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摘要：
随着中原经济区新型工业化、城镇化、农业现代化进程的加快，非传统安全因素对城市四周边缘地带的社会治安影响日益凸显。加大对边缘城市社区治安管控可从以下几个方面着手：整合社会资源、构筑防控网络；发挥“一警为主、多警联动”机制；建立严密的矛盾纠纷排查机制；强化实有人口的管理工作。
关键词：中原经济区；非传统安全；边缘城市社区；社会治安
“城市让生活更美好”，当前，随着中原经济区新型工业化、城镇化、农业现代化进程加快推进和《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》的政策支持，以郑州为代表的中原经济区城市化进程迎来了前所未有的发展机遇。伴随城市化进程的加快，城市四周边缘地带的发展问题日益成为学术界和实践部门关注的一个重要课题。
本文以界定边缘城市社区的概念为切入点，分析中原经济区建设背景下非传统安全因素对边缘城市社区社会治安的影响，在此基础上提出相应的解决对策，以启示中原经济区的城市化建设。
一、 非传统安全因素与社会治安
非传统安全是相对传统安全威胁因素而言的，指除军事、政治和外交冲突以外的其他对主权国家及人类整体生存与发展构成威胁的因素。非传统安全问题主要包括：经济安全、金融安全、生态环境安全、信息安全、资源安全、恐怖主义、武器扩散、疾病蔓延、跨国犯罪、走私贩毒非法移民、海盗、洗钱等。与此相联系，有学者提出把进人新世纪之后各国所面临的与非传统安全问题密切相关的社会治安问题的新变化概称为“非传统治安”。
边缘城市社区是城市化进程的结果。随着城市化进程的加快，在城市边缘区这一城市化进程的集中区形成了相当数量的边缘化社区，即位于城市边缘区内，具有共同利益关系、社会互动并拥有相应服务体系的生活共同体。由于社区形态的多样化并呈现出多元化的发展趋势，社区的发展问题日益突出。
在通常情况下，各类刑事案件和治安案件是影响社区居民安全感的主要指标，因此，案件发案率的下降有助于维护社区的安全稳定和群众安全感的提高。但是，在非传统安全的语境下，人的安全包含了更为丰富的内涵，社区的稳定和人们安全感的获得不仅仅与违法犯罪活动的减少有关，许多来自城市化过程中由于城中村改造、城市建设、征地拆迁、环境治理等问题而产生社会矛盾和纠纷，都对人们的安全感和社会的稳定产生巨大的冲击，降低人们的安全感。
二、影响边缘城市社区治安的非传统治安因素分析
由于社会矛盾是各种各样的，边缘城市社区存在的治安风险也分为不同类型： 有一些是由传统违法犯罪行为导致的（ 如盗窃、抢劫、杀人、放火等） ，另一些是由非传统因素导致的（ 如征地拆迁、人口结构、社区文化等），具体来说：
（一）人口结构的复杂化
相比于城市中心地区，边缘城市社区在就业机会、居住生活成本方面存在一定的比较优势，在市场经济的作用下，房屋租赁的卖方市场已逐步形成，边缘城市社区成为越来越多的外来打工人员临时租住和就业的理想场所。这些人员主要包括：外来流动人口如学生、服务行业人员、打工人员、失地拆迁农民等。由于人口聚居规模较大，人口密集低于中心城市社区但高于农村社区，且经济社会活动频繁，人口结构复杂，增长速度快，文化素质参差不齐，给社会管理和治安稳定带来了一定的难题，这部分人因自身和外界环境作用等综合因素的影响，往往容易成为违法犯罪高危人群，使得边缘城市社区成为各类违法犯罪的高发区。
（二）边缘城市社区居民“非农转化”所引发的突出矛盾和问题
简单来说，非农转化是农民从农村走向城市，从农业走向工业的过程。一方面，从就业竞争力来看，受长期教育不均衡因素的影响，大量由农民转化而来的社区居民文化素质不高，缺乏职业教育技能训练，因而就业竞争力不强，长期处于无业状态，已经形成城市发展的巨大隐忧。另一方面，因失地补偿机制不完善而引发的社区治安隐患问题突出。近年来，征地拆迁日益成为社会冲突的主要诱因，一些地区因征地拆迁引发的恶性事件多次发生，成为城市化进程中边缘城市社区的一大矛盾。这些矛盾很容易激化，由此引发的社会冲突和群体性事件日益增多，成为社区治安的一大隐患，影响城市和周边地区的社会稳定。
（三）社区文化交叉化，缺乏明显占据主导地位的社区文化和氛围
社区文化是存在于一个社区内的特定的文化现象，包括人们的信仰、价值观、行为规范、历史传统、风俗习惯和生活方式等。和谐向上的社区文化有助于增强社区居民的凝聚力、认同感和归属感。相比于传统社区，边缘城市社区的人口结构复杂、流动性高，大多居民之间缺乏血缘和共同的地缘关系，同质化程度较低，可组织性较差，人际交往相对缺乏感情色彩，社区文化交叉化，缺乏明显占据主导地位的社区文化和氛围。因而，这类社区存在的治安隐患较多，也易受到非传统安全威胁的影响。
（四） 城市边缘区的发展模式对社区治安的影响
在中原经济区建设的大背景下，城市边缘区的发展形成主要有产业园区发展模式、房地产发展模式、大学城发展模式、旅游发展模式、都市区发展模式，不同的发展模式不仅对城市化进程而且对社区治安都有着一定的现实影响。
以科技教育园区（大学城）的兴建为例，近几年河南省高校人数和规模也以较快的速度取得了长足的发展，尤其是高等教育资源相对集中的郑州，目前已规划建成了位于郑州市东、西、南、北四个方向的大学城，其在校生人数一般高达5万—10万。由于人员聚集较为集中、地理位置特殊、周边治安环境复杂，大学校园内特有的治安问题，在原有基础上发生了一些新的变化，呈现出高校与农村特有的治安问题相互交织的特点，如大学城兴建过程中，农民失地补偿不到位引发的群体性事件；周边失地无业农民的违法犯罪问题；针对学生的侵财案件频发的问题等，这些问题仅仅通过基层公安机关的防范、打击和基层村委会、居委会的控制来实现已不能满足治安管理的需要，急需管理者更加关注学生、学校与社会的接触点，寻求融通渠道。 三、 边缘城市社区治安管控重点
社会治安管控是在党委和政府的领导下，以实现控制犯罪和维护良好的社会治安为目的，由各种防范要素构成的相对稳定的旨在消减危害社会安定的各种因素的有机整体，也就是能够从整体上对社会治安进行有效控制的社会防范机制。其具体形式是建立点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、专群结合、打防管控一体化的社会治安管控体系。笔者认为，从战略的角度出发，边缘城市社区社会治安管控的重点应包括以下几个方面：
（一）整合社会资源，构筑防控网络
首先，构建边缘城市社区治安防控网，这是治安管控的基础。在中原经济区建设过程中，要充分利用社会各种资源，借助人防、物防、技防手段，实施社区防控社会化。要进一步深化派出所工作改革，继续全面实施社区警务战略，积极构建以派出所和责任区巡警为主要力量，以社区治保会、社区保安队、治安联防队、义务治安员等群防群治力量为辅助力量，以创建安全社区活动为主要载体的社区治安防控网络，维护小区域的治安稳定。目前，我省专职巡防队员达9.4万人，各种形式的群防群治队伍达150余万人。已累计投入资金37.52亿元，安装视频监控探头61.6万余个，建立各级监控室11699个，农村和城市技防设施覆盖率均达到90%以上，初步建立起点线面结合，网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化社会治安防控体系。
其次，构建社会面治安控制网络，主要是对城市主干道、重点部位和易发案地区可能发生的违法犯罪活动及事故进行有效的预防与控制，重点加强巡逻工作，建立一套以专职巡警为主题，派出所民警、交警和其他有关警种为补充，社会治安辅助力量配合的巡逻机制。应积极构建以110指挥中心为龙头，以巡特警、交警、治安警、派出所民警为骨干，诸警联动的快速反应机制。要大力推进河南警务机制改革的成果，进一步延伸警务工作触角，要把更多的警力放在案件多发地区、重点部位和重要时段上，提高群众见警率，加强对社会面的控制，以此进一步增强群众安全感，有效保持对违法犯罪分子的震慑力。
再次，构建行政区域边界治安防控网，有效预防和控制省际、市际、县际以及城乡结合部可能发生的违法犯罪活动，对行政区域边际地区治安管理、防范控制比较薄弱的情况，建立长效协作机制。
（二）发挥“一警为主、多警联动”机制，推进“十项任务”[1]的落实
社区警务是世界第四次警务革命的重要成果，也是我国公安机关警务观念转变和警务机制、警务方式改革的重大举措。在具体实施中，要积极发挥“一警为主、多警联动”机制，“一警为主”，就是警务室民警要承担社区警务工作的主要责任，发挥主体作用，认真履行“十项任务”，发挥保卫一方平安、加强社会管理、服务人民群众“三种功能”，同时发挥统一安排调度、联系协调相关警种共同开展警务工作的主导作用。“多警联动”，就是要围绕警务室工作的开展，以警务室民警为轴心，建立起多部门、多警种的联动协调工作机制，实现由警务室民警独立作战向多警种合成作战的警务模式转变，更加充分地发挥警务室工作的综合效能。
（三）建立严密的矛盾纠纷排查机制
要密切关注边缘城市社区及周边农村社会动态，及时掌握社情民意，及时化解缓解矛盾，全力维护社会稳定。在具体做法上，公安机关应发挥自身优势，一是建立完善信息预警机制。通过构建覆盖广、触角深、反应快的情报信息网络，对社会中的矛盾、冲突、摩擦及时预警，真正掌握社会中不稳定的相关信息，及时发现社会不稳定因素的征兆，给党委政府提供解决问题的方案与对策。二是建立健全矛盾纠纷定期排查机制。综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众面临的问题，尽量减少非和谐因素，维护社会稳定。三是建立完善责任追究机制。要按照“分级负责、归口管理”和“谁主管，谁负责”的原则，把矛盾纠纷调处工作纳入社会治安综合治理，建立健全协同属地管理机制、联动机制和检查考核机制。
（四）强化实有人口的管理工作
人口管理是治安管控工作的重要基础，必须把辖区内的实有人口全部纳入工作视线，并重点管控好可能影响社会治安的特殊人群。针对边缘城市社区流动人口数量巨大的现实情况，一是必须做好流动人口的登记工作。可以从加强综合治理的角度，考虑由公安部门、用人单位、居住地管理单位和个人等四方共同负责，公安部门主要负责对流动人口的登记核查工作，用人单位和居住地管理单位负责对在单位工作或居住的流动人口进行内部登记并报公安部门备案，个人则要及时申报和申办暂住证。二是要对流动人口实行分类管理与重点管理、网络化管理与柔性管理相结合的办法，对重点人口实行专项管理，既充分发挥流动人口的积极作用，又有效措施防止、防范各种违法犯罪现象。
注释：
[1]“十项任务”是河南省公安厅所规定的社区民警必须履行的十项工作内容，具体包括组织治安防范，指导治安巡逻；走访服务群众，帮助排忧解难；排查民间矛盾，化解治安纠纷；管理实有人口，落实管控措施；管理场所行业，强化阵地控制；掌握社情民情，发现敏感问题；采录更新信息，服务实战应用；配合案件查破，摸排提供线索；宣传交通消防知识，排查整治安全隐患；开展法律宣传，增强群众法制意识。
参考文献：
[1]江泽民.《在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2002年版；
[2]张兆端.非传统治安论[J].政法学刊，2005年第1期；
[3]张建新、李凤虎.《平安建设护航科学发展》[N]，《河南日报》，2011年10月24日第6版。
[4]沈叶明.边缘城市社区治安问题初探——从社区控制到社区安全服务[J].江西公安专科学校学报，2006年第2期；
[5]刘道兴 牛苏林《2012年河南社会形势分析与预测》[M]，社会科学文献出版社，2012年版；
（作者通讯地址：河南警察学院治安系，河南 郑州 450000）
随着中原经济区新型工业化、城镇化、农业现代化进程的加快，非传统安全因素对城市四周边缘地带的社会治安影响日益凸显。加大对边缘城市社区治安管控可从以下几个方面着手：整合社会资源、构筑防控网络；发挥“一警为主、多警联动”机制；建立严密的矛盾纠纷排查机制；强化实有人口的管理工作。
关键词：中原经济区；非传统安全；边缘城市社区；社会治安
“城市让生活更美好”，当前，随着中原经济区新型工业化、城镇化、农业现代化进程加快推进和《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》的政策支持，以郑州为代表的中原经济区城市化进程迎来了前所未有的发展机遇。伴随城市化进程的加快，城市四周边缘地带的发展问题日益成为学术界和实践部门关注的一个重要课题。
本文以界定边缘城市社区的概念为切入点，分析中原经济区建设背景下非传统安全因素对边缘城市社区社会治安的影响，在此基础上提出相应的解决对策，以启示中原经济区的城市化建设。
一、 非传统安全因素与社会治安
非传统安全是相对传统安全威胁因素而言的，指除军事、政治和外交冲突以外的其他对主权国家及人类整体生存与发展构成威胁的因素。非传统安全问题主要包括：经济安全、金融安全、生态环境安全、信息安全、资源安全、恐怖主义、武器扩散、疾病蔓延、跨国犯罪、走私贩毒非法移民、海盗、洗钱等。与此相联系，有学者提出把进人新世纪之后各国所面临的与非传统安全问题密切相关的社会治安问题的新变化概称为“非传统治安”。
边缘城市社区是城市化进程的结果。随着城市化进程的加快，在城市边缘区这一城市化进程的集中区形成了相当数量的边缘化社区，即位于城市边缘区内，具有共同利益关系、社会互动并拥有相应服务体系的生活共同体。由于社区形态的多样化并呈现出多元化的发展趋势，社区的发展问题日益突出。
在通常情况下，各类刑事案件和治安案件是影响社区居民安全感的主要指标，因此，案件发案率的下降有助于维护社区的安全稳定和群众安全感的提高。但是，在非传统安全的语境下，人的安全包含了更为丰富的内涵，社区的稳定和人们安全感的获得不仅仅与违法犯罪活动的减少有关，许多来自城市化过程中由于城中村改造、城市建设、征地拆迁、环境治理等问题而产生社会矛盾和纠纷，都对人们的安全感和社会的稳定产生巨大的冲击，降低人们的安全感。
二、影响边缘城市社区治安的非传统治安因素分析
由于社会矛盾是各种各样的，边缘城市社区存在的治安风险也分为不同类型： 有一些是由传统违法犯罪行为导致的（ 如盗窃、抢劫、杀人、放火等） ，另一些是由非传统因素导致的（ 如征地拆迁、人口结构、社区文化等），具体来说：
（一）人口结构的复杂化
相比于城市中心地区，边缘城市社区在就业机会、居住生活成本方面存在一定的比较优势，在市场经济的作用下，房屋租赁的卖方市场已逐步形成，边缘城市社区成为越来越多的外来打工人员临时租住和就业的理想场所。这些人员主要包括：外来流动人口如学生、服务行业人员、打工人员、失地拆迁农民等。由于人口聚居规模较大，人口密集低于中心城市社区但高于农村社区，且经济社会活动频繁，人口结构复杂，增长速度快，文化素质参差不齐，给社会管理和治安稳定带来了一定的难题，这部分人因自身和外界环境作用等综合因素的影响，往往容易成为违法犯罪高危人群，使得边缘城市社区成为各类违法犯罪的高发区。
（二）边缘城市社区居民“非农转化”所引发的突出矛盾和问题
简单来说，非农转化是农民从农村走向城市，从农业走向工业的过程。一方面，从就业竞争力来看，受长期教育不均衡因素的影响，大量由农民转化而来的社区居民文化素质不高，缺乏职业教育技能训练，因而就业竞争力不强，长期处于无业状态，已经形成城市发展的巨大隐忧。另一方面，因失地补偿机制不完善而引发的社区治安隐患问题突出。近年来，征地拆迁日益成为社会冲突的主要诱因，一些地区因征地拆迁引发的恶性事件多次发生，成为城市化进程中边缘城市社区的一大矛盾。这些矛盾很容易激化，由此引发的社会冲突和群体性事件日益增多，成为社区治安的一大隐患，影响城市和周边地区的社会稳定。
（三）社区文化交叉化，缺乏明显占据主导地位的社区文化和氛围
社区文化是存在于一个社区内的特定的文化现象，包括人们的信仰、价值观、行为规范、历史传统、风俗习惯和生活方式等。和谐向上的社区文化有助于增强社区居民的凝聚力、认同感和归属感。相比于传统社区，边缘城市社区的人口结构复杂、流动性高，大多居民之间缺乏血缘和共同的地缘关系，同质化程度较低，可组织性较差，人际交往相对缺乏感情色彩，社区文化交叉化，缺乏明显占据主导地位的社区文化和氛围。因而，这类社区存在的治安隐患较多，也易受到非传统安全威胁的影响。
（四） 城市边缘区的发展模式对社区治安的影响
在中原经济区建设的大背景下，城市边缘区的发展形成主要有产业园区发展模式、房地产发展模式、大学城发展模式、旅游发展模式、都市区发展模式，不同的发展模式不仅对城市化进程而且对社区治安都有着一定的现实影响。
以科技教育园区（大学城）的兴建为例，近几年河南省高校人数和规模也以较快的速度取得了长足的发展，尤其是高等教育资源相对集中的郑州，目前已规划建成了位于郑州市东、西、南、北四个方向的大学城，其在校生人数一般高达5万—10万。由于人员聚集较为集中、地理位置特殊、周边治安环境复杂，大学校园内特有的治安问题，在原有基础上发生了一些新的变化，呈现出高校与农村特有的治安问题相互交织的特点，如大学城兴建过程中，农民失地补偿不到位引发的群体性事件；周边失地无业农民的违法犯罪问题；针对学生的侵财案件频发的问题等，这些问题仅仅通过基层公安机关的防范、打击和基层村委会、居委会的控制来实现已不能满足治安管理的需要，急需管理者更加关注学生、学校与社会的接触点，寻求融通渠道。 三、 边缘城市社区治安管控重点
社会治安管控是在党委和政府的领导下，以实现控制犯罪和维护良好的社会治安为目的，由各种防范要素构成的相对稳定的旨在消减危害社会安定的各种因素的有机整体，也就是能够从整体上对社会治安进行有效控制的社会防范机制。其具体形式是建立点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、专群结合、打防管控一体化的社会治安管控体系。笔者认为，从战略的角度出发，边缘城市社区社会治安管控的重点应包括以下几个方面：
（一）整合社会资源，构筑防控网络
首先，构建边缘城市社区治安防控网，这是治安管控的基础。在中原经济区建设过程中，要充分利用社会各种资源，借助人防、物防、技防手段，实施社区防控社会化。要进一步深化派出所工作改革，继续全面实施社区警务战略，积极构建以派出所和责任区巡警为主要力量，以社区治保会、社区保安队、治安联防队、义务治安员等群防群治力量为辅助力量，以创建安全社区活动为主要载体的社区治安防控网络，维护小区域的治安稳定。目前，我省专职巡防队员达9.4万人，各种形式的群防群治队伍达150余万人。已累计投入资金37.52亿元，安装视频监控探头61.6万余个，建立各级监控室11699个，农村和城市技防设施覆盖率均达到90%以上，初步建立起点线面结合，网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化社会治安防控体系。
其次，构建社会面治安控制网络，主要是对城市主干道、重点部位和易发案地区可能发生的违法犯罪活动及事故进行有效的预防与控制，重点加强巡逻工作，建立一套以专职巡警为主题，派出所民警、交警和其他有关警种为补充，社会治安辅助力量配合的巡逻机制。应积极构建以110指挥中心为龙头，以巡特警、交警、治安警、派出所民警为骨干，诸警联动的快速反应机制。要大力推进河南警务机制改革的成果，进一步延伸警务工作触角，要把更多的警力放在案件多发地区、重点部位和重要时段上，提高群众见警率，加强对社会面的控制，以此进一步增强群众安全感，有效保持对违法犯罪分子的震慑力。
再次，构建行政区域边界治安防控网，有效预防和控制省际、市际、县际以及城乡结合部可能发生的违法犯罪活动，对行政区域边际地区治安管理、防范控制比较薄弱的情况，建立长效协作机制。
（二）发挥“一警为主、多警联动”机制，推进“十项任务”[1]的落实
社区警务是世界第四次警务革命的重要成果，也是我国公安机关警务观念转变和警务机制、警务方式改革的重大举措。在具体实施中，要积极发挥“一警为主、多警联动”机制，“一警为主”，就是警务室民警要承担社区警务工作的主要责任，发挥主体作用，认真履行“十项任务”，发挥保卫一方平安、加强社会管理、服务人民群众“三种功能”，同时发挥统一安排调度、联系协调相关警种共同开展警务工作的主导作用。“多警联动”，就是要围绕警务室工作的开展，以警务室民警为轴心，建立起多部门、多警种的联动协调工作机制，实现由警务室民警独立作战向多警种合成作战的警务模式转变，更加充分地发挥警务室工作的综合效能。
（三）建立严密的矛盾纠纷排查机制
要密切关注边缘城市社区及周边农村社会动态，及时掌握社情民意，及时化解缓解矛盾，全力维护社会稳定。在具体做法上，公安机关应发挥自身优势，一是建立完善信息预警机制。通过构建覆盖广、触角深、反应快的情报信息网络，对社会中的矛盾、冲突、摩擦及时预警，真正掌握社会中不稳定的相关信息，及时发现社会不稳定因素的征兆，给党委政府提供解决问题的方案与对策。二是建立健全矛盾纠纷定期排查机制。综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众面临的问题，尽量减少非和谐因素，维护社会稳定。三是建立完善责任追究机制。要按照“分级负责、归口管理”和“谁主管，谁负责”的原则，把矛盾纠纷调处工作纳入社会治安综合治理，建立健全协同属地管理机制、联动机制和检查考核机制。
（四）强化实有人口的管理工作
人口管理是治安管控工作的重要基础，必须把辖区内的实有人口全部纳入工作视线，并重点管控好可能影响社会治安的特殊人群。针对边缘城市社区流动人口数量巨大的现实情况，一是必须做好流动人口的登记工作。可以从加强综合治理的角度，考虑由公安部门、用人单位、居住地管理单位和个人等四方共同负责，公安部门主要负责对流动人口的登记核查工作，用人单位和居住地管理单位负责对在单位工作或居住的流动人口进行内部登记并报公安部门备案，个人则要及时申报和申办暂住证。二是要对流动人口实行分类管理与重点管理、网络化管理与柔性管理相结合的办法，对重点人口实行专项管理，既充分发挥流动人口的积极作用，又有效措施防止、防范各种违法犯罪现象。
注释：
[1]“十项任务”是河南省公安厅所规定的社区民警必须履行的十项工作内容，具体包括组织治安防范，指导治安巡逻；走访服务群众，帮助排忧解难；排查民间矛盾，化解治安纠纷；管理实有人口，落实管控措施；管理场所行业，强化阵地控制；掌握社情民情，发现敏感问题；采录更新信息，服务实战应用；配合案件查破，摸排提供线索；宣传交通消防知识，排查整治安全隐患；开展法律宣传，增强群众法制意识。
参考文献：
[1]江泽民.《在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2002年版；
[2]张兆端.非传统治安论[J].政法学刊，2005年第1期；
[3]张建新、李凤虎.《平安建设护航科学发展》[N]，《河南日报》，2011年10月24日第6版。
[4]沈叶明.边缘城市社区治安问题初探——从社区控制到社区安全服务[J].江西公安专科学校学报，2006年第2期；
[5]刘道兴 牛苏林《2012年河南社会形势分析与预测》[M]，社会科学文献出版社，2012年版；
（作者通讯地址：河南警察学院治安系，河南 郑州 450000）