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摘要 土地是农业和农村工作的核心，是农村发展改革和稳定的基础。本文通过对中部某乡镇土地承包经营状况进行了深入调查研究，分析了产生土地承包经营纠纷的主要原因，并结合作者本身多年的基层工作经验提出了加强农村土地承包管理工作的建议。
关键词 农村工作 土地承包经营 纠纷 调查研究
中图分类号：G416 文献标识码：A
松滋市涴市镇地处鄂西南、紧邻长江，国土面积148平方公里，耕地面积80031亩，辖17个行政村、1个社区居委会，人口5.8万人。2010年，全镇农业总产值3.46亿元，农民人均纯收入6350元，是一个典型的湖区农业大镇。2004年11月到2005年4月，该镇依法完成了农村土地二轮延包工作，当年该镇有27个村，除同忠垸、联新、灵福垸、四兴垸4个村因土地整理工作未启动外，其他23个村共11005个农户、44255块田、67967.87亩土地进行了确权登记工作，通过确权确地，理顺了农村土地承包关系，稳定了土地承包期限，使广大农民吃了“定心丸”。目前，全镇共有12785个农户，承包经营农村土地户均承包土地6.26亩。
一、现状分析
土地是农业和农村工作的核心，是农村发展改革和稳定的基础。自开展农村土地二轮承包以来，经过六年的时间，农民承包积极性不断提高，对推动该镇农业产业化起到了积极作用。该镇土地承包经营情况呈现出以下三个特点：
（一）土地规模经营规模小、种植作物单一。
首先，土地集约化程度比较低。全镇现有规模经营户数量比较少，30亩以上的经营户仅14户，最大规模也只有75亩，且经营形式没有从根本上摆脱传统农业的经营模式，农业机械化程度相对较低。其次，产业结构仍以传统农业为主。农业结构上仍以传统的粮、棉、油等农产品种植为主，农业产业化程度比较低，农产品加工程度低，基本上还停留在农产品生产的上游，没有形成以农产品生产为核心农副产品加工业，全镇仅有两家较成规模的棉花加工企业。
（二）土地流转量逐年萎缩、流转周期变短。
一方面，土地流转总量逐年减少。近六年以来，该镇土地流转规模分别是：2005年10000亩以上、2006年8656亩、2007年7118亩、2008年6345亩，2009年6100亩、2010年5838亩。另一方面，土地流转周期变短。土地流转的形式多以短期流转和代耕代种为主，农民对土地的依存度高，仍然把有限的土地视作最后的退路和生存的保障。其三，土地流转程序不规范、问题较多。土地流转不上报、不备案、不签订书面合同的现象比较普遍，口头协议流转较多，全镇924户流转土地，仅36户通过镇财政所鉴证流转合同。
（三）农村土地承包纠纷呈现逐年上升趋势。
其一，土地承包纠纷数量逐年增加。近5年来，通过该镇农村承包土地矛盾纠纷调解委员会调处土地纠纷日渐上升，分别为：2006年16起，2007年20起，2008年25起，2009年33起，2010年上升为41起。其二，随着国家惠农政策逐年加强和农业收益较快增长，农民种田的热情高涨，弃田让地的农户逐年减少，提前结束土地流转合同的农户越来越多，因此而导致的各类纠纷也逐年增加。如2008年，该新发桥村10组农户要求承包大户刘某将确权后的84亩耕地退还引发的纠纷。该合同是在完善二轮延包以前（2000年）签订的，合同期限为15年，当时由于种田负担重、效益低，很多农户抛荒弃田，刘某主动要求承包，并在承包期内为改造农田设施，提高地力花费了大量人力物力，为此，双方发生了剧烈矛盾，甚至出现了打架伤人、毁坏设施等过激行为。这些纠纷的发生，对提高土地集约化经营、推进农业产业化、维护农村社会稳定产生了不可忽视的影响，本文重点对因土地承包经营引起的纠纷进行了调查研究。
二、类型及成因
1、土地经营权侵权引发的纠纷。（1）在原出生地取得承包地后，婚嫁到新地或者男到女方落户的，因原出生地收回其承包地而引发的纠纷；（2）死亡后，土地承包经营权是否取消而引发的纠纷；（3）取得承包地后，因升学、入伍提干、工作等原因，户口也迁出（离乡应离土但未离土），土地承包经营权是否保留引发的纠纷；（4）自动放弃承包地进城经商务工人员，但户口仍在原地（离土未离乡），土地承包经营权是否保留引发的纠纷。（5）外出打工将土地转包给他人，因中途收回引发的纠纷。
2、土地流转不规范导致的纠纷。由于国家“三农”优惠政策的出台，农村土地越来越俏。因原农村土地流转手续不完备、不配套、不规范而引发的土地承包纠纷频频发生。一是转包转让型纠纷。如税改前，种田效益不高，一些农户将土地转让给他人承包，其税费也相应地由接受者承担。现在不仅土地税费减免，而且种粮还可以拿到“两补”，原承包户纷纷要求被转让户退还其承包地，被转让户又不愿退，于是双方发生纠纷。二是代耕代种型纠纷。一些农民承包集体土地后，没有耕种土地，而是转让给他人种植，后来原土地承包人欲收回土地经营权，与种植人发生纠纷。这也是比较普遍矛盾纠纷。
3、因土地被征用引发的纠纷。近年来，农村的土地越来越多的地被征用（主要是油田钻井过程中临时和永久占地）。因征用土地引发的纠纷逐年增加，甚至有愈演愈烈的趋势。在此主要是指承包地征用补偿费用分配纠纷，即被征用承包地的农民与农村集体经济组织就其取得的土地补偿费用的金额发生的纠纷。包括承包地被依法征收的承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，从承包方手中分包或承租土地承包权的第三人请求获得青苗补偿费、地上附着物补偿费的。2009年，同兴村因油田征地，原承包人张某与现耕种经营户谢某因征地补偿费引发纠纷，镇农村承包土地矛盾纠纷调解委员会与村委会进行多次调解，最终谢某适当支付给张某部分资金后，矛盾才得以化解。
4、侵犯承包经营权导致的纠纷。一般是第三人作为承包方与作为发包方的村集体签定承包合同，但签订时未征得该村村民或村民小组的同意，引发村民与第三人或者三者之间的矛盾。这类问题大多因土地抛荒、弃田等原因引起，村委会把握政策不准、责任心不强、未充分征得广大群众同意。如丙码头村委会2006年将原属该村1组的荒滩，发包给张某植树，4年后，1组村民因不满而导致的纠纷。
三、原则和做法
（一）把握的原则。
该镇在处理土地承包经营引起的纠纷中坚持慎重对待、妥善解决，重点把握了以下三点原则：
1、 严格执行农村土地的有关法律和政策规定。对土地纠纷，总体上要依据土地管理和农村土地承包的法律法规进行妥善的解决。无论采取什么方式延包，都必须充分尊重历史，尊重政策,大稳定小调整，保持土地承包关系长期稳定。
2、坚持公开、公平、公正的原则。矛盾纠纷双方要在平等自愿的前提下进行调解，调解过程中要充分做到程序公开、信息透明，确保双方当事人的公平权益。
3、实行多方联动，分级负责。村委会要充分发挥作用，及时掌握第一手情况，积极引导双方协商，力争将矛盾化解在基层、处置在萌芽状态。村委会无法解决的，由镇调解委员会要及时组织司法、信访及财政进行联合调解，实在解决不了的，可通过仲裁或法律诉讼解决。
（二）该镇的做法。
针对该镇土地经营权、土地流转引发纠纷的特点，在实际处理过程中主要采取以下四种办法：
1、因承包经营经权引发的纠纷，要依照土地承包法的相关规定，充分保护农民的土地承包经营权，特别是要尊重和保障外出务工农民的土地承包经营权和经营自主权。按照《农村土地承包法》的规定，承包期内，除承包方全家转为非农业户口的，不得收回农户的土地承包经营权。对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权的，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。村级组织已经将外出农民的承包地发包给其他农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作；如果是长期合同，则尽快修订合同，将承包地及时还给原承包农户，或者在协商一致的基础上，通过给予或提高对原承包农户补偿的方式解决。对外出农户中少数没有参加二轮延包、现在返乡要求承包土地的，要区别不同情况，通过民主协商，妥善处理。如果该农户的户口仍在农村，原则上应同意继续参加土地承包，有条件的应在机动地中调剂解决，没有机动地的可通过土地流转等办法解决。
2、因土地流转不规范导致的纠纷，尽快理顺手续、规范行为。一是引导矛盾双方沟通协调、平等协商。二是规范土地流转合同，规范流转双方的权利义务。
3、因侵犯承包经营权引发的纠纷。考虑到承包方因多年经营已形成了一定的种养殖规模，一方面要保护现有承包方利益，不能毁坏设施，抢种土地；另一方面要维护广大群众的利益，在合同期内，可以引导双方协商谈判，以土地入股的形式参与分红，合同期满后，再按规定进行发包。
4、因土地被征用引发的纠纷。按照被征用土地的补偿标准全额将补偿费落实到被征地农户。不能调整土地的，要引导失地农户从事新的产业或外出务工。第三人请求获得补偿的要本着实事求是的原则，组织双方协商，给予适当考虑。
四、对策与建议
通过对该镇土地承包经营纠纷的调查思考，对加强农村土地承包管理工作提出以下三点建议：
1、加强政策宣传力度，引导农民有序维权。指导农户依法、自愿，有偿的流转土地，引导农户签订统一规范的流转合同，按程序變更土地承包经营权证书，对无证农户进行补发，对遗留问题予以妥善解决，使土地的权属关系进一步明晰，使土地流转迈入规范化的轨道。规范完善农村土地流转管理、土地承包经营权证管理、土地档案管理等制度，构筑了农村土地承包管理的长效机制，提高干部执行党的农村土地政策和法律法规的自觉性，不断增强农民依法维护自身合法权益的意识。。
2、建立健全服务网络，助推土地规范管理。积极探索建立健全土地流转服务体系，在先行试点的基础上，建立健全乡镇服务站、村级服务室为主的乡村土地流转服务网络，有效助推农村土地流转规模化经营。
3、加快推进土地流转，鼓励土地规模经营。加快推进农村土地承包经营权流转，实行适度规模经营，是发展现代农业、建设社会主义新农村的客观要求，是稳定农村土地承包经营制度、发展农村经济、增加农民收入的重要举措。党的十七届三中全会把土地流转和规模经营提升为促进农村经济发展的重要内容，将土地的无序流转变成有序流转，坚持在“依法、自愿、有偿”的前提下，建立土地流转平台，鼓励引导农民依法、有序的流转土地，特别是农民专业合作社运作较规范的村，可以倡导农民以土地经营权入股的形式，促进农户与合作社双赢，从而从根本上解决土地承包经营纠纷问题。
（作者单位：湖北省松滋市涴市镇人民政府）
关键词 农村工作 土地承包经营 纠纷 调查研究
中图分类号：G416 文献标识码：A
松滋市涴市镇地处鄂西南、紧邻长江，国土面积148平方公里，耕地面积80031亩，辖17个行政村、1个社区居委会，人口5.8万人。2010年，全镇农业总产值3.46亿元，农民人均纯收入6350元，是一个典型的湖区农业大镇。2004年11月到2005年4月，该镇依法完成了农村土地二轮延包工作，当年该镇有27个村，除同忠垸、联新、灵福垸、四兴垸4个村因土地整理工作未启动外，其他23个村共11005个农户、44255块田、67967.87亩土地进行了确权登记工作，通过确权确地，理顺了农村土地承包关系，稳定了土地承包期限，使广大农民吃了“定心丸”。目前，全镇共有12785个农户，承包经营农村土地户均承包土地6.26亩。
一、现状分析
土地是农业和农村工作的核心，是农村发展改革和稳定的基础。自开展农村土地二轮承包以来，经过六年的时间，农民承包积极性不断提高，对推动该镇农业产业化起到了积极作用。该镇土地承包经营情况呈现出以下三个特点：
（一）土地规模经营规模小、种植作物单一。
首先，土地集约化程度比较低。全镇现有规模经营户数量比较少，30亩以上的经营户仅14户，最大规模也只有75亩，且经营形式没有从根本上摆脱传统农业的经营模式，农业机械化程度相对较低。其次，产业结构仍以传统农业为主。农业结构上仍以传统的粮、棉、油等农产品种植为主，农业产业化程度比较低，农产品加工程度低，基本上还停留在农产品生产的上游，没有形成以农产品生产为核心农副产品加工业，全镇仅有两家较成规模的棉花加工企业。
（二）土地流转量逐年萎缩、流转周期变短。
一方面，土地流转总量逐年减少。近六年以来，该镇土地流转规模分别是：2005年10000亩以上、2006年8656亩、2007年7118亩、2008年6345亩，2009年6100亩、2010年5838亩。另一方面，土地流转周期变短。土地流转的形式多以短期流转和代耕代种为主，农民对土地的依存度高，仍然把有限的土地视作最后的退路和生存的保障。其三，土地流转程序不规范、问题较多。土地流转不上报、不备案、不签订书面合同的现象比较普遍，口头协议流转较多，全镇924户流转土地，仅36户通过镇财政所鉴证流转合同。
（三）农村土地承包纠纷呈现逐年上升趋势。
其一，土地承包纠纷数量逐年增加。近5年来，通过该镇农村承包土地矛盾纠纷调解委员会调处土地纠纷日渐上升，分别为：2006年16起，2007年20起，2008年25起，2009年33起，2010年上升为41起。其二，随着国家惠农政策逐年加强和农业收益较快增长，农民种田的热情高涨，弃田让地的农户逐年减少，提前结束土地流转合同的农户越来越多，因此而导致的各类纠纷也逐年增加。如2008年，该新发桥村10组农户要求承包大户刘某将确权后的84亩耕地退还引发的纠纷。该合同是在完善二轮延包以前（2000年）签订的，合同期限为15年，当时由于种田负担重、效益低，很多农户抛荒弃田，刘某主动要求承包，并在承包期内为改造农田设施，提高地力花费了大量人力物力，为此，双方发生了剧烈矛盾，甚至出现了打架伤人、毁坏设施等过激行为。这些纠纷的发生，对提高土地集约化经营、推进农业产业化、维护农村社会稳定产生了不可忽视的影响，本文重点对因土地承包经营引起的纠纷进行了调查研究。
二、类型及成因
1、土地经营权侵权引发的纠纷。（1）在原出生地取得承包地后，婚嫁到新地或者男到女方落户的，因原出生地收回其承包地而引发的纠纷；（2）死亡后，土地承包经营权是否取消而引发的纠纷；（3）取得承包地后，因升学、入伍提干、工作等原因，户口也迁出（离乡应离土但未离土），土地承包经营权是否保留引发的纠纷；（4）自动放弃承包地进城经商务工人员，但户口仍在原地（离土未离乡），土地承包经营权是否保留引发的纠纷。（5）外出打工将土地转包给他人，因中途收回引发的纠纷。
2、土地流转不规范导致的纠纷。由于国家“三农”优惠政策的出台，农村土地越来越俏。因原农村土地流转手续不完备、不配套、不规范而引发的土地承包纠纷频频发生。一是转包转让型纠纷。如税改前，种田效益不高，一些农户将土地转让给他人承包，其税费也相应地由接受者承担。现在不仅土地税费减免，而且种粮还可以拿到“两补”，原承包户纷纷要求被转让户退还其承包地，被转让户又不愿退，于是双方发生纠纷。二是代耕代种型纠纷。一些农民承包集体土地后，没有耕种土地，而是转让给他人种植，后来原土地承包人欲收回土地经营权，与种植人发生纠纷。这也是比较普遍矛盾纠纷。
3、因土地被征用引发的纠纷。近年来，农村的土地越来越多的地被征用（主要是油田钻井过程中临时和永久占地）。因征用土地引发的纠纷逐年增加，甚至有愈演愈烈的趋势。在此主要是指承包地征用补偿费用分配纠纷，即被征用承包地的农民与农村集体经济组织就其取得的土地补偿费用的金额发生的纠纷。包括承包地被依法征收的承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，从承包方手中分包或承租土地承包权的第三人请求获得青苗补偿费、地上附着物补偿费的。2009年，同兴村因油田征地，原承包人张某与现耕种经营户谢某因征地补偿费引发纠纷，镇农村承包土地矛盾纠纷调解委员会与村委会进行多次调解，最终谢某适当支付给张某部分资金后，矛盾才得以化解。
4、侵犯承包经营权导致的纠纷。一般是第三人作为承包方与作为发包方的村集体签定承包合同，但签订时未征得该村村民或村民小组的同意，引发村民与第三人或者三者之间的矛盾。这类问题大多因土地抛荒、弃田等原因引起，村委会把握政策不准、责任心不强、未充分征得广大群众同意。如丙码头村委会2006年将原属该村1组的荒滩，发包给张某植树，4年后，1组村民因不满而导致的纠纷。
三、原则和做法
（一）把握的原则。
该镇在处理土地承包经营引起的纠纷中坚持慎重对待、妥善解决，重点把握了以下三点原则：
1、 严格执行农村土地的有关法律和政策规定。对土地纠纷，总体上要依据土地管理和农村土地承包的法律法规进行妥善的解决。无论采取什么方式延包，都必须充分尊重历史，尊重政策,大稳定小调整，保持土地承包关系长期稳定。
2、坚持公开、公平、公正的原则。矛盾纠纷双方要在平等自愿的前提下进行调解，调解过程中要充分做到程序公开、信息透明，确保双方当事人的公平权益。
3、实行多方联动，分级负责。村委会要充分发挥作用，及时掌握第一手情况，积极引导双方协商，力争将矛盾化解在基层、处置在萌芽状态。村委会无法解决的，由镇调解委员会要及时组织司法、信访及财政进行联合调解，实在解决不了的，可通过仲裁或法律诉讼解决。
（二）该镇的做法。
针对该镇土地经营权、土地流转引发纠纷的特点，在实际处理过程中主要采取以下四种办法：
1、因承包经营经权引发的纠纷，要依照土地承包法的相关规定，充分保护农民的土地承包经营权，特别是要尊重和保障外出务工农民的土地承包经营权和经营自主权。按照《农村土地承包法》的规定，承包期内，除承包方全家转为非农业户口的，不得收回农户的土地承包经营权。对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权的，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。村级组织已经将外出农民的承包地发包给其他农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作；如果是长期合同，则尽快修订合同，将承包地及时还给原承包农户，或者在协商一致的基础上，通过给予或提高对原承包农户补偿的方式解决。对外出农户中少数没有参加二轮延包、现在返乡要求承包土地的，要区别不同情况，通过民主协商，妥善处理。如果该农户的户口仍在农村，原则上应同意继续参加土地承包，有条件的应在机动地中调剂解决，没有机动地的可通过土地流转等办法解决。
2、因土地流转不规范导致的纠纷，尽快理顺手续、规范行为。一是引导矛盾双方沟通协调、平等协商。二是规范土地流转合同，规范流转双方的权利义务。
3、因侵犯承包经营权引发的纠纷。考虑到承包方因多年经营已形成了一定的种养殖规模，一方面要保护现有承包方利益，不能毁坏设施，抢种土地；另一方面要维护广大群众的利益，在合同期内，可以引导双方协商谈判，以土地入股的形式参与分红，合同期满后，再按规定进行发包。
4、因土地被征用引发的纠纷。按照被征用土地的补偿标准全额将补偿费落实到被征地农户。不能调整土地的，要引导失地农户从事新的产业或外出务工。第三人请求获得补偿的要本着实事求是的原则，组织双方协商，给予适当考虑。
四、对策与建议
通过对该镇土地承包经营纠纷的调查思考，对加强农村土地承包管理工作提出以下三点建议：
1、加强政策宣传力度，引导农民有序维权。指导农户依法、自愿，有偿的流转土地，引导农户签订统一规范的流转合同，按程序變更土地承包经营权证书，对无证农户进行补发，对遗留问题予以妥善解决，使土地的权属关系进一步明晰，使土地流转迈入规范化的轨道。规范完善农村土地流转管理、土地承包经营权证管理、土地档案管理等制度，构筑了农村土地承包管理的长效机制，提高干部执行党的农村土地政策和法律法规的自觉性，不断增强农民依法维护自身合法权益的意识。。
2、建立健全服务网络，助推土地规范管理。积极探索建立健全土地流转服务体系，在先行试点的基础上，建立健全乡镇服务站、村级服务室为主的乡村土地流转服务网络，有效助推农村土地流转规模化经营。
3、加快推进土地流转，鼓励土地规模经营。加快推进农村土地承包经营权流转，实行适度规模经营，是发展现代农业、建设社会主义新农村的客观要求，是稳定农村土地承包经营制度、发展农村经济、增加农民收入的重要举措。党的十七届三中全会把土地流转和规模经营提升为促进农村经济发展的重要内容，将土地的无序流转变成有序流转，坚持在“依法、自愿、有偿”的前提下，建立土地流转平台，鼓励引导农民依法、有序的流转土地，特别是农民专业合作社运作较规范的村，可以倡导农民以土地经营权入股的形式，促进农户与合作社双赢，从而从根本上解决土地承包经营纠纷问题。
（作者单位：湖北省松滋市涴市镇人民政府）