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【摘 要】教育督导制度是我国基本教育制度之一。通过对目前现状和成因的分析，能够明晰构建思路，在制定相关政策、扩展体系涵盖范围的同时，对现有的教育督导工作实施必要的调整，才能最终形成科学的、完善的、有中国特色的教育督导政策体系。
【关键词】教育督导；教育督导困境；困境成因
我国早在20世纪初，随着“废科举、兴学堂”，就建立了教育督导制度，但教育督导工作并未受到重视。新中国建立初，教育督导制度曾一度受重视，20世纪50年代中期后，由于种种原因，督导工作中断多年。改革开放后，普及义务教育基本国策的实施成为推动教育督导制度恢复重建直接动因。但近些年发展中，教育督导的现实地位和作用都陷入了困境中，阻碍了我国教育督导良性发展。
一、我国教育督导的困境
（一）定位未厘清
目前通用的教育督导定义是：县以上各级人民政府为保证国家有关教育的法律法规，方针政策的贯彻执行和教育目标的实现，对所辖地区的教育工作进行监督，检查，评估，指导的制度。这是行政监督上的宏观表述，没有从学理和法理上对其厘定。这使教育督导机构在工作中自身性质和工作定位中有很多疑问，如教育督导属于教育行政部门内部的行政监督行为还是属于政府的行政监督行为；若承认教育督导是行政监督，教育督导是一般行政监督还是专门行政监督等。
从法理学视角看，“国家行政机关的监督，是指由国家行政机关所进行的法律监督。它包括国家行政系统内部上下级之间以及行政系统内部设立的专门机关的法律监督，”[1]从行政法角度看，教育行政部门与下级人民政府之间无隶属关系，只有公务协助关系，作为隶属于上级教育行政部门的教育督導机构无权监督、指导下级政府的教育工作。因此，“督政”的开展必须依托政府是否委托而成立，权力不属于督导机构本身。“督导机构并不富有法律规定的同级职能监督的权能。”[2]
（二）职能有待完善
对下级政府的督导是我国教育督导任务上的一大特色。20世纪80年代后期刚刚恢复教育督导制度时，教育督导的任务是对下级教育部门和学校进行监督、评价、帮助和指导，但是根据几年的实践，对督导任务的定位有了重新认识，实践证明，仅仅对下级教育部门和学校进行督导评价还不能适应我国的国情，只有强调对下级政府的教育工作进行监督，才能保证教育方针、政策、法规得到贯彻落实。因此，1991年5月全国首届教育督导工作会议明确指出：“教育督导既要监督、检查教育行政部门和学校的工作，还要监督政府的教育工作。这是从我国实际出发，在教育督导任务上的一大特色。”随着特色办学和自主化办学的推进，教育质量成为教育发展中新的问题与焦点，“督政”与“督学”并重的督学任务对督学部门的要求提升，而学校的自主权受到影响，也使得学校被动接受督学。
（三）人员自我定位模糊
教育督导必须要深入基层，深入学校，深入群众，搞调查研究。督导前作细致准备，督导中为减轻基层负担，常常需要晚上加班，因此要不怕艰苦，不怕熬夜，要吃苦耐劳，勤奋工作。由于督导部门机构自身职能界定不清，职能广泛这也使得督导人员在自身定位中出现模糊，缺少服务意识，而是以领导身份对待学校的督导工作。督导评估的结果对于被督导对象的政绩、业绩有很大影响。各级政府、教育行政部门和学校很看重督导评估，很敬重督导人员，一般很重视督导检查的接待工作。因此，教育督导工作者自身必须严于律己，严格执法，依法监督，廉洁督导才能使得督导事业更加明亮和高效。
二、我国教育督导的困境成因分析
（一）缺乏现代化督学方式
推进教育督导现代化建设是我国教育现代化的内在要求和必然归宿。《教育规划纲要》提出：“2020年，基本实现教育现代化”。基本实现教育现代化是我国到 2020 年的总体目标。基本实现教育现代化包括了义务教育、高中阶段教育、学前教育的现代化。教育督导是为中等和中等以下教育服务的。教育督导服务对象的现代化需要教育督导必须相应或适度超前实现教育督导现代化，需要实现教育督导理念、督导体系、督导队伍、督导方式、督导手段等多方面的现代化。因此，从目前到 2020 年间，必须以教育督导现代化为目标，在教育督导制度、机构、队伍、机制、手段等方面的建设中，坚持从全国实际和各地实际出发，着力推进现代化建设。
（二）缺少国情为基的经验借鉴
中国是一个拥有几千年悠久文明史的教育大国，但又是一个城乡教育差别大、区域教育发展很不平衡的发展中国家，中央集权与分级管理，尊师重教又学而优则仕，构成了特殊的教育内外部环境。推进教育督导工作必须从中国教育实际出发，把借鉴外国的教育督导经验与积极创新中国自己的教育督导制度结合起来，在教育督导实践中，不断总结经验，有中国特色的社会主义现代教育督导体系和督导制度将会不断丰富、完善、提高。国外的教育督导方式多集中在督学上，而督政较少。以提升和服务基层教育为宗旨应该是教育督导的未來应坚持的方针。他国的教育督导历史较国内比较长，其中有很多经验可供我国提升现代化教育督导，而其中的错误也是我们宝贵的借鉴。而在借鉴他国时的一边倒倾向是一定克服的，只有以国情为基取其精华的借鉴他国经验。
（三）人员专业化培养不足
国外督导人员在资历方面应是大学讲师或教授、高中教师或校长、师范学校校长或省督学。这种对督学的较高专业化要求，正是由发达国家强化、扩大教育督导的指导、咨询、服务职能所要求决定的。虽然高学历并不代表高素质、高水平，但若没有较高的学历水平，却说明督导人员没有接受过长时间、系统的专业训练和教育。而我国教育督导长期以来偏重于行政监督职能而忽视专业指导职能，使得我国的督学队伍以教育行政干部为主体，专业性不强。从我国教育督导人员的任职条件来看，只要求有从事教育工作的经历，熟悉教育业务，具有独立的工作能力和写作能力。但实践中，市、县一级的督学人员几乎清一色是教育行政干部最少也在中小学做过教导主任。这些人员长期从事管理工作，其教育行政方面经验丰富。加之教育行政管理部门强调的是“面上的监督”，更使本已少得可怜的教学监管被弱化。
作者简介：李玥（1992-），女，籍贯（精确到市）：陕西省西安市，学历：硕士在读，研究方向：教育管理。
参考文献：
[1]沈宗灵.法理学[M].北京大学出版社，2001.400.
【关键词】教育督导；教育督导困境；困境成因
我国早在20世纪初，随着“废科举、兴学堂”，就建立了教育督导制度，但教育督导工作并未受到重视。新中国建立初，教育督导制度曾一度受重视，20世纪50年代中期后，由于种种原因，督导工作中断多年。改革开放后，普及义务教育基本国策的实施成为推动教育督导制度恢复重建直接动因。但近些年发展中，教育督导的现实地位和作用都陷入了困境中，阻碍了我国教育督导良性发展。
一、我国教育督导的困境
（一）定位未厘清
目前通用的教育督导定义是：县以上各级人民政府为保证国家有关教育的法律法规，方针政策的贯彻执行和教育目标的实现，对所辖地区的教育工作进行监督，检查，评估，指导的制度。这是行政监督上的宏观表述，没有从学理和法理上对其厘定。这使教育督导机构在工作中自身性质和工作定位中有很多疑问，如教育督导属于教育行政部门内部的行政监督行为还是属于政府的行政监督行为；若承认教育督导是行政监督，教育督导是一般行政监督还是专门行政监督等。
从法理学视角看，“国家行政机关的监督，是指由国家行政机关所进行的法律监督。它包括国家行政系统内部上下级之间以及行政系统内部设立的专门机关的法律监督，”[1]从行政法角度看，教育行政部门与下级人民政府之间无隶属关系，只有公务协助关系，作为隶属于上级教育行政部门的教育督導机构无权监督、指导下级政府的教育工作。因此，“督政”的开展必须依托政府是否委托而成立，权力不属于督导机构本身。“督导机构并不富有法律规定的同级职能监督的权能。”[2]
（二）职能有待完善
对下级政府的督导是我国教育督导任务上的一大特色。20世纪80年代后期刚刚恢复教育督导制度时，教育督导的任务是对下级教育部门和学校进行监督、评价、帮助和指导，但是根据几年的实践，对督导任务的定位有了重新认识，实践证明，仅仅对下级教育部门和学校进行督导评价还不能适应我国的国情，只有强调对下级政府的教育工作进行监督，才能保证教育方针、政策、法规得到贯彻落实。因此，1991年5月全国首届教育督导工作会议明确指出：“教育督导既要监督、检查教育行政部门和学校的工作，还要监督政府的教育工作。这是从我国实际出发，在教育督导任务上的一大特色。”随着特色办学和自主化办学的推进，教育质量成为教育发展中新的问题与焦点，“督政”与“督学”并重的督学任务对督学部门的要求提升，而学校的自主权受到影响，也使得学校被动接受督学。
（三）人员自我定位模糊
教育督导必须要深入基层，深入学校，深入群众，搞调查研究。督导前作细致准备，督导中为减轻基层负担，常常需要晚上加班，因此要不怕艰苦，不怕熬夜，要吃苦耐劳，勤奋工作。由于督导部门机构自身职能界定不清，职能广泛这也使得督导人员在自身定位中出现模糊，缺少服务意识，而是以领导身份对待学校的督导工作。督导评估的结果对于被督导对象的政绩、业绩有很大影响。各级政府、教育行政部门和学校很看重督导评估，很敬重督导人员，一般很重视督导检查的接待工作。因此，教育督导工作者自身必须严于律己，严格执法，依法监督，廉洁督导才能使得督导事业更加明亮和高效。
二、我国教育督导的困境成因分析
（一）缺乏现代化督学方式
推进教育督导现代化建设是我国教育现代化的内在要求和必然归宿。《教育规划纲要》提出：“2020年，基本实现教育现代化”。基本实现教育现代化是我国到 2020 年的总体目标。基本实现教育现代化包括了义务教育、高中阶段教育、学前教育的现代化。教育督导是为中等和中等以下教育服务的。教育督导服务对象的现代化需要教育督导必须相应或适度超前实现教育督导现代化，需要实现教育督导理念、督导体系、督导队伍、督导方式、督导手段等多方面的现代化。因此，从目前到 2020 年间，必须以教育督导现代化为目标，在教育督导制度、机构、队伍、机制、手段等方面的建设中，坚持从全国实际和各地实际出发，着力推进现代化建设。
（二）缺少国情为基的经验借鉴
中国是一个拥有几千年悠久文明史的教育大国，但又是一个城乡教育差别大、区域教育发展很不平衡的发展中国家，中央集权与分级管理，尊师重教又学而优则仕，构成了特殊的教育内外部环境。推进教育督导工作必须从中国教育实际出发，把借鉴外国的教育督导经验与积极创新中国自己的教育督导制度结合起来，在教育督导实践中，不断总结经验，有中国特色的社会主义现代教育督导体系和督导制度将会不断丰富、完善、提高。国外的教育督导方式多集中在督学上，而督政较少。以提升和服务基层教育为宗旨应该是教育督导的未來应坚持的方针。他国的教育督导历史较国内比较长，其中有很多经验可供我国提升现代化教育督导，而其中的错误也是我们宝贵的借鉴。而在借鉴他国时的一边倒倾向是一定克服的，只有以国情为基取其精华的借鉴他国经验。
（三）人员专业化培养不足
国外督导人员在资历方面应是大学讲师或教授、高中教师或校长、师范学校校长或省督学。这种对督学的较高专业化要求，正是由发达国家强化、扩大教育督导的指导、咨询、服务职能所要求决定的。虽然高学历并不代表高素质、高水平，但若没有较高的学历水平，却说明督导人员没有接受过长时间、系统的专业训练和教育。而我国教育督导长期以来偏重于行政监督职能而忽视专业指导职能，使得我国的督学队伍以教育行政干部为主体，专业性不强。从我国教育督导人员的任职条件来看，只要求有从事教育工作的经历，熟悉教育业务，具有独立的工作能力和写作能力。但实践中，市、县一级的督学人员几乎清一色是教育行政干部最少也在中小学做过教导主任。这些人员长期从事管理工作，其教育行政方面经验丰富。加之教育行政管理部门强调的是“面上的监督”，更使本已少得可怜的教学监管被弱化。
作者简介：李玥（1992-），女，籍贯（精确到市）：陕西省西安市，学历：硕士在读，研究方向：教育管理。
参考文献：
[1]沈宗灵.法理学[M].北京大学出版社，2001.400.