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摘 要：自20世纪70年代以来，公共服务外包作为一种全新的公共服务提供方式，在西方国家公共部门得到了广泛的应用。由于我国政府在公共服务外包中存在层层阻力，公共服务外包的价值没有真正体现出来。本文试图从外部环境的角度分析我国政府在公共服务外包中存在的思想、法律、制度和社会方面的阻力。
关键词：公共服务 服务外包 阻力
一、引言
随着公共选择理论的发展和新公共管理运动在全球的蓬勃兴起，越来越多的西方国家政府摒弃了单一垄断的公共服务供给模式，广泛采用合同外包、特许经营、政府补贴等多元竞争的方式提供公共服务。自20世纪70年代以来，公共服务外包作为一种全新的公共服务提供方式，在西方国家公共部门得到了广泛的应用。20世纪90年代末，公共服务外包作为提升公共部门效率、转变政府职能的“良方”被引入中国行政体制改革的实践中，但是在实践中，我国的公共服务外包产生的效果却不尽如人意。究其原因，在当前我国公共服务外包的实际操作中存在层层阻力。
二、我国政府公共服务外包中存在的阻力
从外部环境上讲，我国公共服务外包存在的阻力主要体现在以下四个方面：
1.思想阻力。有些地方政府及其官员对公共服务外包的认识不够深刻。对宁波市政府的调查问卷结果显示，大多数受访的政府公务人员（99%）都对政府公共服务外包有所了解，但普遍了解程度不深，其中非常了解的仅占6%，有所了解的占58.6%，听说过的占34.5%。有些地方政府和官员甚至曲解了公共服务外包的本质，把外包“生产”理解为外包“责任”，认为公共服务外包是政府甩掉经费包袱、缓解财政压力的手段。有些地方政府的官员把公共服务外包后“秩序管理”理解成“行政管理”，仍习惯用行政命令的方式处理公共服务承包商与政府之间的关系。受计划经济思想的影响，还有些地方政府官员认为公共服务外包就意味着私有化，私人企业的逐利本性会扭曲公共利益，他们从内心里不信任私营企业，认为私营企业提供公共服务不会比政府提供公共服务更有效率。
2.法律阻力。其一，我国公共服务外包立法空白。从国外的经验看，美国、英国、澳大利亚等主要国家，均有国家层面对公共服务外包的立法。在美国，公共服务外包属于政府采购的一种，《联邦采购条例》（Federal Acquisition Regulation）、《联邦活动目录改革法案》（Federal Activities Inventory Reform Act）等法案详细制定了联邦政府进行公共服务外包时所应遵循的规则、程序、标准等。而我国目前在这方面的立法可以说是一片空白，这就使地方政府在公共服务外包中无法可依。其二，公共服务外包缺乏规范的程序。规范的程序是公共服务外包成败的关键，也是遏制腐败的屏障。在英美发达国家，为了防止公共服务外包中的腐败，都制定了政府合同的规范程序，而在这方面我国还比较落后，目前我国还没有对于公共服务外包的程序的统一规定，一方面给政府官员的权力寻租留下了空间，另一方面可能会导致公共服务承包商采用不法方式参与竞争获得承包权，最终公共服务的供给权落入投机者的手中，这就很难保证公共服务的质量，也很难体现出公共服务外包的真正价值。
3.制度阻力。其一，公共服务外包的范围界定不清晰。2003年的《政府采购法》仅仅规定政府物资及内耗性服务外购，并没有明确规定公共服务性产品采购。2012年7月国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，该规划首次对我国基本公共服务的范围和项目进行了界定，划分了教育、就业、医疗、住房等9大领域44 类80个基本公共服务项目，但是关于公共服务外包的范围仍未做出具体规定。其二，公共服务外包保障机制不健全。公共服务外包保障机制的不健全主要表现在政府对外包的公共服务监管缺位。公共服务的外包带来的是典型的委托——代理模式，作为代理人的私营承包商有着天生的趋利性，在不受约束的情况下，他们很可能通过降低服务质量和提高服务价格来追求最大的利润，这是与政府寻求公共利益最大化的目标背道而驰的。在实际操作中，由于政府和承包商之间的信息不对称，加之政府监管的缺位，承包商的逐利性很可能会驱使其追求自身利益的最大化而置公共利益于不顾，这样的公共服务外包是不可能产生预期效果的。
4.社会阻力。首先，我国大多社会组织与政府有千丝万缕的联系，缺乏独立性。我国的很多社会组织仍然与政府保持着千丝万缕的联系，财政上依靠政府，发展也必将受制于政府。如果将公共服务外包给这些“依附性”的社会组织，不但不能保障公众的利益，反而使政府的手更长，在缺乏外部监督的情况下，很有可能成为扩大政府部门势力，谋取部门利益的手段。同时，政府对“下级”非营利组织的“定向外包”，也阻止其他社会组织的进入，从而会形成新的垄断，导致公共服务质量的下降和成本的提高。其次，现有的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》采用了较为严格的登记管理制度，社会组织面临着登记门槛高，发展空间小的现实困境。因此，具有专业优势、高效管理模式和良好声誉的社会组织少之又少。难怪宁波市中心城区的一些基层官员就抱怨，“在居家养老服务采购中，合适的、值得信赖的社会中介组织非常少，在采购招标时往往为了能够外包出去而不得不降低标准，而在后续的绩效评估中即使对中标单位不满意，也常常因为无合适的替代单位而将就了之”。这样以来，公共服务外包的结果只能是把垄断权由政府交给私人组织或非营利组织。垄断的本质不变，公共服务外包的价值就无法体现。最后，独立的公共服务评估机制尚未建立。为了保证公共服务的质量和效果，有必要对公共服务外包的过程和结果进行客观、科学和公正的评估。根据自己不能做自己案件法官的正当法律程序原则，独立的第三方绩效评估机构更具专业性、客观性和公正性，然而，我国地方政府对外包公共服务的绩效评估多是由政府主导实施的。一方面，政府主导绩效评估，很难反映出真实的情况，自己当自己的法官，难免会有失公正。另一方面，政府主导的评估多是通过工作汇报、領导视察、查看运营资料等形式，其内容也多是有无重大责任事故、运行情况、服务的时间等方面。可见，政府主导的评估多流于形式，缺少对公共服务质量、效益以及公众满意度等实质性内容的专业化评估。
三、结语
公共服务外包是政府提供公共服务的新途径，是市场这只“看不见的手”与政府这只“看得见的手”有机结合的产物，其核心是将市场竞争机制引入公共服务的供给过程中，用竞争代替垄断，以降低公共服务的成本，提高公共服务的质量。但是公共服务外包理论发源于民主法治健全的西方国家，公共服务外包价值的实现需要一定的现实环境。诚然在我国政府的公共服务外包实践中存在层层阻力，但是不能因此而因噎废食，进而否定公共服务外包的价值。当前主要的任务是立足国情和当地实际，积极借鉴西方国家的经验，为公共服务外包打造良好的思想、法律、制度和社会条件，努力探索出符合我国实际的公共服务外包新模式。
参考文献：
[1]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M]. 上海：上海译文出版社.
[2]周志忍.当代国外行政改革比较研究[M]. 北京：北京国家行政学院出版社.
[3]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M]. 上海：上海译文出版社.
[4]刘波，崔鹏鹏，赵云云.公共服务外包决策的影响因素研究[J].公共管理学报，2010（2）.
[5]舒奋.宁波公共服务外包亟待突破的五大难题[J].宁波经济，2013（1）.
[6]杨燕绥，李海明.公共服务外包治理机制研究—医疗保险外包的中美案例比较[J].中国行政管理，2013（9）.
[7]陈薇.政府公共服务外包：问题及对策[J].兰州学刊，2005（3）.
[8]舒奋.宁波公共服务外包亟待突破的五大难题[J].宁波经济，2013（1）.
[9]王凌燕.我国政府公共服务外包中存在的问题及其法律规制[J].西南科技大学学报，2013（5）.
[10]杨桦，刘权.政府公共服务外包：价值、风险及其法律规制[J].学术研究，2011（4）.
关键词：公共服务 服务外包 阻力
一、引言
随着公共选择理论的发展和新公共管理运动在全球的蓬勃兴起，越来越多的西方国家政府摒弃了单一垄断的公共服务供给模式，广泛采用合同外包、特许经营、政府补贴等多元竞争的方式提供公共服务。自20世纪70年代以来，公共服务外包作为一种全新的公共服务提供方式，在西方国家公共部门得到了广泛的应用。20世纪90年代末，公共服务外包作为提升公共部门效率、转变政府职能的“良方”被引入中国行政体制改革的实践中，但是在实践中，我国的公共服务外包产生的效果却不尽如人意。究其原因，在当前我国公共服务外包的实际操作中存在层层阻力。
二、我国政府公共服务外包中存在的阻力
从外部环境上讲，我国公共服务外包存在的阻力主要体现在以下四个方面：
1.思想阻力。有些地方政府及其官员对公共服务外包的认识不够深刻。对宁波市政府的调查问卷结果显示，大多数受访的政府公务人员（99%）都对政府公共服务外包有所了解，但普遍了解程度不深，其中非常了解的仅占6%，有所了解的占58.6%，听说过的占34.5%。有些地方政府和官员甚至曲解了公共服务外包的本质，把外包“生产”理解为外包“责任”，认为公共服务外包是政府甩掉经费包袱、缓解财政压力的手段。有些地方政府的官员把公共服务外包后“秩序管理”理解成“行政管理”，仍习惯用行政命令的方式处理公共服务承包商与政府之间的关系。受计划经济思想的影响，还有些地方政府官员认为公共服务外包就意味着私有化，私人企业的逐利本性会扭曲公共利益，他们从内心里不信任私营企业，认为私营企业提供公共服务不会比政府提供公共服务更有效率。
2.法律阻力。其一，我国公共服务外包立法空白。从国外的经验看，美国、英国、澳大利亚等主要国家，均有国家层面对公共服务外包的立法。在美国，公共服务外包属于政府采购的一种，《联邦采购条例》（Federal Acquisition Regulation）、《联邦活动目录改革法案》（Federal Activities Inventory Reform Act）等法案详细制定了联邦政府进行公共服务外包时所应遵循的规则、程序、标准等。而我国目前在这方面的立法可以说是一片空白，这就使地方政府在公共服务外包中无法可依。其二，公共服务外包缺乏规范的程序。规范的程序是公共服务外包成败的关键，也是遏制腐败的屏障。在英美发达国家，为了防止公共服务外包中的腐败，都制定了政府合同的规范程序，而在这方面我国还比较落后，目前我国还没有对于公共服务外包的程序的统一规定，一方面给政府官员的权力寻租留下了空间，另一方面可能会导致公共服务承包商采用不法方式参与竞争获得承包权，最终公共服务的供给权落入投机者的手中，这就很难保证公共服务的质量，也很难体现出公共服务外包的真正价值。
3.制度阻力。其一，公共服务外包的范围界定不清晰。2003年的《政府采购法》仅仅规定政府物资及内耗性服务外购，并没有明确规定公共服务性产品采购。2012年7月国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，该规划首次对我国基本公共服务的范围和项目进行了界定，划分了教育、就业、医疗、住房等9大领域44 类80个基本公共服务项目，但是关于公共服务外包的范围仍未做出具体规定。其二，公共服务外包保障机制不健全。公共服务外包保障机制的不健全主要表现在政府对外包的公共服务监管缺位。公共服务的外包带来的是典型的委托——代理模式，作为代理人的私营承包商有着天生的趋利性，在不受约束的情况下，他们很可能通过降低服务质量和提高服务价格来追求最大的利润，这是与政府寻求公共利益最大化的目标背道而驰的。在实际操作中，由于政府和承包商之间的信息不对称，加之政府监管的缺位，承包商的逐利性很可能会驱使其追求自身利益的最大化而置公共利益于不顾，这样的公共服务外包是不可能产生预期效果的。
4.社会阻力。首先，我国大多社会组织与政府有千丝万缕的联系，缺乏独立性。我国的很多社会组织仍然与政府保持着千丝万缕的联系，财政上依靠政府，发展也必将受制于政府。如果将公共服务外包给这些“依附性”的社会组织，不但不能保障公众的利益，反而使政府的手更长，在缺乏外部监督的情况下，很有可能成为扩大政府部门势力，谋取部门利益的手段。同时，政府对“下级”非营利组织的“定向外包”，也阻止其他社会组织的进入，从而会形成新的垄断，导致公共服务质量的下降和成本的提高。其次，现有的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》采用了较为严格的登记管理制度，社会组织面临着登记门槛高，发展空间小的现实困境。因此，具有专业优势、高效管理模式和良好声誉的社会组织少之又少。难怪宁波市中心城区的一些基层官员就抱怨，“在居家养老服务采购中，合适的、值得信赖的社会中介组织非常少，在采购招标时往往为了能够外包出去而不得不降低标准，而在后续的绩效评估中即使对中标单位不满意，也常常因为无合适的替代单位而将就了之”。这样以来，公共服务外包的结果只能是把垄断权由政府交给私人组织或非营利组织。垄断的本质不变，公共服务外包的价值就无法体现。最后，独立的公共服务评估机制尚未建立。为了保证公共服务的质量和效果，有必要对公共服务外包的过程和结果进行客观、科学和公正的评估。根据自己不能做自己案件法官的正当法律程序原则，独立的第三方绩效评估机构更具专业性、客观性和公正性，然而，我国地方政府对外包公共服务的绩效评估多是由政府主导实施的。一方面，政府主导绩效评估，很难反映出真实的情况，自己当自己的法官，难免会有失公正。另一方面，政府主导的评估多是通过工作汇报、領导视察、查看运营资料等形式，其内容也多是有无重大责任事故、运行情况、服务的时间等方面。可见，政府主导的评估多流于形式，缺少对公共服务质量、效益以及公众满意度等实质性内容的专业化评估。
三、结语
公共服务外包是政府提供公共服务的新途径，是市场这只“看不见的手”与政府这只“看得见的手”有机结合的产物，其核心是将市场竞争机制引入公共服务的供给过程中，用竞争代替垄断，以降低公共服务的成本，提高公共服务的质量。但是公共服务外包理论发源于民主法治健全的西方国家，公共服务外包价值的实现需要一定的现实环境。诚然在我国政府的公共服务外包实践中存在层层阻力，但是不能因此而因噎废食，进而否定公共服务外包的价值。当前主要的任务是立足国情和当地实际，积极借鉴西方国家的经验，为公共服务外包打造良好的思想、法律、制度和社会条件，努力探索出符合我国实际的公共服务外包新模式。
参考文献：
[1]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M]. 上海：上海译文出版社.
[2]周志忍.当代国外行政改革比较研究[M]. 北京：北京国家行政学院出版社.
[3]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M]. 上海：上海译文出版社.
[4]刘波，崔鹏鹏，赵云云.公共服务外包决策的影响因素研究[J].公共管理学报，2010（2）.
[5]舒奋.宁波公共服务外包亟待突破的五大难题[J].宁波经济，2013（1）.
[6]杨燕绥，李海明.公共服务外包治理机制研究—医疗保险外包的中美案例比较[J].中国行政管理，2013（9）.
[7]陈薇.政府公共服务外包：问题及对策[J].兰州学刊，2005（3）.
[8]舒奋.宁波公共服务外包亟待突破的五大难题[J].宁波经济，2013（1）.
[9]王凌燕.我国政府公共服务外包中存在的问题及其法律规制[J].西南科技大学学报，2013（5）.
[10]杨桦，刘权.政府公共服务外包：价值、风险及其法律规制[J].学术研究，2011（4）.