆盖。民主党派作为参政党，在不同地区和层级存在发展不平衡状况。民主党派的组织缺位极大地影响了特定地域和层级政党协商的深入开展。目前，不少地方在县一级没有民主党派组织，无党派人士的组织化程度较低，难以开展实质性的政党协商。这导致政党协商在地方和基层开展相对薄弱。“政党协商总体上呈现出往基层走有作用递减的趋势。”[7]
（四）政党协商机制有待健全
制度机制是政党协商的重要保障。政党协商在地位上虽为社会主义协商民主的首要渠道，但受历史演变、作用发挥、政党关系、理论发展等因素影响，在制度发展成熟度方面同政协协商存在较大差距。政党协商制度机制的不健全制约了政党协商的深入开展。
1.政党协商的组织化程度有待提高。政党协商是政党之间直接的政治协商，具有很强的组织化特征。在具体实施中，政党协商的参与者虽多为个体和领导，但参与者首先代表的是政党组织而非个人。然而，在政党协商中，参与者以个人身份亮相并大谈“个人意见”的为数不少。其原因既有政党内部在协商前缺乏整合机制，没有通过一定的程序形成组织意见，也有一些代表为降低压力和风险而强调个人身份。这一问题在民主党派中表现得较为突出。由于整合机制不健全，民主党派在政党协商中智力密集、位置超脱等特点和优势难以得到充分体现。
2.政党协商运行机制不规范。长期以来，有的地方没有建立专门的政党协商制度，导致协商无章可循、随意性强。近几年来，虽然各级党委逐步建立完善政党协商规程，但是“以文套文”现象比较普遍。有的地方的政党协商开展得不好，形式重于实质，虽有协商，但并未体现民主的价值，协商内容多为“怎么做”，很少涉及“要不要做”。在有的地方开展的政党协商中，执政党的主导性和参政党的主动性未能得到有机统一，参政党被动参与政党协商还是一个比较普遍的现象。
3.政党协商保障机制不健全。在政党协商中，与执政党相比，民主党派、无党派人士处于不对等地位。为实现政党协商的真实有效开展，需要建立健全面向民主党派、无党派人士的政党协商保障机制。当前，民主党派参与政党协商的救济制度、免责机制不健全，信息渠道不畅通。个别地方的统战部门甚至要求民主党派在参加政党协商前报送发言稿，事实上是变相建立“审查机制”。
三、充分发挥政党协商应有作用的基本对策
加强政党协商是发展社会主义协商民主的重要内容，是推进社会主义民主政治建设的“风向标”。加强政党协商，必须坚持问题导向，按照制度规定和实践需要，把政党协商存在的问题解决好，把政党协商的作用发挥好。要从多方面着手，实现政党协商有为有位。 （一）提升政党协商认识水平
1.进一步明确政党协商概念。要以党内法规、相关文件为基础，总结各个历史时期的实践经验，结合专家学者的研究成果，科学定义政党协商。要结合概念阐释，进一步加强政党协商理论研究。除了厘清政党协商的源头、加强各个历史时期政党协商的纵向研究外，还应加强政党协商的直接性和平等性等相关问题的横向研究。除了弄清狭义的政党协商的内涵和外延外，还应关注广义的政党协商，使社会主义协商民主体系中的政党协商既有中国特色又有世界眼光。此外，要加强政党协商层级问题研究，弄清中央、地方与基层政党协商之间的关系以及各自的实践形式。
2.进一步明确政党协商范畴。政党协商是执政党和参政党之间直接的政治协商，通常在组织与组织之间或者代表组织的领导和代表之间开展，不能把执政党在其他领域与民主党派及其成员、无党派人士代表开展的协商视为政党协商。比如，人民政协协商中存在中国共产党同民主党派界别的协商。但在这一范畴中，民主党派是以政协组成单位、政协界别的身份参与协商，不能把其等同为政党协商。此外，民主党派成员因在政府、人大、政协、人民团体中担任领导职务而参加的协商，是他们以政府官员、人大代表、政协委员、所在单位工作人员的身份为履行岗位职责而参加的协商，一般不能视为政党协商的范畴。至于民主党派普通成员应邀参加的政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商，是他们以公民身份、利益相关者角色参加的协商，更不应视为政党协商的范畴。
3.进一步培育政党协商文化。虽然政党协商的参与主体是中国共产党、民主党派和无党派人士，但是政党协商涉及治国理政的大政方针，必须得到全社会的关注和重视。政党协商的深入开展，需要有全社会的氛围支撑和民意支持。要按照“执政党重视、参政党自觉、社会公众知晓”的要求，加强政党协商的研究、学习和宣传，不断培育政党协商文化。要把政党协商纳入各级党委中心组的学习内容，纳入各级各类干部院校的培训课程体系，纳入各级党政领导干部的考核指标内容。要把政党协商作为民主党派成员、无党派人士代表教育培训的重要内容，定期开展协商能力专题培训，增强民主党派、无党派人士参与政党协商的政党意识、主体意识和作为意识。要把政党协商纳入新闻宣传工作计划，改进宣传方式，加强舆论引导，通过报刊、电视、网站、新媒体等渠道广泛宣传报道各级各地区的政党协商情况，突出政党协商中民主党派代表的党派身份，为民主党派、无党派人士开展政党协商调研创造群众基础、社会条件。
（二）强化政党协商功能定位
1.执政党要重视政党协商的战略功能。政党协商是多党合作的重要内容，是实现互相监督的重要形式。政党协商具有政党性、政治性、高层次性等特点，内容涉及国家政治经济社会发展中的全局性、战略性、前瞻性重大问题[6]108。政党协商在国家治理体系中具有重要地位，对执政党在“总揽全局、协调各方”的治理体系中做出科学决策具有助推作用。执政党及其各级领导干部应站在政治文明的高度，把政党协商视为完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、推进社会主义协商民主建设、提升国家治理现代化水平的重要工作来抓，而不仅仅作为统战工作任务来完成。
2.民主党派要重视政党协商的首要功能。从早期协商建国实践到新时期以及近期中共中央文件及党内法规的表述来看，政党协商有历史继承性和制度规定性，已经成为“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容和社会主义协商民主的首要渠道[6]107。其重要性及影响理应大于其他政治协商形式，更不应弱于民主党派参政议政和民主监督职能。当前，民主党派应适应新形势、新要求，提升对政党协商重视性的认识，主动参与、有效参与，增强实效、提升能力。
3.做好民主党派三大职能的区分。新中国成立以来，受社会基础、政党性质及政党关系等因素的影响，民主党派职能有所调整，相关职能的形式、内涵不断变化，各职能之间的内在关系并不清晰。民主党派三大职能在形式和内容的表述上存在交叉现象，影响了各项职能的发挥和得到认同。为此，有必要进一步明确民主党派三大职能的定位，进一步明确各项职能的内容、程序、渠道、平台及保障，使其从形式和内容上减少交叉，做到各有所指、各司其职。政党协商的重点应放在提升重大决策的科学化和民主化水平方面。民主监督的重点应放在对执政党及其决策的政治监督方面。参政议政的重点应放在建言献策和反映社情民意等方面，其法定性、程序性弱于前两项职能。
（三）加强政党协商能力建设
1.进一步提升执政党的协商能力。政党协商是中国共产党领导下的政治协商，执政党的协商能力是影响政党协商实效的首要因素。中共各级领导干部首先要提高协商能力，带头学习掌握政党协商理论，把握政党协商工作规律，熟悉政党协商工作方法，努力成为政党协商的积极组织者、有力促进者、自觉实践者[6]。中共各级领导干部要重点提升组织领导和合作共事的能力，站在坚持和完善中国特色政党制度的高度，既坚持制度化协商，做到协商有规程依据、有程序规定、有机制保障；又坚持民主化协商，用积极开放的协商态度、热情主动的协商情感、平等友好的协商表达营造宽松和谐的协商氛围，支持和鼓励民主党派成员、无党派人士说真话、建诤言。
2.进一步提升参政党的协商能力。参政党是政党协商的参与方，是多党合作的参与者。从实际运作来看，参政党的协商能力是影响政党协商实效的关键因素。民主党派成员、无党派人士要提高政治把握能力，熟知中国特色社会主义理论体系及执政党的治国理政方略，遵守政党协商规程，在协商中把握好尺度；要继承和发扬老一辈民主党派代表人士与中国共产党真诚合作的优良传统，找到协商的最大公约数，在协商中有胆有识；要承担制度和人民赋予的政治责任，提升协商的站位高度，在协商中彰显政党主体意识和责任意识；要加强调查研究，不断提升协商专业素养和信息把握能力，确保在协商中有真知灼见。
3.有序拓展民主党派地方组织。基于基本政治制度和社会主义协商民主首要渠道的要求，民主党派要进一步拓展发展空间，解决政党协商在部分地区的主体“缺位”问题。要按照社会主义协商民主广泛多层制度化发展的基本要求，推动政党协商在更大范围、更多层级有效开展。实现该目标，关键是增强政党协商主体的广泛性和多层性。要本着稳妥、务实的原则，有序拓展民主党派区县级组织，扩大民主党派组织在县级行政区的覆盖面，促进政党协商在区县的有序开展。此外，要积极探索在一些重要的、有民主党派组织的基层单位有序开展中共党组织和民主党派组织的协商工作。 （四）完善政党协商机制
1.提高组织化程度。政党协商的本质是政治组织之间的协商。增强政党协商的代表性和实效性，必须提高政党协商的组织化程度。一要完善政党协商代表的“常设+机动”产生机制。政党协商的常设代表一般指经过法定程序产生的政党各级组织负责人。他们参加政党协商，必须突出组织代表性，降低与个体行政级别、个人观点等的关联度。除了安排负责人参加协商外，民主党派要重视发挥本党派成员中专家学者的专业优势，体现他们位置超脱的特点，必要时可通过机动遴选机制安排他们代表民主党派组织参加政党协商。二要完善政党协商意见整合机制。政党协商意见是组织意见。要健全意见整合机制，促进从组织意图到个人表达的有效、全面、保真转化。执政党方面的代表同民主党派、无党派人士方面的代表开展协商时，要体现执政党的组织原则、民主作风和雅量担当。民主党派要建立政党协商意见搜集、整理、审查和监督机制，使协商代表的观点具有组织代表性、系统性和针对性。三要发挥无党派人士的集体智慧。长期以来，无党派人士的组织化程度较低，影响了在政党协商中的作用发挥。要搭建平台，开展活动，不断提升无党派人士的聚合力，努力探索发挥无党派人士群体作用的方法举措，使无党派人士代表在政党协商中所提意见建议更具组织性和集中性。
2.完善互信互动机制。中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。民主党派享有宪法规定的政治自由、组织独立和平等法律地位。中共应支持民主党派独立自主地处理内部事务。地方党委和统战部要尊重民主党派参加政党协商的权利，相信民主党派有把握政党协商大局的能力，杜绝要求事先提交发言材料等不当做法。要在坚持执政党主导性的前提下，不断增强参政党的主动性，加强执政党和民主党派、无党派人士的协商沟通机制建设，给予民主党派在选题、观点、表达等方面更大的空间。要在年度政党协商计划拟定、议题选择、时间安排等方面加强沟通协调。要充分调动民主党派参与政党协商的积极性，支持民主党派主动选题甚至主动发起协商。要在会议、约谈、书面三种基本协商形式的基础上，总结迎春座谈会、双月座谈会、暑期谈心会、政策建议信等实践经验，鼓励地方创新形式，充分调动各方的参与积极性，形成既有活力又有秩序的运行机制。
3.完善运行保障机制。围绕协商前、协商中、协商后3个重要环节，着力加强政党协商保障机制建设，进一步健全明情明政机制、考察调研机制、工作联系机制[6]108。要着眼机会、效率、时间、信息等方面的要求，完善公平参与机制，扩大民主党派的表达空间。协商前，党委要为民主党派的意见整合创造时间、信息等条件。要完善协商代表身份区别机制，明确民主党派代表及其观点表达的政党代表性，减少个人情感、认知等因素对协商实效的影响。要探索建立协商免于问责机制，营造畅所欲言的氛围，包容尖锐而不偏激的观点。要不断提升政党协商法治化水平，探讨制定《中国共产党领导的多党合作和政治协商法》，依法保障中国共产党的协商领导权力和参政党的协商民主权利，使执政党依法领导协商、参政党依法参加协商，以增强对执政党和参政党双方的约束力。
4.完善监督评估机制。中华人民共和国的一切权力属于人民。要以执政为民和参政为民为逻辑起点，确保政党协商能够真正做到“为民协商”。要加强政党协商的信息公开，不断夯实协商内容和结果的民意基础，有效增强政党协商的社会认同。要对民主党派参加政党协商的情况及效果加强宣传，从正向和反向增加民主党派参加政党协商的动力和压力。要对地方的政党协商开展情况进行督促检查，提高行政监督、民主监督和社会监督的实效和水平。
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