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摘 要 构建高校民主决策运行机制,是建立现代大学制度的重要标志,高校民主决策的运行机制主要包括:以政府有效调控为主导的外部运行机制;以大学治理为主体的内部运行机制;以社会参与为基础的中介运行机制。
关键词 高校 民主决策 运行机制
中图分类号:D564 文献标识码:A
一、引言
高校民主决策问题是一个综合性、系统性的研究课题。高校民主决策中利益相关者参与权的有效保障是实现民主决策的关键。对高校决策领域分析,对外部主体而言,高校民主决策一方面,必须反映和协调政府、高校和社会的愿望、要求和利益;另一方面,在与政府、社会利益博弈中如何最大限度满足与维护学校自身的利益。对内部主体而言,高校民主决策必须最大限度的保护好、发展好广大教师、学生、行政管理人员等主体的利益,如何在有限的人、财、物等资源与无限的利益诉求间寻找平衡。因此,要构建高校民主决策的运行机制。
二、高校民主决策的运行机制的内容
关于机制一词的含义,《现代汉语词典》从四个方面进行说明:一是机器的构造和工作原理;二是有机体的构造、功能和相互关系;三是指某些自然现象的物理、化学规律;四是泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。 机制的基本内涵包括:一是其结构要素、及要素间耦合关系和结合方式;二是其内在的本质联系,即必然规律性,也称运作方式,即机制是由主体对象的结构要素和结合方式决定的。同时,结构要素和结合方式制约着运作程序与方式。 因此,我们认为高校民主决策的运行机制是指高等学校决策运行中各要素和要素之间的结合运作方式。高校民主决策中内部运行机制要素包括行政人员、教师和学生等利益主体,外部运行机制包括代表政府利益的各种组织和人员等利益主体,企事业单位、校友等社会主体等。
(一)政府从统包统揽走向有效治理,建立以政府有效调控为主导的运行机制。
“如果说计划经济的政治逻辑是‘无限政府’、‘全能政府的话,那么,在市场经济的政治逻辑则是‘有限政府’、‘有效政府’。‘全能政府’在高等教育领域的集中表现就是,政府既是高等教育的举办者,又是办学者,同时还是管理者,致使政事不分,效率不高。‘有限政府’强调,政府的作用应该是掌舵,而不是划桨;是裁判员,而不是运动员。政府应该只做它应该做且可以做好的事情,把那些原本不该由政府管且管不好的事情下放给社会组织及高校。” 建立以政府有效调控为主导的外部运行机制就是要求负责理顺政府、高校与社会间关系,加强法治建设,明确高校内外各利益主体参与高校决策的合法地位、职责、权限和基本途径等,突显政府有效调控的“主导”地位,而不是事必躬亲,取代其它主体包揽所有决策事务,使增强高校民主决策活动的透明度和约束力,促进高校决策活动走向制度化、规范化。
(二)高校从被动走向主动,建立以大学治理为主体的内部运行机制。
“治理之理念,即民主决策。治理,拒绝等级观念,允许不同身份的个人或团体平等地参与政治决策。” 《高等教育法》明确规定“高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行民主管理。”“国家鼓励高等学校之间、高等学校与科学研究机构以及企业事业组织之间开展协作,实行优势互补,提高教育资源的使用效益。”因此,就高校民主决策而言,强调高校“主动”的搭建决策参与平台,调动各利益主体参与民主管理,同时,加强与其它学校、企事业单位沟通与联系,促进决策咨询、制定、审议、执行、监督与反馈等“一体化”进程。
(三)社会从缺席走向广泛参与,促进多边共识,建立以社会广泛参与为基础的中介运行机制。
众所周知,人才培养,科学研究和社会服务是大学的三大职能。大学培养的人才是否合格,最终要在社会发展中得到检验,大学通过科学研究,社会服务,满足个人或组织的需要,促进社会发展。因此,高校不仅仅是属于政府的或高校自身,更是属于社会的。它必须与外界进行物质能量交换,外界也需要其提供必要智力支持。所以,高校民主决策必须要以社会广泛参与为基础,促进多边共识,实现政府、高校、社会良性互动,和谐发展。
三、高校民主决策运行机制的构建策略
通过对高校利益主体的分析,我国高等学校民主决策机制的构建主要涉及三大主体—政府、高校与社会之间的关系调整。在政府与高校的关系上,政府应从统包统揽转到宏观调控,加强对高校民主决策的政策指导和依托其权威性协调高校与社会的关系;在高校与社会的关系上,利用社会中介组织和大众媒介对高校民主决策进行监管和引导。因此,随着政府、高校和社会关系的调整,各利益主体在高校民主决策中不断调整其行为,以促进政府、高校和社会的和谐发展。
(一)政府行为调整。
《高等教育法》明确规定:“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益;高等学校的办学水平、教育质量,接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”从法理上规定了教师参与学校管理与决策,但并未就教师参与的范围与程度做进一步地阐述,也没有建立相关保障教师参与高校管理与决策的监督和保障机制如跨级申诉、决策问询等,以保障教师等权利主体能真正参与到决策中来。因此,政府应该立足于国家发展目标,社会发展要求与高校自身发展需求的基础上,加强法治建设,政策调控、促进多边共识,在保障高校自主办学基础上,建立和完善高校民主决策的政策和法律规章,明确各利益主体的合法地位及其相应的职责,规范其参与高校民主决策的行为,保障它们之间能够和谐共存,彼此发挥各自的优势和功能,形成政府、高校与民间团体共同参与高校民主决策的多边共治的治理机制,共同为高校民主决策发展服务。
(二)高校行为调整。
高校行为调整,即构建高校内部民主决策参与机制。长期以来,我国高校听命于政府,在与政府的关系上处于弱势地位,在对重大问题的决策时,基本上没有发言权,更不用说决策权了。高校民主决策活动应建立在各个利益主体平等参与的基础上,包括高校内部民主决策参与机制和外部民主决策参与机制两个部分。机制的核心就在于让各利益相关者平等、有效的参与到与自身利益相关的一切重大问题的决策中来。前者以高校内部利益相关者为参与主体,主要包括学校行政人员、大学教师和学生三大类;后者以高校外部利益相关者为参与主体,包括政府、校友以及社会(中介组织、企业等社会团体)。
高校内部民主决策参与机制。高校教师参与是高校发展的重要的内生动力,是高校决策走向民主化和科学化的重要途径之一。高校教师参与决策对于提高高校管理决策力、提升决策执行力、增强组织凝聚力、激发教师创造力和涵养民主精神都有着重要的功用与价值。 因此,高校党委领导下的决策行政人员应充分认识到,在高校自主权日益扩大和市场竞争日益激烈的条件下,应积极主动的建立和完善高校民主决策机制。在高校内部,应建立在学校党委统一领导下的校级、院级民主决策参与机制,人员可由学校领导、各院系负责人、校内各学科专家和具有民主参与意识和决策能力的教师和学生组成。高校内部决策是涵盖诸多方面的内容,所以,在教师和学生参与决策时,要把握以下几点:一是要选择有意愿参加的决策的人员,而不是笼统的强制选择和决定人选;二是选择具有相关知识和决策能力的人员参加;三是选择参与决策的内容要与教师和学生的有较高的关联度。同时,高校应加强决策的咨询与论证力度。一方面,聘请刚从一线工作岗位退下来的优秀中层领导担任决策咨询顾问,对充分发挥他们长期积累的工作经验,促进理性决策。另一方面,强化学校高等教育研究所或学校发展研究中心为本校决策制定、论证等服务力度。最后,高校加强与国内同类院校或同区域内高校开展交流与合作,打破封闭管理和决策的观念,共建高校决策咨询专家库和案例库,促进资源的优化与共享。
(三)社会行为调整。
社会行为调整,即高校外部民主决策参与机制。该机制以高校外部利益相关者为参与主体,包括政府、社会(中介组织、企业等社会团体)。大学的社会责任是指作为社会机构的大学所承担的一切责任,即除了人才培养、发展科学和直接为社会服务外,还包括促进人类和社会健康文明发展的各项有意义的活动,比如民主、健康、文化交流等。 同时,高校通过连续不断正确的决策实现良性发展,是在从社会吸收必要的人力、物力和财力和向社会输出人才、科研成果等智力产品的过程中实现的。既然高校承担一定社会责任和社会进行能量交换获得发展,社会也必将对高校发展提出要求。因此,处于社会系统中的高校,在决策时必须了解和掌握外部环境现状和要求。吸收社会相关社会团体参加高校决策也是高校决策走向民主化和科学化的重要途径之一。高校外部民主决策参与机制要注意发挥以下三种社会力量的作用:一是校外同行专家参与高校内部决策咨询,同行专家往往能预知和发现高校管理和发展中存在的问题,并能就问题提出创新意见和建议。二是社会中介组织对高校决策的评估和社会对高校发展要求的信息咨询。由于教育机关内部的咨询机构力量薄弱,加上起本身即为教育机关利益共同体中的一员,往往不能进行充分的论证,提出的建议不被采纳时也无相应的制约机制 。因此,充分利用社会中介组织的资源优势,有助于高校进行及时、有效、科学合理的决策。三是发挥大众媒介对决策的执行监督作用。新闻媒介能够及时报道决策前期、中期和后期的相关信息,大大的弥补弥补政府对教育信息披露的不足,能够满足社会各利益群体对信息需求。同时,通过舆论监督,也可以调动公众对教育问题的关注的热情,还能及时反馈社会对教育需求和当前教育决策的执行情况。四是加强对学校党委、校长为主体的高校管理与决策制定,审议、执行等环节的问责力度。
四、 结论
综上所述,在社会竞争日益激烈,高校办学自主权日益扩大的时代背景下,高校面临着更为激烈的各种竞争,如果要想获得自身良好的发展,而又更好完成现代大学的责任,就应该逐步建立和完善高校多元主体民主决策参与机制,通过政府、高校与社会的协同努力,促进多边共识,明确各利益相关者权责,通过政府和社会监督高校的决策和决策执行进程,完善内部民主决策机制和外部民主决策参与机制,这是促进高校民主决策发展的一种理性选择,也是提高高校民主决策的非常有效的方法。
(作者单位:中南民族大学 党委组织部)
注释:
现代汉语词典(修订版),商务印书馆,第582页.
我国农村义务教育学校内部运行机制研究.东北师范大学硕士学位论文,2007,2页.
田恩舜.我国高等教育质量保证模式的建构策略.高等教育研究.2006,(7),67.
王晓辉.关于教育治理的理论构思.北京师范大学学报(社会科学版)2007,(4),6.
伊晓敏.教师参与高校决策:高校发展的重要内生力.高教探索,2007,(2),50-52.
胡赤弟.高等教育中利益相关者分析.教育研究.2005,(3),39.
颜丙峰,宋晓惠.教育中介组织的理论与实践.上海人民出版社,243.
关键词 高校 民主决策 运行机制
中图分类号:D564 文献标识码:A
一、引言
高校民主决策问题是一个综合性、系统性的研究课题。高校民主决策中利益相关者参与权的有效保障是实现民主决策的关键。对高校决策领域分析,对外部主体而言,高校民主决策一方面,必须反映和协调政府、高校和社会的愿望、要求和利益;另一方面,在与政府、社会利益博弈中如何最大限度满足与维护学校自身的利益。对内部主体而言,高校民主决策必须最大限度的保护好、发展好广大教师、学生、行政管理人员等主体的利益,如何在有限的人、财、物等资源与无限的利益诉求间寻找平衡。因此,要构建高校民主决策的运行机制。
二、高校民主决策的运行机制的内容
关于机制一词的含义,《现代汉语词典》从四个方面进行说明:一是机器的构造和工作原理;二是有机体的构造、功能和相互关系;三是指某些自然现象的物理、化学规律;四是泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。 机制的基本内涵包括:一是其结构要素、及要素间耦合关系和结合方式;二是其内在的本质联系,即必然规律性,也称运作方式,即机制是由主体对象的结构要素和结合方式决定的。同时,结构要素和结合方式制约着运作程序与方式。 因此,我们认为高校民主决策的运行机制是指高等学校决策运行中各要素和要素之间的结合运作方式。高校民主决策中内部运行机制要素包括行政人员、教师和学生等利益主体,外部运行机制包括代表政府利益的各种组织和人员等利益主体,企事业单位、校友等社会主体等。
(一)政府从统包统揽走向有效治理,建立以政府有效调控为主导的运行机制。
“如果说计划经济的政治逻辑是‘无限政府’、‘全能政府的话,那么,在市场经济的政治逻辑则是‘有限政府’、‘有效政府’。‘全能政府’在高等教育领域的集中表现就是,政府既是高等教育的举办者,又是办学者,同时还是管理者,致使政事不分,效率不高。‘有限政府’强调,政府的作用应该是掌舵,而不是划桨;是裁判员,而不是运动员。政府应该只做它应该做且可以做好的事情,把那些原本不该由政府管且管不好的事情下放给社会组织及高校。” 建立以政府有效调控为主导的外部运行机制就是要求负责理顺政府、高校与社会间关系,加强法治建设,明确高校内外各利益主体参与高校决策的合法地位、职责、权限和基本途径等,突显政府有效调控的“主导”地位,而不是事必躬亲,取代其它主体包揽所有决策事务,使增强高校民主决策活动的透明度和约束力,促进高校决策活动走向制度化、规范化。
(二)高校从被动走向主动,建立以大学治理为主体的内部运行机制。
“治理之理念,即民主决策。治理,拒绝等级观念,允许不同身份的个人或团体平等地参与政治决策。” 《高等教育法》明确规定“高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行民主管理。”“国家鼓励高等学校之间、高等学校与科学研究机构以及企业事业组织之间开展协作,实行优势互补,提高教育资源的使用效益。”因此,就高校民主决策而言,强调高校“主动”的搭建决策参与平台,调动各利益主体参与民主管理,同时,加强与其它学校、企事业单位沟通与联系,促进决策咨询、制定、审议、执行、监督与反馈等“一体化”进程。
(三)社会从缺席走向广泛参与,促进多边共识,建立以社会广泛参与为基础的中介运行机制。
众所周知,人才培养,科学研究和社会服务是大学的三大职能。大学培养的人才是否合格,最终要在社会发展中得到检验,大学通过科学研究,社会服务,满足个人或组织的需要,促进社会发展。因此,高校不仅仅是属于政府的或高校自身,更是属于社会的。它必须与外界进行物质能量交换,外界也需要其提供必要智力支持。所以,高校民主决策必须要以社会广泛参与为基础,促进多边共识,实现政府、高校、社会良性互动,和谐发展。
三、高校民主决策运行机制的构建策略
通过对高校利益主体的分析,我国高等学校民主决策机制的构建主要涉及三大主体—政府、高校与社会之间的关系调整。在政府与高校的关系上,政府应从统包统揽转到宏观调控,加强对高校民主决策的政策指导和依托其权威性协调高校与社会的关系;在高校与社会的关系上,利用社会中介组织和大众媒介对高校民主决策进行监管和引导。因此,随着政府、高校和社会关系的调整,各利益主体在高校民主决策中不断调整其行为,以促进政府、高校和社会的和谐发展。
(一)政府行为调整。
《高等教育法》明确规定:“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益;高等学校的办学水平、教育质量,接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”从法理上规定了教师参与学校管理与决策,但并未就教师参与的范围与程度做进一步地阐述,也没有建立相关保障教师参与高校管理与决策的监督和保障机制如跨级申诉、决策问询等,以保障教师等权利主体能真正参与到决策中来。因此,政府应该立足于国家发展目标,社会发展要求与高校自身发展需求的基础上,加强法治建设,政策调控、促进多边共识,在保障高校自主办学基础上,建立和完善高校民主决策的政策和法律规章,明确各利益主体的合法地位及其相应的职责,规范其参与高校民主决策的行为,保障它们之间能够和谐共存,彼此发挥各自的优势和功能,形成政府、高校与民间团体共同参与高校民主决策的多边共治的治理机制,共同为高校民主决策发展服务。
(二)高校行为调整。
高校行为调整,即构建高校内部民主决策参与机制。长期以来,我国高校听命于政府,在与政府的关系上处于弱势地位,在对重大问题的决策时,基本上没有发言权,更不用说决策权了。高校民主决策活动应建立在各个利益主体平等参与的基础上,包括高校内部民主决策参与机制和外部民主决策参与机制两个部分。机制的核心就在于让各利益相关者平等、有效的参与到与自身利益相关的一切重大问题的决策中来。前者以高校内部利益相关者为参与主体,主要包括学校行政人员、大学教师和学生三大类;后者以高校外部利益相关者为参与主体,包括政府、校友以及社会(中介组织、企业等社会团体)。
高校内部民主决策参与机制。高校教师参与是高校发展的重要的内生动力,是高校决策走向民主化和科学化的重要途径之一。高校教师参与决策对于提高高校管理决策力、提升决策执行力、增强组织凝聚力、激发教师创造力和涵养民主精神都有着重要的功用与价值。 因此,高校党委领导下的决策行政人员应充分认识到,在高校自主权日益扩大和市场竞争日益激烈的条件下,应积极主动的建立和完善高校民主决策机制。在高校内部,应建立在学校党委统一领导下的校级、院级民主决策参与机制,人员可由学校领导、各院系负责人、校内各学科专家和具有民主参与意识和决策能力的教师和学生组成。高校内部决策是涵盖诸多方面的内容,所以,在教师和学生参与决策时,要把握以下几点:一是要选择有意愿参加的决策的人员,而不是笼统的强制选择和决定人选;二是选择具有相关知识和决策能力的人员参加;三是选择参与决策的内容要与教师和学生的有较高的关联度。同时,高校应加强决策的咨询与论证力度。一方面,聘请刚从一线工作岗位退下来的优秀中层领导担任决策咨询顾问,对充分发挥他们长期积累的工作经验,促进理性决策。另一方面,强化学校高等教育研究所或学校发展研究中心为本校决策制定、论证等服务力度。最后,高校加强与国内同类院校或同区域内高校开展交流与合作,打破封闭管理和决策的观念,共建高校决策咨询专家库和案例库,促进资源的优化与共享。
(三)社会行为调整。
社会行为调整,即高校外部民主决策参与机制。该机制以高校外部利益相关者为参与主体,包括政府、社会(中介组织、企业等社会团体)。大学的社会责任是指作为社会机构的大学所承担的一切责任,即除了人才培养、发展科学和直接为社会服务外,还包括促进人类和社会健康文明发展的各项有意义的活动,比如民主、健康、文化交流等。 同时,高校通过连续不断正确的决策实现良性发展,是在从社会吸收必要的人力、物力和财力和向社会输出人才、科研成果等智力产品的过程中实现的。既然高校承担一定社会责任和社会进行能量交换获得发展,社会也必将对高校发展提出要求。因此,处于社会系统中的高校,在决策时必须了解和掌握外部环境现状和要求。吸收社会相关社会团体参加高校决策也是高校决策走向民主化和科学化的重要途径之一。高校外部民主决策参与机制要注意发挥以下三种社会力量的作用:一是校外同行专家参与高校内部决策咨询,同行专家往往能预知和发现高校管理和发展中存在的问题,并能就问题提出创新意见和建议。二是社会中介组织对高校决策的评估和社会对高校发展要求的信息咨询。由于教育机关内部的咨询机构力量薄弱,加上起本身即为教育机关利益共同体中的一员,往往不能进行充分的论证,提出的建议不被采纳时也无相应的制约机制 。因此,充分利用社会中介组织的资源优势,有助于高校进行及时、有效、科学合理的决策。三是发挥大众媒介对决策的执行监督作用。新闻媒介能够及时报道决策前期、中期和后期的相关信息,大大的弥补弥补政府对教育信息披露的不足,能够满足社会各利益群体对信息需求。同时,通过舆论监督,也可以调动公众对教育问题的关注的热情,还能及时反馈社会对教育需求和当前教育决策的执行情况。四是加强对学校党委、校长为主体的高校管理与决策制定,审议、执行等环节的问责力度。
四、 结论
综上所述,在社会竞争日益激烈,高校办学自主权日益扩大的时代背景下,高校面临着更为激烈的各种竞争,如果要想获得自身良好的发展,而又更好完成现代大学的责任,就应该逐步建立和完善高校多元主体民主决策参与机制,通过政府、高校与社会的协同努力,促进多边共识,明确各利益相关者权责,通过政府和社会监督高校的决策和决策执行进程,完善内部民主决策机制和外部民主决策参与机制,这是促进高校民主决策发展的一种理性选择,也是提高高校民主决策的非常有效的方法。
(作者单位:中南民族大学 党委组织部)
注释:
现代汉语词典(修订版),商务印书馆,第582页.
我国农村义务教育学校内部运行机制研究.东北师范大学硕士学位论文,2007,2页.
田恩舜.我国高等教育质量保证模式的建构策略.高等教育研究.2006,(7),67.
王晓辉.关于教育治理的理论构思.北京师范大学学报(社会科学版)2007,(4),6.
伊晓敏.教师参与高校决策:高校发展的重要内生力.高教探索,2007,(2),50-52.
胡赤弟.高等教育中利益相关者分析.教育研究.2005,(3),39.
颜丙峰,宋晓惠.教育中介组织的理论与实践.上海人民出版社,243.