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摘要：《中华人民共和国政府信息公开条例》施行以来，其确立的司法救济机制对于依法促进政府公开信息、保障公民知情权和监督权发挥了巨大作用。但诉讼实践中也出现了一系列值得探讨的问题，如受案范围、原告主体资格、举证责任、裁判方式等，而受案范围是最有争议的问题。政府信息受案范围，是人民法院受理信息公开行政案件、裁判行政争议的范围。它关系到公民权利保护的力度，规制着审判权与行政权的关系。自从《条例》实施以来，信息公开行政诉讼受案范围一直是行政诉讼乃至整个行政理论与实践中不可回避的重要课题。然而，我国现行的《条例》及最高人民法院关于《行政诉讼法》的司法解释对行政诉讼受案范围的规定存在着明显的缺陷，制约着信息公开行政诉讼功能的实现。因此，对信息公开行政诉讼受案范围的规范，势在必行。
关键词：政府信息公开；行政诉讼；受案范围
一、政府信息公开制度的价值效用
政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开制度是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动或依申请将政府信息向社会公众或特定的个人或组织公开的制度[1]。
政府信息公开制度的确立，对于保障公民基本权利、发展社会主义民主政治、促进经济发展、促进社会稳定、建设“阳光政府 ”和服务型政府等方面都具有重要意义。[2]正如有学者指出的那样，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的实施给政府行政行为带来的变革和挑战，丝毫不亚于1990年《行政诉讼法》以及2004年《行政许可法》的实施带给各级行政机关的巨大影响，确立政府信息公开制度在保障公民基本权利、推进政府职能变革、防止权力异化和腐败、推进和谐社会建设等方面都起到的极大的推动作用。从世界范围考察，自1776年瑞典的著述与出版自由法规定公民有权阅读或出版政府文件以来，政府信息公开制度经历了200多年的发展历程。近半个世纪以来，随着公众的民主权利意识增强以及对政府依赖度和期望值的明显上升，许多发达国家对推进政府信息公开制度化作了积极的努力。之所以如此，其情结在于政府信息公开制度化本身具有多重积极意义，它不仅与社会个体利益息息相关，而且对整个社会文明进步、和谐发展富有极其重要的影响和作用。就我国而言，自《条例》实施一年多来，在具体的实践过程中逐渐显现出一系列的值得探讨研究的问题，而作为政府信息公开行政诉讼而言，受案范围又是最为突出的一个问题。
二、我国政府信息公开行政诉讼受案范围
（一）政府信息公开的范围
受案范围被认为是行政诉讼制度中最重要的问题，“因为它与诉讼三方主要人员密切相关。对于公民来说，受案范围直接决定着其诉权大小；对于行政机关而言，则决定着其哪些行为接受法院的审查；而对于人民法院来说，意味着司法审查权的范围。”[3]政府信息公开的范围与行政诉讼受案范围，有比较密切的关系。行政行为的可诉与否，首先看其是否违法，当然，这种违法在起诉阶段，属于起诉人“认为”。其次，要看它是否侵权，是否侵犯起诉人的权利。就政府信息公开案件来看，一般属于公开范围的，才存在相关的行政作为和不作为，也才会产生行政案件。只有申请人认为政府信息公开主体的作为或者不作为侵犯其知情权、隐私权或者其他权利的情况下，诉诸法院，法院才能受理。
关于政府信息公开的范围涉及三个方面，一是行政机关主动公开政府信息的范围，包括：（1）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（2）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（3）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（4）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。同时，《条例》对县级以上各级人民政府及其部门，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息也做了明确规定。二是依申请公开政府信息的制度。除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级政府及县级以上地方政府部门申请获取相关政府信息。三是不予公开的政府信息范围。行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定；行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。
（二）政府信息行政诉讼受案范围列举与排除
根据《条例》的相关条款，公民、法人和其他组织可以对下列行政行为不服提起诉讼：行政机关应当主动公开信息，行政机关未依法公开的（第9条至第12条）；申请行政机关提供政府信息，行政机关拒绝提供或不予答复的（第13条、第21条、第22条）；行政机关依申请公开的政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的（第23条）；行政机关拒绝更正与起诉人相关的政府信息记录的（第25条第2款）；行政机关没有按照申请人要求的形式提供政府信息的（第26条）；行政机关的收费标准违反法律规定的（第27条）。另外，因行政机关在政府信息公开工作中的作为或不作为受到损害，请求行政赔偿的，均属于人民法院行政案件的受案范围。
如前所述，各国在制定信息公开法时，一般都确立以公开为原则，以不公开为例外，如果公开的范围过小，信息公开条例就成为不公开条例了，而且在通常情况下，如果没有法律要求，或者外来压力，行政机关在本质上是不喜欢公开的，因为公开意味着要接受社会的监督。多数信息公开案件是申请人申请公开，行政机关拒绝公开引发的。在这个时候，行政机关一般主张申请的信息属于公开的例外，不应该公开。所以，“信息公开法最具争议的核心问题之一就是如何确定非公开对象的信息范围。”[4]信息公开案件的受案范围的重点也是确定哪些例外成立。对此有人将受案范围的排除归纳认为主要包括：涉及国家行为的政府信息；涉及内部行为、未成熟的行政行为的政府信息；涉及国家秘密的政府信息；涉及商业秘密的政府信息；涉及隐私权的信息；以及为行政执法、刑事追诉需要获取的信息。除此之外还有一些事项提起的诉讼是否也应排除在受案范围之外？值得思考。 1、主动公开政府信息的行为
在我国，对于主动公开政府信息的行为能否起诉，学术界和实务界存在不同意见。第一种意见：能够起诉。条例关于提起诉讼的规定也并没有将主动公开行为排除。如果将主动公开行为排除在受案范围之外，不利于监督，也无从救济。第二种意见：能够起诉，但要参考其他国家的做法，在原告资格上限定一定条件。第三种意见：直接排除在受案范围之外。理由有三，首先，主动公开政府信息的行为针对的是不特定的对象，具有抽象行政行为的某种特征；其次，原告与主动公开政府信息的行为没有诉的利益，个人要求行政机关向社会公开政府信息，具有公益诉讼的性质；再次，不能提起诉讼也还有其他救济渠道。[5]
2、行政机关对于同一申请人就同一内容反复提出公开申请的重复处理行为以及不重复答复行为
实践中，少数当事人滥用信息公开申请权、滥用诉权的现象比较突出。导致行政机关和人民法院不堪重负，极大地浪费了行政资源和司法资源。对于这个问题，国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》规定：“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复。”重复处理行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，见于《若干解释》第一条第二款第（五）项。有些学者认为，国务院办公厅的意见规定行政机关可以不重复答复，这种不重复答复实质上就是一种肯定原来所作答复的充分处理，因此，无论是重复处理行为还是不重复答复行为，均应排除在受案范围之外。
3、历史信息问题
历史信息可不可以公开实践中有不同的看法。以媒体热炒的所谓条例施行后政府信息不公开第一案为例。一些政府主张法不溯及既往原则。条例制定过程中，一些机关和官员希望政府信息公开能够不溯及既往，将历史信息排除在适用范围之外。这主要出于几个方面的考虑：一是担心历史信息浩如烟海，都去公开负担太重；二是担心翻历史旧帐，“拍醒睡熟的孩子”；三是担心在以往不重视依法行政的年代制作的政府信息大多很不规范，公开出去丢人现眼。条例正式出台时回避了这一问题。但回避并不说明历史信息就被排除公开了。根据现行规定，如果历史信息构成条例所称的“政府信息”，仍然应当依法公开。这一点从国务院办公厅《关于做好实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》可以得到佐证。为了做好政府信息公开工作，方便公众依法获取政府信息，通知要求行政机关抓紧编制或修订政府信息公开指南和公开目录，其中就要求“要按照由近及远的原则，重点对本届政府以来的政府信息，特别是涉及人民群众切身利益的政府信息进行全面清理。凡属于应当公开的必须按规定纳入公开目录。”道理很明白，如果只公开条例施行后形成的政府信息，就用不着“清理”，也谈不上“由近及远”。
三、国外政府信息公开行政诉讼受案范围研究
（一）世界各国信息公开法制定的概况
目前，世界上许多发达国家都已制定了信息公开法。世界上最早出现信息公开制度的是瑞典。18世纪，瑞典最早打开了信息公开的大门，于1766年制定了《出版自由法》，规定市民有接近公文书的权利，以此作为防止公务员违反法律、滥用职权的手段，该法经修改后一直沿用至今。
芬兰在瑞典统治时期，也适用瑞典1766年《出版自由法》，以后中断，1951年制定了《公文书公开法》。丹麦在二次大战后，对引进公开原则展开了讨论，1970年颁布了《行政文书公众使用法》。挪威的信息公开原则也是受瑞典1766年《出版自由法》的影响，于1970年制定了《公众使用法》。
法国于1978年制定了《行政文书使用法》。同年，荷兰也制定了《公共信息使用法》。奥地利于1987年制定了《联邦行政机关信息公开法》。匈牙利于1992年制定了《个人资料保护公共资料公开法》。比利时于1994年制定了《行政公开法》。英国于1985年制定了《地方自治（信息使用）法》，作为国家行政机关的《信息自由法》预定在1999年颁布。德国1994年制定了《环境信息法》，但尚未制定联邦行政机关《信息公开法》。
美国在19世纪就制定了州一级的《信息公开法》，1966年制定了联邦《信息自由法》，给其他国家以很大影响。澳大利亚、加拿大及新西兰于1982年分别制定了《信息公开法》。
韩国也于1996年11月制定了《信息公开法》，并在1998年1月施行，韩国是世界第12个、亚洲第一个拥有信息公开法制的国家。但是1996年制定的《信息公开法》由于非公开对象的抽象性、模糊性以及对公共机关决定的不服等救济制度方面存在许多问题，因此2004年1月29日作了全面修改。修改以后的法律于2004年7月30日开始施行。修改以后的法律在非公开对象范围的抽象性、模糊性，不服救济程序上依然沿用普通的行政复议制度，即没有规定新设立的信息公开委员会来专门负责信息公开决定有关的行政复议事项。以及对个人信息的切实保障等方面还存在一些问题和不足。在信息公开这个问题上，日本比它一直追随的美国也晚了30多年。日本于1999年5月7日制定《关于行政机关保有的信息公开的法律》于5月14日公布，2001年4月1日起施行。
（二）美国政府信息公开受案范围之与我国之不同
美国政府信息公开法律主要由《信息自由法》、《隐私法》和《阳光法》组成。美国信息公开诉讼的主要原则有：1、穷尽行政救济，即申请人必须依规定穷尽行政救济，否则法院不能取得管辖权。如果申请人未能及时、充分地完成行政救济程序，其诉讼请求会被法院驳回；2、权利平等，包括信息公开请求权平等和获得司法救济权利的平等。《信息自由法》规定，任何人都有权提出信息公开的申请。3、利益衡量。其受案范围广泛，没有起诉资格的限制，举证责任由机关承担。重新审理、秘密审查、简易判决是法庭审判的几项重要规则。其对发展与完善我国的信息公开诉讼制度具有参考价值。
《信息自由法》规定公众可以通过三种方式了解政府文件：（1）联邦公报；（2）机关通过联邦公报以外的方法供公众查阅复制的其他应该公开的信息；（3）向机关申请公开上述两类文件以外的其他应该公开的文件。以上三种方式均受司法审查的约束。 早前，哥伦比亚特区上诉法院曾经把司法救济条款解释为仅仅适用于第三种方式，即依申请公开的情况。依这种解释，法院无权命令机关在联邦公报上公布文件，也无权命令机关提供文件让公众查阅复制。但联邦最高法院在Kissinger v.Reporters Committee for Freedom of the Press一案中推翻了这一观点。并判定，只要证明机关存在“不正当”的“不公开”“机关文件”的行为，联邦司法权就可以启动，司法审查适用于机关违反上述全部三种义务的情况。
除此之外，对于机关拒绝减免费用之申请及加速处理之申请的决定，申请人也可以依据《信息自由法》寻求司法救济。
关于信息公开诉讼的起诉资格问题。在我国大陆，把属于新类型诉讼的信息公开诉讼仍定位为传统的“利害关系人之诉”，即强调原告只有与申请公开的信息有利害关系，才具有起诉资格。对此，在美国的信息公开诉讼中可以看到截然不同的规则。在依申请公开信息的情况下，无论是申请人的身份、申请人与被申请文件的特定利害关系，还是申请信息的特定用途，均不属于机关和联邦法院的考虑之列。因为，在信息公开法治之背景下，机关保有的信息属于社会公共资源，并非专属机关所有。人们具有获得政府信息的平等权利。为实现公众参与、民主行政，基于得知权的信息公开诉讼没有理由给原告设定多余的门槛，起诉资格不应仅限于受到不利影响的人，任何人请求机关公开信息遭到拒绝，都应有权提起诉讼。
四、完善我国政府信息公开行政诉讼受案范围对策与建议
（一）提高立法位阶，逐步拓展公开信息范围
按照立法权限，行政法规不能给人大、法院、检察院设立公开信息的义务，实践中，地方各级人大、法院、检察院以及社区、村镇、企业等都在进行审判公开、检务公开、村务公开、厂务公开，甚至于校务公开和医务公开，这表明信息公开已成为社会发展的大趋势，而《条例》作为一个法规不能对这些方面的公开加以限制，而且在与其他相关法律法规冲突时无法自动解决。着眼国家民主化进程的长远目标，经过逐步积累经验，在条件具备时，应由全国人民代表大会或其常务委员会适时制定《国家机关信息公开法》，不仅国家行政机关、基层行政机关应受该法调整，党委、人大、政协、审判机关、检察机关在内的其他国家机关，其信息公开行为也应受到该法的调整。
（二）明确政府信息公开范围中的不予公开的政府内部文件范围
对不列入政府信息公开的工作秘密，可以明确规定其范围：与公众无关的机关内部人事规则和事务；行政机关决策过程中，机关之间或者机关内部调研、建议、讨论或者审议；一旦公开会影响决策过程或造成公众混乱的信息；与刑事执法有关，公开后会影响犯罪侦查、公诉、审判与执行刑罚，或者影响被告人公平受审判权利的信息；在特定情况下为执法目的而搜集的信息等。
（三）妥善处理信息公开制度中的公开规范与其他法律、法规中的保密规则的关系
随着《政府信息公开法》的颁布实施，《保密法》等相关法律法规需尽快修改完善。对《保密法》的修改，除对“国家秘密”、“工作秘密”的范围做出明确、科学的界定以外，还应重点从如下几个方面着手。首先，完善保密法的立法指导思想，从政府信息公开原则出发，明确树立“公开为原则，不公开为例外”的立法指导思想。其次，重新界定定密主体，规范定密程序。把国家秘密的定密主体界定为各级保密部门和县以上各级人民政府，建立定密责任制，做到依法行使定密权。再次，建立强制解密制度。产生国家秘密信息的单位在确定密级的同时，还应当根据实际情况规定保密期限和解密日期，强制性规定在一定时间内进行强制解密。审查后认为不需要再保密的即予解密。对有长于一般保密期限的特殊保密期限，限定最高年限，届时解密。《保密法》在定密、解密、泄密处罚、救济机制等一些重要制度的设置上已远远落后于实际的需要，需要对保密信息的范围重新界定，科学区分国家机密与非国家机密，为不同种类的保密信息设定适当的密级，同时使降密、解密工作经常化、法定化。既保障公民了解政府信息，又避免国家机密、个人隐私等信息的不适当公开所造成的不应有的损失，从而推动政府信息公开范围的进程。
（四）健全政府信息公开制度建设
政府信息公开是一项长期的工作，须从制度上来规范保障。一健全政府信息主动公开工作机制建设。参照外国的成功经验，制定一些切合我国实际的程序保障措施，如设立首席信息官，明确工作职责、程序、公开方式和时限要求。编制政府信息登记簿，特别是对新生成的主动公开的政府信息的收集、整理及充实汇编。二健全政府信息公开申请受理机制建设。政府信息公开受理点对依申请公开受理工作操作需要规范，要制定依申请公开政府信息的工作规程，明确申请的受理、审查、处理、答复等各个环节的具体要求。
五、结语
政府信息受案范围，随着时代发展和社会变迁而不断发展。也在逐渐放宽标准和门槛，既是域外法治发达国家的经验，也是我国行政诉讼制度未来发展的必然趋势，但必须循序渐进，任何不顾现实法律文本、环境和司法承受能力，试图借《条例》创建完全的公益诉讼或取消信息公开受案范围限制的冒进，都是不切实际的想法。
当前对政府信息公开诉讼受案范围的掌握，还处于不断摸索、试错阶段，在坚持行政诉讼制度基本原则和标准的基础上，既要大胆尝试，充分挖掘《条例》资源，对行政诉讼受案各项标准的内涵进行尽可能宽的解释，保障相对人在信息公开上的诉权，又要慎重求证、循序渐进，稳步推进信息公开诉讼。其实，“谨慎绝非意味着保守和消极。坚持对立法规则进行解读、诠释，本身就是一种谨慎的表现，但尽力挖掘规则的可能意义，结果却可能是迈出制度创新的一大步。”[6]
注释：
[1]刘恒：《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社2004年版，第2页。
[2]黄仕红、宋小娥：“政府信息公开的时代意义和价值”，载《四川教育学院学报》2008年第9期。 [3]张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第2页。
[4]林宗浩：《韩国的信息公开法制》，载《行政法学研究》2006年第4期。梁风云：《政府信息公开与法院审查范围》，载《人民司法》2007年第13期。
[5]2009年6月2日最高人民法院在北京召开“政府信息公开诉讼司法解释研讨会”，会议材料《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（讨论稿）第2条第（1）项规定，政府主动公开信息的行为不属于行政诉讼受案范围。
[6]沈岿：《行政诉讼原告资格：司法裁量的空间与限度》，载《中外法学》2004年。
参考文献：
[1]周汉华，起草《政府信息公开条例》（专家建议稿）的基本考虑，《法学研究》，2002年，第6期。
[2]《上海市政府信息公开规定》，2008年4月28日上海市人民政府令第2号公布，第3条。
[3]《黑龙江省政府信息公开规定》，2005年12月29日省人民政府第三十一次常务会议通过， 自2006年4月1日起施行，第4条。
[4]《湖北省政府信息公开规定》，2004年5月8日省人大常务会议审议通过，2004年7月1日起施行，第3条。
[5]《河北省政府信息公开规定》，2005年3月18日省政府第42次常务会议通过，2005年7月1日起施行，第3条。
[6]王名扬.《法国行政法》.中国政法大学出版社.北京.1988年版。
[7]《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），法释〔2000〕8号，1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过。
[8]王名扬.《美国行政法》.中国法制出版社.北京.1995年版。
[9][德]哈特穆特·毛雷尔.《行政法学总论》.高家伟译.法律出版社.北京.2000年版。
[10]江必新.《中国行政诉讼制度之发展--行政诉讼司法解释解读》.金城出版社.北京.2001年版。
[11]江必新著.《行政诉讼法——疑难问题探讨》.北京师范学院出版社.北京.1991年版。
（作者通讯地址：国网北京市电力公司城区供电公司法律顾问，北京市 西城区 100034）
关键词：政府信息公开；行政诉讼；受案范围
一、政府信息公开制度的价值效用
政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开制度是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动或依申请将政府信息向社会公众或特定的个人或组织公开的制度[1]。
政府信息公开制度的确立，对于保障公民基本权利、发展社会主义民主政治、促进经济发展、促进社会稳定、建设“阳光政府 ”和服务型政府等方面都具有重要意义。[2]正如有学者指出的那样，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的实施给政府行政行为带来的变革和挑战，丝毫不亚于1990年《行政诉讼法》以及2004年《行政许可法》的实施带给各级行政机关的巨大影响，确立政府信息公开制度在保障公民基本权利、推进政府职能变革、防止权力异化和腐败、推进和谐社会建设等方面都起到的极大的推动作用。从世界范围考察，自1776年瑞典的著述与出版自由法规定公民有权阅读或出版政府文件以来，政府信息公开制度经历了200多年的发展历程。近半个世纪以来，随着公众的民主权利意识增强以及对政府依赖度和期望值的明显上升，许多发达国家对推进政府信息公开制度化作了积极的努力。之所以如此，其情结在于政府信息公开制度化本身具有多重积极意义，它不仅与社会个体利益息息相关，而且对整个社会文明进步、和谐发展富有极其重要的影响和作用。就我国而言，自《条例》实施一年多来，在具体的实践过程中逐渐显现出一系列的值得探讨研究的问题，而作为政府信息公开行政诉讼而言，受案范围又是最为突出的一个问题。
二、我国政府信息公开行政诉讼受案范围
（一）政府信息公开的范围
受案范围被认为是行政诉讼制度中最重要的问题，“因为它与诉讼三方主要人员密切相关。对于公民来说，受案范围直接决定着其诉权大小；对于行政机关而言，则决定着其哪些行为接受法院的审查；而对于人民法院来说，意味着司法审查权的范围。”[3]政府信息公开的范围与行政诉讼受案范围，有比较密切的关系。行政行为的可诉与否，首先看其是否违法，当然，这种违法在起诉阶段，属于起诉人“认为”。其次，要看它是否侵权，是否侵犯起诉人的权利。就政府信息公开案件来看，一般属于公开范围的，才存在相关的行政作为和不作为，也才会产生行政案件。只有申请人认为政府信息公开主体的作为或者不作为侵犯其知情权、隐私权或者其他权利的情况下，诉诸法院，法院才能受理。
关于政府信息公开的范围涉及三个方面，一是行政机关主动公开政府信息的范围，包括：（1）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（2）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（3）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（4）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。同时，《条例》对县级以上各级人民政府及其部门，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息也做了明确规定。二是依申请公开政府信息的制度。除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级政府及县级以上地方政府部门申请获取相关政府信息。三是不予公开的政府信息范围。行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定；行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。
（二）政府信息行政诉讼受案范围列举与排除
根据《条例》的相关条款，公民、法人和其他组织可以对下列行政行为不服提起诉讼：行政机关应当主动公开信息，行政机关未依法公开的（第9条至第12条）；申请行政机关提供政府信息，行政机关拒绝提供或不予答复的（第13条、第21条、第22条）；行政机关依申请公开的政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的（第23条）；行政机关拒绝更正与起诉人相关的政府信息记录的（第25条第2款）；行政机关没有按照申请人要求的形式提供政府信息的（第26条）；行政机关的收费标准违反法律规定的（第27条）。另外，因行政机关在政府信息公开工作中的作为或不作为受到损害，请求行政赔偿的，均属于人民法院行政案件的受案范围。
如前所述，各国在制定信息公开法时，一般都确立以公开为原则，以不公开为例外，如果公开的范围过小，信息公开条例就成为不公开条例了，而且在通常情况下，如果没有法律要求，或者外来压力，行政机关在本质上是不喜欢公开的，因为公开意味着要接受社会的监督。多数信息公开案件是申请人申请公开，行政机关拒绝公开引发的。在这个时候，行政机关一般主张申请的信息属于公开的例外，不应该公开。所以，“信息公开法最具争议的核心问题之一就是如何确定非公开对象的信息范围。”[4]信息公开案件的受案范围的重点也是确定哪些例外成立。对此有人将受案范围的排除归纳认为主要包括：涉及国家行为的政府信息；涉及内部行为、未成熟的行政行为的政府信息；涉及国家秘密的政府信息；涉及商业秘密的政府信息；涉及隐私权的信息；以及为行政执法、刑事追诉需要获取的信息。除此之外还有一些事项提起的诉讼是否也应排除在受案范围之外？值得思考。 1、主动公开政府信息的行为
在我国，对于主动公开政府信息的行为能否起诉，学术界和实务界存在不同意见。第一种意见：能够起诉。条例关于提起诉讼的规定也并没有将主动公开行为排除。如果将主动公开行为排除在受案范围之外，不利于监督，也无从救济。第二种意见：能够起诉，但要参考其他国家的做法，在原告资格上限定一定条件。第三种意见：直接排除在受案范围之外。理由有三，首先，主动公开政府信息的行为针对的是不特定的对象，具有抽象行政行为的某种特征；其次，原告与主动公开政府信息的行为没有诉的利益，个人要求行政机关向社会公开政府信息，具有公益诉讼的性质；再次，不能提起诉讼也还有其他救济渠道。[5]
2、行政机关对于同一申请人就同一内容反复提出公开申请的重复处理行为以及不重复答复行为
实践中，少数当事人滥用信息公开申请权、滥用诉权的现象比较突出。导致行政机关和人民法院不堪重负，极大地浪费了行政资源和司法资源。对于这个问题，国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》规定：“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复。”重复处理行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，见于《若干解释》第一条第二款第（五）项。有些学者认为，国务院办公厅的意见规定行政机关可以不重复答复，这种不重复答复实质上就是一种肯定原来所作答复的充分处理，因此，无论是重复处理行为还是不重复答复行为，均应排除在受案范围之外。
3、历史信息问题
历史信息可不可以公开实践中有不同的看法。以媒体热炒的所谓条例施行后政府信息不公开第一案为例。一些政府主张法不溯及既往原则。条例制定过程中，一些机关和官员希望政府信息公开能够不溯及既往，将历史信息排除在适用范围之外。这主要出于几个方面的考虑：一是担心历史信息浩如烟海，都去公开负担太重；二是担心翻历史旧帐，“拍醒睡熟的孩子”；三是担心在以往不重视依法行政的年代制作的政府信息大多很不规范，公开出去丢人现眼。条例正式出台时回避了这一问题。但回避并不说明历史信息就被排除公开了。根据现行规定，如果历史信息构成条例所称的“政府信息”，仍然应当依法公开。这一点从国务院办公厅《关于做好实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》可以得到佐证。为了做好政府信息公开工作，方便公众依法获取政府信息，通知要求行政机关抓紧编制或修订政府信息公开指南和公开目录，其中就要求“要按照由近及远的原则，重点对本届政府以来的政府信息，特别是涉及人民群众切身利益的政府信息进行全面清理。凡属于应当公开的必须按规定纳入公开目录。”道理很明白，如果只公开条例施行后形成的政府信息，就用不着“清理”，也谈不上“由近及远”。
三、国外政府信息公开行政诉讼受案范围研究
（一）世界各国信息公开法制定的概况
目前，世界上许多发达国家都已制定了信息公开法。世界上最早出现信息公开制度的是瑞典。18世纪，瑞典最早打开了信息公开的大门，于1766年制定了《出版自由法》，规定市民有接近公文书的权利，以此作为防止公务员违反法律、滥用职权的手段，该法经修改后一直沿用至今。
芬兰在瑞典统治时期，也适用瑞典1766年《出版自由法》，以后中断，1951年制定了《公文书公开法》。丹麦在二次大战后，对引进公开原则展开了讨论，1970年颁布了《行政文书公众使用法》。挪威的信息公开原则也是受瑞典1766年《出版自由法》的影响，于1970年制定了《公众使用法》。
法国于1978年制定了《行政文书使用法》。同年，荷兰也制定了《公共信息使用法》。奥地利于1987年制定了《联邦行政机关信息公开法》。匈牙利于1992年制定了《个人资料保护公共资料公开法》。比利时于1994年制定了《行政公开法》。英国于1985年制定了《地方自治（信息使用）法》，作为国家行政机关的《信息自由法》预定在1999年颁布。德国1994年制定了《环境信息法》，但尚未制定联邦行政机关《信息公开法》。
美国在19世纪就制定了州一级的《信息公开法》，1966年制定了联邦《信息自由法》，给其他国家以很大影响。澳大利亚、加拿大及新西兰于1982年分别制定了《信息公开法》。
韩国也于1996年11月制定了《信息公开法》，并在1998年1月施行，韩国是世界第12个、亚洲第一个拥有信息公开法制的国家。但是1996年制定的《信息公开法》由于非公开对象的抽象性、模糊性以及对公共机关决定的不服等救济制度方面存在许多问题，因此2004年1月29日作了全面修改。修改以后的法律于2004年7月30日开始施行。修改以后的法律在非公开对象范围的抽象性、模糊性，不服救济程序上依然沿用普通的行政复议制度，即没有规定新设立的信息公开委员会来专门负责信息公开决定有关的行政复议事项。以及对个人信息的切实保障等方面还存在一些问题和不足。在信息公开这个问题上，日本比它一直追随的美国也晚了30多年。日本于1999年5月7日制定《关于行政机关保有的信息公开的法律》于5月14日公布，2001年4月1日起施行。
（二）美国政府信息公开受案范围之与我国之不同
美国政府信息公开法律主要由《信息自由法》、《隐私法》和《阳光法》组成。美国信息公开诉讼的主要原则有：1、穷尽行政救济，即申请人必须依规定穷尽行政救济，否则法院不能取得管辖权。如果申请人未能及时、充分地完成行政救济程序，其诉讼请求会被法院驳回；2、权利平等，包括信息公开请求权平等和获得司法救济权利的平等。《信息自由法》规定，任何人都有权提出信息公开的申请。3、利益衡量。其受案范围广泛，没有起诉资格的限制，举证责任由机关承担。重新审理、秘密审查、简易判决是法庭审判的几项重要规则。其对发展与完善我国的信息公开诉讼制度具有参考价值。
《信息自由法》规定公众可以通过三种方式了解政府文件：（1）联邦公报；（2）机关通过联邦公报以外的方法供公众查阅复制的其他应该公开的信息；（3）向机关申请公开上述两类文件以外的其他应该公开的文件。以上三种方式均受司法审查的约束。 早前，哥伦比亚特区上诉法院曾经把司法救济条款解释为仅仅适用于第三种方式，即依申请公开的情况。依这种解释，法院无权命令机关在联邦公报上公布文件，也无权命令机关提供文件让公众查阅复制。但联邦最高法院在Kissinger v.Reporters Committee for Freedom of the Press一案中推翻了这一观点。并判定，只要证明机关存在“不正当”的“不公开”“机关文件”的行为，联邦司法权就可以启动，司法审查适用于机关违反上述全部三种义务的情况。
除此之外，对于机关拒绝减免费用之申请及加速处理之申请的决定，申请人也可以依据《信息自由法》寻求司法救济。
关于信息公开诉讼的起诉资格问题。在我国大陆，把属于新类型诉讼的信息公开诉讼仍定位为传统的“利害关系人之诉”，即强调原告只有与申请公开的信息有利害关系，才具有起诉资格。对此，在美国的信息公开诉讼中可以看到截然不同的规则。在依申请公开信息的情况下，无论是申请人的身份、申请人与被申请文件的特定利害关系，还是申请信息的特定用途，均不属于机关和联邦法院的考虑之列。因为，在信息公开法治之背景下，机关保有的信息属于社会公共资源，并非专属机关所有。人们具有获得政府信息的平等权利。为实现公众参与、民主行政，基于得知权的信息公开诉讼没有理由给原告设定多余的门槛，起诉资格不应仅限于受到不利影响的人，任何人请求机关公开信息遭到拒绝，都应有权提起诉讼。
四、完善我国政府信息公开行政诉讼受案范围对策与建议
（一）提高立法位阶，逐步拓展公开信息范围
按照立法权限，行政法规不能给人大、法院、检察院设立公开信息的义务，实践中，地方各级人大、法院、检察院以及社区、村镇、企业等都在进行审判公开、检务公开、村务公开、厂务公开，甚至于校务公开和医务公开，这表明信息公开已成为社会发展的大趋势，而《条例》作为一个法规不能对这些方面的公开加以限制，而且在与其他相关法律法规冲突时无法自动解决。着眼国家民主化进程的长远目标，经过逐步积累经验，在条件具备时，应由全国人民代表大会或其常务委员会适时制定《国家机关信息公开法》，不仅国家行政机关、基层行政机关应受该法调整，党委、人大、政协、审判机关、检察机关在内的其他国家机关，其信息公开行为也应受到该法的调整。
（二）明确政府信息公开范围中的不予公开的政府内部文件范围
对不列入政府信息公开的工作秘密，可以明确规定其范围：与公众无关的机关内部人事规则和事务；行政机关决策过程中，机关之间或者机关内部调研、建议、讨论或者审议；一旦公开会影响决策过程或造成公众混乱的信息；与刑事执法有关，公开后会影响犯罪侦查、公诉、审判与执行刑罚，或者影响被告人公平受审判权利的信息；在特定情况下为执法目的而搜集的信息等。
（三）妥善处理信息公开制度中的公开规范与其他法律、法规中的保密规则的关系
随着《政府信息公开法》的颁布实施，《保密法》等相关法律法规需尽快修改完善。对《保密法》的修改，除对“国家秘密”、“工作秘密”的范围做出明确、科学的界定以外，还应重点从如下几个方面着手。首先，完善保密法的立法指导思想，从政府信息公开原则出发，明确树立“公开为原则，不公开为例外”的立法指导思想。其次，重新界定定密主体，规范定密程序。把国家秘密的定密主体界定为各级保密部门和县以上各级人民政府，建立定密责任制，做到依法行使定密权。再次，建立强制解密制度。产生国家秘密信息的单位在确定密级的同时，还应当根据实际情况规定保密期限和解密日期，强制性规定在一定时间内进行强制解密。审查后认为不需要再保密的即予解密。对有长于一般保密期限的特殊保密期限，限定最高年限，届时解密。《保密法》在定密、解密、泄密处罚、救济机制等一些重要制度的设置上已远远落后于实际的需要，需要对保密信息的范围重新界定，科学区分国家机密与非国家机密，为不同种类的保密信息设定适当的密级，同时使降密、解密工作经常化、法定化。既保障公民了解政府信息，又避免国家机密、个人隐私等信息的不适当公开所造成的不应有的损失，从而推动政府信息公开范围的进程。
（四）健全政府信息公开制度建设
政府信息公开是一项长期的工作，须从制度上来规范保障。一健全政府信息主动公开工作机制建设。参照外国的成功经验，制定一些切合我国实际的程序保障措施，如设立首席信息官，明确工作职责、程序、公开方式和时限要求。编制政府信息登记簿，特别是对新生成的主动公开的政府信息的收集、整理及充实汇编。二健全政府信息公开申请受理机制建设。政府信息公开受理点对依申请公开受理工作操作需要规范，要制定依申请公开政府信息的工作规程，明确申请的受理、审查、处理、答复等各个环节的具体要求。
五、结语
政府信息受案范围，随着时代发展和社会变迁而不断发展。也在逐渐放宽标准和门槛，既是域外法治发达国家的经验，也是我国行政诉讼制度未来发展的必然趋势，但必须循序渐进，任何不顾现实法律文本、环境和司法承受能力，试图借《条例》创建完全的公益诉讼或取消信息公开受案范围限制的冒进，都是不切实际的想法。
当前对政府信息公开诉讼受案范围的掌握，还处于不断摸索、试错阶段，在坚持行政诉讼制度基本原则和标准的基础上，既要大胆尝试，充分挖掘《条例》资源，对行政诉讼受案各项标准的内涵进行尽可能宽的解释，保障相对人在信息公开上的诉权，又要慎重求证、循序渐进，稳步推进信息公开诉讼。其实，“谨慎绝非意味着保守和消极。坚持对立法规则进行解读、诠释，本身就是一种谨慎的表现，但尽力挖掘规则的可能意义，结果却可能是迈出制度创新的一大步。”[6]
注释：
[1]刘恒：《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社2004年版，第2页。
[2]黄仕红、宋小娥：“政府信息公开的时代意义和价值”，载《四川教育学院学报》2008年第9期。 [3]张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第2页。
[4]林宗浩：《韩国的信息公开法制》，载《行政法学研究》2006年第4期。梁风云：《政府信息公开与法院审查范围》，载《人民司法》2007年第13期。
[5]2009年6月2日最高人民法院在北京召开“政府信息公开诉讼司法解释研讨会”，会议材料《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（讨论稿）第2条第（1）项规定，政府主动公开信息的行为不属于行政诉讼受案范围。
[6]沈岿：《行政诉讼原告资格：司法裁量的空间与限度》，载《中外法学》2004年。
参考文献：
[1]周汉华，起草《政府信息公开条例》（专家建议稿）的基本考虑，《法学研究》，2002年，第6期。
[2]《上海市政府信息公开规定》，2008年4月28日上海市人民政府令第2号公布，第3条。
[3]《黑龙江省政府信息公开规定》，2005年12月29日省人民政府第三十一次常务会议通过， 自2006年4月1日起施行，第4条。
[4]《湖北省政府信息公开规定》，2004年5月8日省人大常务会议审议通过，2004年7月1日起施行，第3条。
[5]《河北省政府信息公开规定》，2005年3月18日省政府第42次常务会议通过，2005年7月1日起施行，第3条。
[6]王名扬.《法国行政法》.中国政法大学出版社.北京.1988年版。
[7]《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），法释〔2000〕8号，1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过。
[8]王名扬.《美国行政法》.中国法制出版社.北京.1995年版。
[9][德]哈特穆特·毛雷尔.《行政法学总论》.高家伟译.法律出版社.北京.2000年版。
[10]江必新.《中国行政诉讼制度之发展--行政诉讼司法解释解读》.金城出版社.北京.2001年版。
[11]江必新著.《行政诉讼法——疑难问题探讨》.北京师范学院出版社.北京.1991年版。
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