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摘 要：近年来，党中央、国务院非常重视三农问题，不断加大对农业的投入，支农、惠农资金无论在总量上还是在种类上都在增加，对促进农业和农村的发展发挥了积极作用。然而，由于种种原因，支农、惠农资金领域出现了各种不当支付现象，在一定程度上影响了支农、惠农资金的使用效率。本文结合浙江省的调研，阐明研究财政支农领域的不当支付问题的必要性和重要性，并指出该领域不当支付的高发环节，对各种不当支付进行分类。在此基础上，详细的剖析不当支付的成因。最后，给出应对不当支付的建议，以期进一步规范政府支农、惠农资金的投向，合理有效的配置公共财政资源，加强政府精细化管理的水平。
关键词：反不当支付；财政支农；
一、财政支农资金反不当支付的必要性与重要性
（一）财政支农资金反不当支付的必要性
1.政府财政支农的力度不断加大，客观上要求加强财政支农资金的管理水平。自改革开放以来，我国财政支农政策的沿革大体可以分为三个阶段：1978-1994年为第一阶段，这一阶段是现行财政支农政策的形成时期，初步明确了中央财政和地方财政在农业、农村方面的支出重点，同时由于这一时期中央财政收入紧缺，曾采取了各种措施增加和引导地方政府对农业的投入。1994-2002年是第二阶段，这一阶段，以分税制为核心的财政管理体制在我国逐步确立，政府职能也随之转变，"三农支出"同教育、社保等公共服务领域支出逐步成为财政支出的重点。党中央、国务院重视和加强对"三农"的投入，较前一阶段相比，本阶段财政支农资金不仅在总量上有较大幅度提高，而且在结构上也更加合理。2003-至今，是第三阶段，其中，2003年是具有里程碑意义的一年，这一年党中央提出了"统筹城乡发展"的方略，提出要把"三农"问题作为全党工作的重中之重，我国财政支农政策开始实现战略性的转变。2004年以来，中央连续出台了5个"一号文件"，先后出台实施了以"四减免"（农业税、牧业税、农业特产税和屠宰税）、"四补贴"（种粮直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴）为主要内容的支农惠农政策，中央对农业、农村的力度进一步加大，主要体现在以下几个方面：
一是全面取消农业税。2006年1月1日，我国全面取消农业税，这标志着在我国实行了2600多年的"皇粮国税"走进了历史的博物馆，这项举措彻底的改变了国家与农民的分配关系，更加有利于农民休养生息，减负增收，进一步加快"三农"问题的解决，促进农业、农村的发展。
二是财政支农力度显著加大。财政支持"三农"资金总量快速增加，以2007-2010年中央财政支出为例，2007年中央财政用于"三农"的各项支出合计4318亿元，较上年增加801亿元，增长23%。2008--2010年，中央财政用于"三农"的各项支出合计分别为5955.5亿元、7253.1亿元以及8579.7亿元。与此同时，地方各级政府也逐年增大了支农投入，初步形成了各级财政上下齐动、共同增加投入的良好局面。
三是建立对农民的直接补贴制度。2002年，中央财政出台了良种补贴制度，不断完善补贴品种，扩大补贴范围，在对粮、棉、油等主要农作物实行良种补贴的同时，还出台了生猪和奶牛良种补贴政策。2004年，中央财政设立农机购置补贴专项资金，支持农民和农机服务组织购置农业机械，提高机械化生产水平。同时，国家财政调整了粮食风险基金使用结构，对种粮农民实行直接补贴。2006年，针对部分农业生产资料涨价过快的问题，又对农民实施农资综合直补。此外，这一阶段还出台或继续实施其他一些直接补助农民的政策，如退耕还林农民的补贴、能繁母猪和后备奶牛饲养补贴、义务教育"两免一补"、新型合作医疗补助等政策措施。
2.不当支付在支农资金领域广泛存在，影响恶劣。通过搜集网络新闻，笔者发现，在支农资金领域不当支付问题不仅时常发生而且数额巨大。江苏省溧阳市涟水县林业中心主任张成华任期内，伙同工会主席陈飞、会计刘云霞采取虚开发票方式，多次以冒领手段骗取绿色江苏等项目财政专项资金45万余元；四川江安县国土资源局原局长因1000多万元的土地整理项目收受200多万元贿赂被绳之以法；河北省望都相关人员虚构"土地整理"项目， 骗取国家专项资金211万；河北省廊坊市安次区农业局在农户沼气池工程项目建设出现种种乱像，让国家数千万元的资金白白地打了水漂；辽宁省辽中县辽中镇副镇长史某1999年至2001年，利用职务之便，先后数次擅自从其主管的镇土地所挪用资金14万元，从其主管的乡道管理所挪用资金7万元，共计21万元；大连市金州区三十里堡街道老爷庙村党支部书记兼村委会主任马某伙同村治保主任林某、调解主任丁某、妇女主任王某，在修建石北线公路补偿村民占地和房屋动迁款过程中，作虚假账目，采取多报冒领方法，骗取动迁补偿款165.4335万元；桓仁满族自治县普乐堡镇大青沟村原党支部副书记孟某2003年12月至2004年1月，利用其主管县扶贫开发办公室拨给该村贫困村民扶贫款的职务之便，虚报42户贫困户名单，取得21万元扶贫款后，将13.5604万元扶贫专项资金用于其与他人合伙经营奶牛场营利活动；2004年6月，宽甸满族自治县红石镇大韭菜沟村党支部书记兼村委会主任唐某利用协助宽甸县库区移民开发局管理发放扶持该村种植业移民专项补偿款职务便利，采取虚列支出手段，共计骗取移民资金5.6195万元；阜新蒙古族自治县王府镇西灰同村党支部书记张某贪污阜新铁路列车段多种经营公司付给西灰同村土地补偿费10.8万元；喀喇沁左翼蒙古族自治县公营子镇下三家村党支部书记成某2003年至2006年，在上报该村退耕还林亩数时，采取编造假农户名字的手段，虚报退耕还林地面积198.88亩，在2006年1月兑现该村各农户退耕还林款过程中，将所套取的国家退耕还林专项资金3.18208万元据为己有；绥中县前卫镇原党委书记李某2001年4月至2004年3月，伙同先后两任镇长李某、刘某和原副镇长何某及镇财政所所长刘某，从上级拨给的造地专项资金中挪用156万元，从农业综合开发项目资金中挪用80万元，共计236万元。 显而易见的是，支农资金领域已经发生的不当支付案例笔者远远没有列举穷尽，值得引起我们高度重视的是，不当支付现象在现实生活中在民间早已口耳相传，这不仅仅是关乎政府资金安全高效运行的问题，更重的是，不当支付问题关系到党和政府在人民心目中的形象问题。众所周知，政府收入绝大部分来源于征税收入，来源于全体纳税人的努力。不当支付问题的不断发生会引发公民对政府资金管理水平的质疑，极大影响政府在人民心目中的形象和地位。
（二）财政支农资金反不当支付的重要性
1.反不当支付是推进财政管理科学化、精细化、信息化改的重要举措。不当支付在美国同样存在，为应对不当支付问题，美国政府已历经30多年的努力，形成了一系列解决不当支付问题的行之有效的具体举措，如成立联邦财政管理办公室，在各部门设置首席财务官，搭建完整的财政管理信息系统，建立全国性的"不当支付列表"数据库，建立机构问责机制以及完善财政管理法制建设等等，这些改革大大推进了美国联邦政府财政管理的科学化、信息化、精细化水平，联邦财政支出的不当支付比率也随之降到2011年的4.69%。而当前我国财政管理中还存在许多问题，以财政支出为核心的改革大幕可谓刚刚开启，相比于美国这样法制比较健全、执法比较规范、监督比较严格的国家，可以预计，我国财政支出不当支付的问题会相对更多更广更严重。美国经验其实我们要关注并深入研究反不当支付问题，以推进我国财政管理科学化、精细化、信息化改革。
2.反不当支付是严格贯彻党的方针政策，充分履行政府职能的题中之义。党的十八大工作报告中，教育、就业、社会保障、医疗、住房等关系群众切身利益的几项民生问题被特别提及，民生建设已成为保证我国经济社会持续科学发展，提高人民群众幸福指数的关键。同时，政府近几年出台的关于强农富农、最低生活保障、失业保险、医疗补助、廉租房租赁补贴等惠民政策的覆盖范围也日益扩大，民生建设支出也已成为政府财政支出中重要组成部分。而在现实生活中，民生领域的财政支出早已成为不当支付问题的高发区。随着我国国民经济的不断发展，国民理所应当的要享受其带来的益处。由此，切实将财政资金在正确的时间、以正当的理由、支付给正确的接收人，避免不当支付问题的发生应该引起足够重视并及早应对的重要课题。
二、不当支付在财政支农领域的界定、类型及成因
（一）不当支付的概念
2002年美国对不当支付作出明确的法律表述：除法律、合同、管理制度和其他合法要求规定外的任何不应当支付的款项或应支付的金额发生错误均属不当支付。
我国对不当支付的研究还基本处于空白，因此对不当支付的概念尚无定论。笔者将不当支付概括为：政府受到信息不完备、信息不对称等因素的困扰，在安排支付时产生的多付、少付、错付以及迟付等现象。
（二）不当支付的类型
根据不同的标准，可以将不当支付划分为不同的种类。
1.按照行为方式划分。根据产生不当支付行为方式的不同，可以把不当支付分为四类：错误、浪费、欺骗、滥用。错误，指管理工作中，由于对申请人资格认定，支付文档审核等的错误造成的支付。浪费，即向正确的接受者支付错误的金额（这里指超付）。欺骗，指故意欺骗行为、虚报、隐瞒匿报。滥用，指过度使用财政资源、滥用职权造成的支付，即接受者以不当的方式使用政府资金。
2.按照性质划分。从性质上区分，可以把不当支付分成两类：非刻意性的不当支付、刻意性的不当支付。非刻意性的不当支付是指行为人主观上没有恶意，主要是财政部门管理上的不科学、不完善造成的错误支付，主要包括：失误造成的错误支出和浪费性支出两类。从整个不当支付的规模来看，非刻意性的不当支付占大部分，即其绝对金额占比较大。刻意性的不当支付是指行为人主观上通过恶意性的欺诈等手段骗取财政资金而造成的错误支付。虽然从整个不当支付的规模来看，刻意性的不当支付占小部分，但是其对社会的影响程度往往比非刻意性的不当支付更加恶劣。
（三）不当支付的成因
不当支付最终要通过预算这个通道产生。按照现代预算管理的要求，预算程序主要由编制、审批、执行、审查以及决算五个环节构成，从当前中国支农资金管理水平来看，这五个环节都可能产生不当支付问题。
1.预算编制环节。预算编制是预算程序中首要的一环，其是一个优化过程，由政府主管机构根据已经确定的目标，运用预算编制技术，制定政府的收支计划。预算编制要以较为准确的信息和资料为基础，设计出计划期间内政府预算的收支草案，提交立法机构批准。预算编制环节的不当支付问题可能由以下原因引发：
一是欺骗者道德沦丧。对于刻意性的不当支付，其发生的源头在于欺骗者的道德沦丧。更严重的是，道德问题会引起相关行政部门的腐败，影响政府的信誉和形象。如前文述及的许多政府干部虚构资料，骗取、冒领大量财政专项资金，极大损害政府资金使用效率的同时，还严重影响了政府的信誉和形象。
二是资料的不完整和管理上的不完善。相关部门在预算编制环节无法掌握接受者的详细信息，造成错误支付。主要原因在于：第一，受到信息搜集、信息验证成本的制约。例如在补助和福利项目的支付中，缺乏能准确认定领取人是否合格的必要资料，造成管理中的审查错误。第二，社会信息共享不充分，缺乏一个通畅的平台。当前政府部门内部各系统、各部门之间各自为政，存在信息平台彼此孤立和割裂的问题。
2.预算审批环节。预算的审批需经国家的立法机构，即人民代表大会审查通过。预算草案经过立法机构的审议，得到批准，就被赋予了法律效力。在预算的审批阶段，由人大对预算进行全面的讨论和最后的批准。
在预算审批环节不当支付问题的产生主要是由于人大预算监督的强度不够造成的。在我国，如果人大预算监督功能的现实效用能够得到充分发挥，那么不当支付，特别是浪费和滥用造成的不当支付的空间就会受到极大的压缩。然而，虽然经过十余年的预算改革，人大预算监督已经开始从原来的程序性监督迈向实质性监督，但是人大的预算监督功能依然薄弱，人大对预算过程的影响仍然十分有限。原因主要有：一是客观因素，例如立法机构预算审查监督人员素质不高，信息化程度较低。二是中国预算过程"强行政"的特征非常明显。 3. 预算执行和预算监督环节。经审批过的预算就要严格完整的执行。要保证政府预算的完整执行，就要在预算的实施过程中做好一系列组织、管理、协调工作。从执行政府预算的过程上看，政府预算执行的任务主要有以下几个方面：政府预算收入的执行；政府预算支出的执行；政府预算执行中的调整；政府预算执行中的分析检查。在本环节，不当支付问题可能由于下列原因导致：
一是信息更新不及时。预算执行过程中，接收人的工资收入、资产收益、就业状态已发生变化，但信息未得到及时更新，相关行政机关就无法及时掌握领取人收入状态变化的准确信息，导致未能及时终止支付而产生不当支付问题。
二是预算监督缺乏刚性。预算执行过程中的监督主要是通过审计部门和财政部门进行的，然而目前两部门的监督职能无法落到实处，导致对已经发生的不当支付无法及时制止和纠正。主要原因在于：第一，财政审计监督方式落后。财政审计作为一项高要求、高层次的审计活动，要求具有先进的审计手段和方法。目前，我国财政审计手段还比较落后，滞后于被审计单位。包括：财政审计监督方法滞后，事后查处多，事前和事中控制少；现代信息技术在财政审计中的开发运用滞后。第二，财政绩效审计比较薄弱。我国政府绩效审计开展的时间较晚，评价指标不完整，缺乏统一的评价体系和评价标准，在相当数量的领域甚至尚未开展绩效评价，更无从谈及对项目的动态监督与评价了。
4.政府决算环节。政府决算是经法定程序批准的预算执行结果的会计报告，既是预算执行情况的总结，又是政府职能履行状况的反映。政府决算是预算管理结果最后的、全面的检查。在本环节发生不当支付问题的主要原因在于我国尚未建立针对不当支付问题的问责机制。在政府决算环节，合理的构建问责机制可以影响决策者的管理行为，使得财政资金可以在既定的框架下合理、有效地发挥作用。目前，决算环节不当支付问题之所以屡见不鲜，甚至屡查屡犯、屡禁不止，与我国在财政资金管理责任不明确、问责机制不健全直接相关。
三、解决财政支农领域不当支付问题的对策建议
结合美国政府30多年来反不当支付的经验，并考虑我国支农资金领域政府专项资金的管理实践，笔者提出以下对策建议，以期促进我国财政支农领域不当支付问题的解决。
（一）加强财政管理的信息化建设，强化精细化管理约束。
详实准确的信息是强化精细化管理约束的前提，保证所有项目申请人信息的准确性，就把住了发生不当支付问题的源头，从而能以最小的成本遏制住不当支付问题的发生。为此，需尽快建立跨部门、跨项目的信息共享机制，提高信息的完整性、可供享性。当前我国政府在支农资金管理机构设置上，主要存在着"九龙治水，各行其是"的弊端，各自为政，信息孤岛问题明显。这样，单一申请人可凭借一个项目轻易享受多项补助，"重复申报"问题不可避免，因此跨部门、跨项目的信息共享机制亟待建立，它是解决此类不当支付问题的有效手段。
（二）加大监管力度，建立健全财政问责机制
有效的监管是遏制腐败的利剑，也是发现、减少不当支付问题产生的有力工具。同时，建立健全财政问责机制才能真正充分发挥监管的作用，使监管落到实处。从支农资金来看，主要要做好以下几点：
一是要建立全方位立体监督机制。做到事前、事中、事后全过程管理，在项目实施前，严格把好论证报批关；在项目实施过程中，定期或不定期到现场了解项目的进度；项目竣工后，及时组织相关人员验收，并出具验收报告。二是建立群众举报制度。项目主管单位要及时公布本区（县）的各项农业扶持政策及资金使用情况，自觉接受群众的监督，一方面可以提高支农资金的使用效益，减少不当支付问题的发生，另一方面可以减少监管成本。三是强化问责，建立机构问责机制。尤其是对于一些不当支付金额高的预算项目，要由专门的机构着重问责其改进措施和进展，重点问题重点治理。
（三）建立完善的法律体系
建立完善的法律体系是应对不当支付问题的长效机制，需要经过较长的时间才能逐步完善，在这一方面，美国的经验对我国将有重大的借鉴意义。美国农业保险计划的快速发展曾使美国农口资金的反不当支付比以前任何时候更重要、更具有挑战性，为了应对不当支付问题，美国在建立一系列相关制度的同时又出台了一系列法律法规从不同的角度和层面对该领域的不当支付问题进行规制，如1994年联邦农作物保险改革法、2000年农业风险保护法和2002年不当支付信息法。
当前，针对支农资金领域的不当支付问题，虽然国内还没有权威的统计数据，但我国支农资金领域不当支付问题严重已是不争的实施，而该领域应对不当支付问题法制法规的缺失则使得我国农口资金反不当支付工作的开展举步维艰。因此，相关部门要尽快认识到反不当支付工作的重要性，在着手建立反不当支付制度的同时，也要逐步出台相关法律法规，建立应对反不当支付的长效机制。
参考文献：
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[8]王新民，基层财政预算管理"六字诀"[J]. 中国财政，2012。
作者简介：张瑶，（1988--），男，汉族，山西人，浙江财经大学11级硕士研究生，研究专业：财政学。
关键词：反不当支付；财政支农；
一、财政支农资金反不当支付的必要性与重要性
（一）财政支农资金反不当支付的必要性
1.政府财政支农的力度不断加大，客观上要求加强财政支农资金的管理水平。自改革开放以来，我国财政支农政策的沿革大体可以分为三个阶段：1978-1994年为第一阶段，这一阶段是现行财政支农政策的形成时期，初步明确了中央财政和地方财政在农业、农村方面的支出重点，同时由于这一时期中央财政收入紧缺，曾采取了各种措施增加和引导地方政府对农业的投入。1994-2002年是第二阶段，这一阶段，以分税制为核心的财政管理体制在我国逐步确立，政府职能也随之转变，"三农支出"同教育、社保等公共服务领域支出逐步成为财政支出的重点。党中央、国务院重视和加强对"三农"的投入，较前一阶段相比，本阶段财政支农资金不仅在总量上有较大幅度提高，而且在结构上也更加合理。2003-至今，是第三阶段，其中，2003年是具有里程碑意义的一年，这一年党中央提出了"统筹城乡发展"的方略，提出要把"三农"问题作为全党工作的重中之重，我国财政支农政策开始实现战略性的转变。2004年以来，中央连续出台了5个"一号文件"，先后出台实施了以"四减免"（农业税、牧业税、农业特产税和屠宰税）、"四补贴"（种粮直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴）为主要内容的支农惠农政策，中央对农业、农村的力度进一步加大，主要体现在以下几个方面：
一是全面取消农业税。2006年1月1日，我国全面取消农业税，这标志着在我国实行了2600多年的"皇粮国税"走进了历史的博物馆，这项举措彻底的改变了国家与农民的分配关系，更加有利于农民休养生息，减负增收，进一步加快"三农"问题的解决，促进农业、农村的发展。
二是财政支农力度显著加大。财政支持"三农"资金总量快速增加，以2007-2010年中央财政支出为例，2007年中央财政用于"三农"的各项支出合计4318亿元，较上年增加801亿元，增长23%。2008--2010年，中央财政用于"三农"的各项支出合计分别为5955.5亿元、7253.1亿元以及8579.7亿元。与此同时，地方各级政府也逐年增大了支农投入，初步形成了各级财政上下齐动、共同增加投入的良好局面。
三是建立对农民的直接补贴制度。2002年，中央财政出台了良种补贴制度，不断完善补贴品种，扩大补贴范围，在对粮、棉、油等主要农作物实行良种补贴的同时，还出台了生猪和奶牛良种补贴政策。2004年，中央财政设立农机购置补贴专项资金，支持农民和农机服务组织购置农业机械，提高机械化生产水平。同时，国家财政调整了粮食风险基金使用结构，对种粮农民实行直接补贴。2006年，针对部分农业生产资料涨价过快的问题，又对农民实施农资综合直补。此外，这一阶段还出台或继续实施其他一些直接补助农民的政策，如退耕还林农民的补贴、能繁母猪和后备奶牛饲养补贴、义务教育"两免一补"、新型合作医疗补助等政策措施。
2.不当支付在支农资金领域广泛存在，影响恶劣。通过搜集网络新闻，笔者发现，在支农资金领域不当支付问题不仅时常发生而且数额巨大。江苏省溧阳市涟水县林业中心主任张成华任期内，伙同工会主席陈飞、会计刘云霞采取虚开发票方式，多次以冒领手段骗取绿色江苏等项目财政专项资金45万余元；四川江安县国土资源局原局长因1000多万元的土地整理项目收受200多万元贿赂被绳之以法；河北省望都相关人员虚构"土地整理"项目， 骗取国家专项资金211万；河北省廊坊市安次区农业局在农户沼气池工程项目建设出现种种乱像，让国家数千万元的资金白白地打了水漂；辽宁省辽中县辽中镇副镇长史某1999年至2001年，利用职务之便，先后数次擅自从其主管的镇土地所挪用资金14万元，从其主管的乡道管理所挪用资金7万元，共计21万元；大连市金州区三十里堡街道老爷庙村党支部书记兼村委会主任马某伙同村治保主任林某、调解主任丁某、妇女主任王某，在修建石北线公路补偿村民占地和房屋动迁款过程中，作虚假账目，采取多报冒领方法，骗取动迁补偿款165.4335万元；桓仁满族自治县普乐堡镇大青沟村原党支部副书记孟某2003年12月至2004年1月，利用其主管县扶贫开发办公室拨给该村贫困村民扶贫款的职务之便，虚报42户贫困户名单，取得21万元扶贫款后，将13.5604万元扶贫专项资金用于其与他人合伙经营奶牛场营利活动；2004年6月，宽甸满族自治县红石镇大韭菜沟村党支部书记兼村委会主任唐某利用协助宽甸县库区移民开发局管理发放扶持该村种植业移民专项补偿款职务便利，采取虚列支出手段，共计骗取移民资金5.6195万元；阜新蒙古族自治县王府镇西灰同村党支部书记张某贪污阜新铁路列车段多种经营公司付给西灰同村土地补偿费10.8万元；喀喇沁左翼蒙古族自治县公营子镇下三家村党支部书记成某2003年至2006年，在上报该村退耕还林亩数时，采取编造假农户名字的手段，虚报退耕还林地面积198.88亩，在2006年1月兑现该村各农户退耕还林款过程中，将所套取的国家退耕还林专项资金3.18208万元据为己有；绥中县前卫镇原党委书记李某2001年4月至2004年3月，伙同先后两任镇长李某、刘某和原副镇长何某及镇财政所所长刘某，从上级拨给的造地专项资金中挪用156万元，从农业综合开发项目资金中挪用80万元，共计236万元。 显而易见的是，支农资金领域已经发生的不当支付案例笔者远远没有列举穷尽，值得引起我们高度重视的是，不当支付现象在现实生活中在民间早已口耳相传，这不仅仅是关乎政府资金安全高效运行的问题，更重的是，不当支付问题关系到党和政府在人民心目中的形象问题。众所周知，政府收入绝大部分来源于征税收入，来源于全体纳税人的努力。不当支付问题的不断发生会引发公民对政府资金管理水平的质疑，极大影响政府在人民心目中的形象和地位。
（二）财政支农资金反不当支付的重要性
1.反不当支付是推进财政管理科学化、精细化、信息化改的重要举措。不当支付在美国同样存在，为应对不当支付问题，美国政府已历经30多年的努力，形成了一系列解决不当支付问题的行之有效的具体举措，如成立联邦财政管理办公室，在各部门设置首席财务官，搭建完整的财政管理信息系统，建立全国性的"不当支付列表"数据库，建立机构问责机制以及完善财政管理法制建设等等，这些改革大大推进了美国联邦政府财政管理的科学化、信息化、精细化水平，联邦财政支出的不当支付比率也随之降到2011年的4.69%。而当前我国财政管理中还存在许多问题，以财政支出为核心的改革大幕可谓刚刚开启，相比于美国这样法制比较健全、执法比较规范、监督比较严格的国家，可以预计，我国财政支出不当支付的问题会相对更多更广更严重。美国经验其实我们要关注并深入研究反不当支付问题，以推进我国财政管理科学化、精细化、信息化改革。
2.反不当支付是严格贯彻党的方针政策，充分履行政府职能的题中之义。党的十八大工作报告中，教育、就业、社会保障、医疗、住房等关系群众切身利益的几项民生问题被特别提及，民生建设已成为保证我国经济社会持续科学发展，提高人民群众幸福指数的关键。同时，政府近几年出台的关于强农富农、最低生活保障、失业保险、医疗补助、廉租房租赁补贴等惠民政策的覆盖范围也日益扩大，民生建设支出也已成为政府财政支出中重要组成部分。而在现实生活中，民生领域的财政支出早已成为不当支付问题的高发区。随着我国国民经济的不断发展，国民理所应当的要享受其带来的益处。由此，切实将财政资金在正确的时间、以正当的理由、支付给正确的接收人，避免不当支付问题的发生应该引起足够重视并及早应对的重要课题。
二、不当支付在财政支农领域的界定、类型及成因
（一）不当支付的概念
2002年美国对不当支付作出明确的法律表述：除法律、合同、管理制度和其他合法要求规定外的任何不应当支付的款项或应支付的金额发生错误均属不当支付。
我国对不当支付的研究还基本处于空白，因此对不当支付的概念尚无定论。笔者将不当支付概括为：政府受到信息不完备、信息不对称等因素的困扰，在安排支付时产生的多付、少付、错付以及迟付等现象。
（二）不当支付的类型
根据不同的标准，可以将不当支付划分为不同的种类。
1.按照行为方式划分。根据产生不当支付行为方式的不同，可以把不当支付分为四类：错误、浪费、欺骗、滥用。错误，指管理工作中，由于对申请人资格认定，支付文档审核等的错误造成的支付。浪费，即向正确的接受者支付错误的金额（这里指超付）。欺骗，指故意欺骗行为、虚报、隐瞒匿报。滥用，指过度使用财政资源、滥用职权造成的支付，即接受者以不当的方式使用政府资金。
2.按照性质划分。从性质上区分，可以把不当支付分成两类：非刻意性的不当支付、刻意性的不当支付。非刻意性的不当支付是指行为人主观上没有恶意，主要是财政部门管理上的不科学、不完善造成的错误支付，主要包括：失误造成的错误支出和浪费性支出两类。从整个不当支付的规模来看，非刻意性的不当支付占大部分，即其绝对金额占比较大。刻意性的不当支付是指行为人主观上通过恶意性的欺诈等手段骗取财政资金而造成的错误支付。虽然从整个不当支付的规模来看，刻意性的不当支付占小部分，但是其对社会的影响程度往往比非刻意性的不当支付更加恶劣。
（三）不当支付的成因
不当支付最终要通过预算这个通道产生。按照现代预算管理的要求，预算程序主要由编制、审批、执行、审查以及决算五个环节构成，从当前中国支农资金管理水平来看，这五个环节都可能产生不当支付问题。
1.预算编制环节。预算编制是预算程序中首要的一环，其是一个优化过程，由政府主管机构根据已经确定的目标，运用预算编制技术，制定政府的收支计划。预算编制要以较为准确的信息和资料为基础，设计出计划期间内政府预算的收支草案，提交立法机构批准。预算编制环节的不当支付问题可能由以下原因引发：
一是欺骗者道德沦丧。对于刻意性的不当支付，其发生的源头在于欺骗者的道德沦丧。更严重的是，道德问题会引起相关行政部门的腐败，影响政府的信誉和形象。如前文述及的许多政府干部虚构资料，骗取、冒领大量财政专项资金，极大损害政府资金使用效率的同时，还严重影响了政府的信誉和形象。
二是资料的不完整和管理上的不完善。相关部门在预算编制环节无法掌握接受者的详细信息，造成错误支付。主要原因在于：第一，受到信息搜集、信息验证成本的制约。例如在补助和福利项目的支付中，缺乏能准确认定领取人是否合格的必要资料，造成管理中的审查错误。第二，社会信息共享不充分，缺乏一个通畅的平台。当前政府部门内部各系统、各部门之间各自为政，存在信息平台彼此孤立和割裂的问题。
2.预算审批环节。预算的审批需经国家的立法机构，即人民代表大会审查通过。预算草案经过立法机构的审议，得到批准，就被赋予了法律效力。在预算的审批阶段，由人大对预算进行全面的讨论和最后的批准。
在预算审批环节不当支付问题的产生主要是由于人大预算监督的强度不够造成的。在我国，如果人大预算监督功能的现实效用能够得到充分发挥，那么不当支付，特别是浪费和滥用造成的不当支付的空间就会受到极大的压缩。然而，虽然经过十余年的预算改革，人大预算监督已经开始从原来的程序性监督迈向实质性监督，但是人大的预算监督功能依然薄弱，人大对预算过程的影响仍然十分有限。原因主要有：一是客观因素，例如立法机构预算审查监督人员素质不高，信息化程度较低。二是中国预算过程"强行政"的特征非常明显。 3. 预算执行和预算监督环节。经审批过的预算就要严格完整的执行。要保证政府预算的完整执行，就要在预算的实施过程中做好一系列组织、管理、协调工作。从执行政府预算的过程上看，政府预算执行的任务主要有以下几个方面：政府预算收入的执行；政府预算支出的执行；政府预算执行中的调整；政府预算执行中的分析检查。在本环节，不当支付问题可能由于下列原因导致：
一是信息更新不及时。预算执行过程中，接收人的工资收入、资产收益、就业状态已发生变化，但信息未得到及时更新，相关行政机关就无法及时掌握领取人收入状态变化的准确信息，导致未能及时终止支付而产生不当支付问题。
二是预算监督缺乏刚性。预算执行过程中的监督主要是通过审计部门和财政部门进行的，然而目前两部门的监督职能无法落到实处，导致对已经发生的不当支付无法及时制止和纠正。主要原因在于：第一，财政审计监督方式落后。财政审计作为一项高要求、高层次的审计活动，要求具有先进的审计手段和方法。目前，我国财政审计手段还比较落后，滞后于被审计单位。包括：财政审计监督方法滞后，事后查处多，事前和事中控制少；现代信息技术在财政审计中的开发运用滞后。第二，财政绩效审计比较薄弱。我国政府绩效审计开展的时间较晚，评价指标不完整，缺乏统一的评价体系和评价标准，在相当数量的领域甚至尚未开展绩效评价，更无从谈及对项目的动态监督与评价了。
4.政府决算环节。政府决算是经法定程序批准的预算执行结果的会计报告，既是预算执行情况的总结，又是政府职能履行状况的反映。政府决算是预算管理结果最后的、全面的检查。在本环节发生不当支付问题的主要原因在于我国尚未建立针对不当支付问题的问责机制。在政府决算环节，合理的构建问责机制可以影响决策者的管理行为，使得财政资金可以在既定的框架下合理、有效地发挥作用。目前，决算环节不当支付问题之所以屡见不鲜，甚至屡查屡犯、屡禁不止，与我国在财政资金管理责任不明确、问责机制不健全直接相关。
三、解决财政支农领域不当支付问题的对策建议
结合美国政府30多年来反不当支付的经验，并考虑我国支农资金领域政府专项资金的管理实践，笔者提出以下对策建议，以期促进我国财政支农领域不当支付问题的解决。
（一）加强财政管理的信息化建设，强化精细化管理约束。
详实准确的信息是强化精细化管理约束的前提，保证所有项目申请人信息的准确性，就把住了发生不当支付问题的源头，从而能以最小的成本遏制住不当支付问题的发生。为此，需尽快建立跨部门、跨项目的信息共享机制，提高信息的完整性、可供享性。当前我国政府在支农资金管理机构设置上，主要存在着"九龙治水，各行其是"的弊端，各自为政，信息孤岛问题明显。这样，单一申请人可凭借一个项目轻易享受多项补助，"重复申报"问题不可避免，因此跨部门、跨项目的信息共享机制亟待建立，它是解决此类不当支付问题的有效手段。
（二）加大监管力度，建立健全财政问责机制
有效的监管是遏制腐败的利剑，也是发现、减少不当支付问题产生的有力工具。同时，建立健全财政问责机制才能真正充分发挥监管的作用，使监管落到实处。从支农资金来看，主要要做好以下几点：
一是要建立全方位立体监督机制。做到事前、事中、事后全过程管理，在项目实施前，严格把好论证报批关；在项目实施过程中，定期或不定期到现场了解项目的进度；项目竣工后，及时组织相关人员验收，并出具验收报告。二是建立群众举报制度。项目主管单位要及时公布本区（县）的各项农业扶持政策及资金使用情况，自觉接受群众的监督，一方面可以提高支农资金的使用效益，减少不当支付问题的发生，另一方面可以减少监管成本。三是强化问责，建立机构问责机制。尤其是对于一些不当支付金额高的预算项目，要由专门的机构着重问责其改进措施和进展，重点问题重点治理。
（三）建立完善的法律体系
建立完善的法律体系是应对不当支付问题的长效机制，需要经过较长的时间才能逐步完善，在这一方面，美国的经验对我国将有重大的借鉴意义。美国农业保险计划的快速发展曾使美国农口资金的反不当支付比以前任何时候更重要、更具有挑战性，为了应对不当支付问题，美国在建立一系列相关制度的同时又出台了一系列法律法规从不同的角度和层面对该领域的不当支付问题进行规制，如1994年联邦农作物保险改革法、2000年农业风险保护法和2002年不当支付信息法。
当前，针对支农资金领域的不当支付问题，虽然国内还没有权威的统计数据，但我国支农资金领域不当支付问题严重已是不争的实施，而该领域应对不当支付问题法制法规的缺失则使得我国农口资金反不当支付工作的开展举步维艰。因此，相关部门要尽快认识到反不当支付工作的重要性，在着手建立反不当支付制度的同时，也要逐步出台相关法律法规，建立应对反不当支付的长效机制。
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作者简介：张瑶，（1988--），男，汉族，山西人，浙江财经大学11级硕士研究生，研究专业：财政学。