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摘 要：文立足尽快建立健全国库单一账户制度的视角，结合国库会计核算现状，深入分析“国库一本账”的内涵和本质，充分挖掘国库一本账的特点，全面解析建立健全国库单一账户制度的重大意义。同时，分层次、分角度全面梳理目前国库会计核算存在的薄弱环节，剖析“国库一本账”带来的影响和挑战。通过对挑战背后深层原因的深入分析，有针对性地提出加强国库会计核算工作的意见和建议。
关键词：国库一本账 国库会计核算
国库是指组织办理财政资金收纳、划分、留解、退款与支拨业务及由此产生的国库库存管理及相关政府债务管理等一系列管理活动。现代国库是由国库账户、国库资金、国库系统、国库机构四要素构成。国库具有反映和监督职能，发挥着促进国家预算收支任务完成，促进财政政策与货币政策协调并促进经济发展的重要作用。
账户是现代国库构成的四要素之一，是国库资金的物质载体。而国库单一账户制度，也被称为现代国库管理大厦的“基石”，更是现代财政制度的基础。根据新《预算法》的有关精神，中国人民银行国库局提出“十三五”时期建立健全“国库一本账”的目标任务。基于目前我国实行的国库集中收付制度的现状，国库单一账户制度的建设道路，任重道远。
一、国库一本账的本质与特点
在国际上，国库单一账户有各种不同的表述，但其基本内涵都是一样的，即将所有的预算内外政府资金集中于财政部门在中央银行开设的国库存款账户，完成预算收入的收纳、划分、留解，到通过银行清算系统将预算资金拨付至预算单位、个人，或者商品供应商及劳务提供者账户的直接控制的全过程。它是市场经济国家普遍采用的一种财政资金收支管理制度。
由此可知，国库单一账户制度不仅仅是在中央银行设立一个账户那么简单，更重要的是，它还是直接控制财政资金收支的一种机制或一种制度安排。国库单一账户制度具有以下主要特点：一是政府在银行体系的账户必须统一到中央银行，即所有财政收入都要进入国库单一账户；所有的最终付款都必须从国库单一账户的总账户或地区分账户中支付。这样，财政部门才能对政府现金资源有全面的了解。二是国库单一账户的总账户和分账户均由财政部门管理，其他机构不得开设财政业务的银行账户，由此财政部门成为“政府的会计”，中央银行成为“政府的出纳”。三是从国库单一账户提款，只能在要求政府付款的最终阶段才发生，从而保证国库资金不被挪用。国库单一账户制度的本质，是国库对政府资金最终付款的控制。四是无论预算内外资金，都必须集中到国库单一账户。
二、建设国库一本账的意义
即使在从预算编制到预算执行都收到严格监督的发达国家，也普遍重视国库单一账户制度的建立，其重要意义体现在一下几个方面。
首先，建立国库单一账户最直接的目标，即是确保能从整体上高校地控制政府现金余额。如果有国库现金管理操作的需要，集中管理的政府现金能降低库存不足的融资成本；同时，能有效控制国库现金余额，也是货币政策和预算管理中的关键因素。
其次，国库单一账户还能实现以下目标：降低预算执行时的交易成本；有效防止经收处延压政府收入行为；有效实现预算支出的及时拨款；确保有关收支信息记录的全面性、及时性、准确性并有效控制、检测有关收支行为。
与国库单一账户相对应的是国库多元账户。国库多元账户的直接结果就是政府资金分散存放。由于难以获得全面、及时、准确的国库资金增减变动信息，必然会导致会计控制缺失、资金运行效率低下等多种弊端。尽管如此，在我国，目前实施的实际上是一种国库多元账户制度，美其名曰“国库单一账户体系”。所谓国库单一账户体系，简单的说，就是国库单一账户加众多的财政专户。由于财政专户数量多、种类多、余额多，从而大大抑制了国库单一账户制度应有作用的发挥。财政专户虽经历多年清理整顿，但因受到各种利益的严重干扰而收效甚微。因此，在我国，建立健全国库单一账户制度，必须下决心重拳整顿财政专户。
三、财政专户的发展进程及现状
建立国库单一账户制度，最大的绊脚石就是财政专户。什么是财政专户，是财政部开设在商业银对具有特殊用途的财政资金进行核算和管理的专用存款账户。财政专户的发展大致经历了初步形成、迅速扩大、急剧膨胀和整顿规范四个阶段。
最初在改革开放初期，预算外资金的规模迅速扩大，为了有效管理分散于行政事业单位的预算外资金，实行“计划管理、财政审批、专户储存、银行监督”的管理办法，财政专户一词由此诞生。1996-2000阶段，一方面，随着经济体制改革不断深入，原有的预算外资金管理模式暴露出一系列问题，特别是乱收费、乱罚款和乱摊派问题日益严重。而这些问题的原因，很大程度上是缺乏财政管理和监督。鉴于此，一系列政策、管理办法相继出台，要求预算外资金上缴财政专户、严格实行收支两条线管理。另一方面，为适应社会保险制度体系的建立以及公共基础设施、公共服务资金的紧张，设立了多种专项基金，伴随产生了大量财政专户。
2001年，国务院推行财政国库管理制度改革方案，提出以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。即，除了在中央银行开立国库单一账户外，还在商业银行开设零余额账户、特设账户、小额现金账户等财政专户。财政专户在原有的预算外资金管理的功能之外，增加了集中支付清算、预算单位特殊专项资金管理和零星支出三项功能。为实现财政资金利益最大化和规避预算执行制度，各级财政在商业银行开设大量的预算支出资金过渡账户。财政专户的数量和规模急剧膨胀。、
2015年以来，财政部要求各地方财政部门进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理。一是严格规范财政专户开立程序，二是全面清理整顿存量财政专户。三是实现财政专户归口管理、四是强化财政专户资金使用管理。但财政专户由于基数大，子账户设置负责，整理规范工作难度较大。
财政专户的大量存在引发了一系列严重问题，从微观层面主要存在以下三类问题，其一，账户管理混乱。开立依据不足、未经核准开户、多头重复开户等问题严重。尤其是“子账户”使得财政专户问题更加隐蔽、更加复杂。其二，业务管理不规范，主要表现在多头管理、权责不清；收缴积极、划拨消极；存款准备金漏缴、少缴或不缴屡屡发生、其三，资金风险隐患增加。一是通过财政专户变相开展现金管理。二是由于缺乏有效监管，财政专户资金使用随意性较大。
从宏观层面看，其一，使得政府收支信息难以得到全面、准确、及时的反应。其二，从预算管理的角度看，大量非税收入在财政专户中延压、沉淀，根据需要进行缴库、退库操纵，人为调节预算收支进度，财政专户俨然演变成为各级财政调节收支“蓄水池”，部分地区财政部门甚至还违规利用财政专户制造虚假收支信息，以达到完成预算收支任务的目的。其三，未纳入预算管理的财政资金，其划拨自成体系，形成了事实上的“第二国库”，加剧了国库资金的体外循环，破换了预算的真实性和完整性。
四、如何建设国库一本账制度
一是国库账户必须开设在中央银行，明确国家金库设立在中国人民银行。把国库建立在中央银行，才能早国库收支决策者和国库收支决策执行者之間形成一种真正的“制衡”关系。二是必须全面清理整顿财政专户，尽快建立真正的国库单一账户制度。财政专户资金不但逃离了国库单一账户制度的笼子，也为政府行为、金融运行秩序乃至社会风气产生诸多不良影响。三，必须改变现行“先支付，后清算”模式，尽快建立真正的国库集中收付制度。现行模式下，中央银行看不到预算明细、也看不到支付明细，只能被动清算，严重削弱了国库事中监督的职能。四，明确国库事中监督的法律地位。五，按经理国库的要求推进国库信息化建设。六。进一步明确国库现金管理中相关各方的权责关系，推动构建以国库经理者为主体的国库现金管理模式。七，国库统计分析必须有助于增强制衡机制作用的发挥。
作者简介：罗文欣（1990—），女，回族，新疆乌鲁木齐市米东区人，研究生。
关键词：国库一本账 国库会计核算
国库是指组织办理财政资金收纳、划分、留解、退款与支拨业务及由此产生的国库库存管理及相关政府债务管理等一系列管理活动。现代国库是由国库账户、国库资金、国库系统、国库机构四要素构成。国库具有反映和监督职能，发挥着促进国家预算收支任务完成，促进财政政策与货币政策协调并促进经济发展的重要作用。
账户是现代国库构成的四要素之一，是国库资金的物质载体。而国库单一账户制度，也被称为现代国库管理大厦的“基石”，更是现代财政制度的基础。根据新《预算法》的有关精神，中国人民银行国库局提出“十三五”时期建立健全“国库一本账”的目标任务。基于目前我国实行的国库集中收付制度的现状，国库单一账户制度的建设道路，任重道远。
一、国库一本账的本质与特点
在国际上，国库单一账户有各种不同的表述，但其基本内涵都是一样的，即将所有的预算内外政府资金集中于财政部门在中央银行开设的国库存款账户，完成预算收入的收纳、划分、留解，到通过银行清算系统将预算资金拨付至预算单位、个人，或者商品供应商及劳务提供者账户的直接控制的全过程。它是市场经济国家普遍采用的一种财政资金收支管理制度。
由此可知，国库单一账户制度不仅仅是在中央银行设立一个账户那么简单，更重要的是，它还是直接控制财政资金收支的一种机制或一种制度安排。国库单一账户制度具有以下主要特点：一是政府在银行体系的账户必须统一到中央银行，即所有财政收入都要进入国库单一账户；所有的最终付款都必须从国库单一账户的总账户或地区分账户中支付。这样，财政部门才能对政府现金资源有全面的了解。二是国库单一账户的总账户和分账户均由财政部门管理，其他机构不得开设财政业务的银行账户，由此财政部门成为“政府的会计”，中央银行成为“政府的出纳”。三是从国库单一账户提款，只能在要求政府付款的最终阶段才发生，从而保证国库资金不被挪用。国库单一账户制度的本质，是国库对政府资金最终付款的控制。四是无论预算内外资金，都必须集中到国库单一账户。
二、建设国库一本账的意义
即使在从预算编制到预算执行都收到严格监督的发达国家，也普遍重视国库单一账户制度的建立，其重要意义体现在一下几个方面。
首先，建立国库单一账户最直接的目标，即是确保能从整体上高校地控制政府现金余额。如果有国库现金管理操作的需要，集中管理的政府现金能降低库存不足的融资成本；同时，能有效控制国库现金余额，也是货币政策和预算管理中的关键因素。
其次，国库单一账户还能实现以下目标：降低预算执行时的交易成本；有效防止经收处延压政府收入行为；有效实现预算支出的及时拨款；确保有关收支信息记录的全面性、及时性、准确性并有效控制、检测有关收支行为。
与国库单一账户相对应的是国库多元账户。国库多元账户的直接结果就是政府资金分散存放。由于难以获得全面、及时、准确的国库资金增减变动信息，必然会导致会计控制缺失、资金运行效率低下等多种弊端。尽管如此，在我国，目前实施的实际上是一种国库多元账户制度，美其名曰“国库单一账户体系”。所谓国库单一账户体系，简单的说，就是国库单一账户加众多的财政专户。由于财政专户数量多、种类多、余额多，从而大大抑制了国库单一账户制度应有作用的发挥。财政专户虽经历多年清理整顿，但因受到各种利益的严重干扰而收效甚微。因此，在我国，建立健全国库单一账户制度，必须下决心重拳整顿财政专户。
三、财政专户的发展进程及现状
建立国库单一账户制度，最大的绊脚石就是财政专户。什么是财政专户，是财政部开设在商业银对具有特殊用途的财政资金进行核算和管理的专用存款账户。财政专户的发展大致经历了初步形成、迅速扩大、急剧膨胀和整顿规范四个阶段。
最初在改革开放初期，预算外资金的规模迅速扩大，为了有效管理分散于行政事业单位的预算外资金，实行“计划管理、财政审批、专户储存、银行监督”的管理办法，财政专户一词由此诞生。1996-2000阶段，一方面，随着经济体制改革不断深入，原有的预算外资金管理模式暴露出一系列问题，特别是乱收费、乱罚款和乱摊派问题日益严重。而这些问题的原因，很大程度上是缺乏财政管理和监督。鉴于此，一系列政策、管理办法相继出台，要求预算外资金上缴财政专户、严格实行收支两条线管理。另一方面，为适应社会保险制度体系的建立以及公共基础设施、公共服务资金的紧张，设立了多种专项基金，伴随产生了大量财政专户。
2001年，国务院推行财政国库管理制度改革方案，提出以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。即，除了在中央银行开立国库单一账户外，还在商业银行开设零余额账户、特设账户、小额现金账户等财政专户。财政专户在原有的预算外资金管理的功能之外，增加了集中支付清算、预算单位特殊专项资金管理和零星支出三项功能。为实现财政资金利益最大化和规避预算执行制度，各级财政在商业银行开设大量的预算支出资金过渡账户。财政专户的数量和规模急剧膨胀。、
2015年以来，财政部要求各地方财政部门进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理。一是严格规范财政专户开立程序，二是全面清理整顿存量财政专户。三是实现财政专户归口管理、四是强化财政专户资金使用管理。但财政专户由于基数大，子账户设置负责，整理规范工作难度较大。
财政专户的大量存在引发了一系列严重问题，从微观层面主要存在以下三类问题，其一，账户管理混乱。开立依据不足、未经核准开户、多头重复开户等问题严重。尤其是“子账户”使得财政专户问题更加隐蔽、更加复杂。其二，业务管理不规范，主要表现在多头管理、权责不清；收缴积极、划拨消极；存款准备金漏缴、少缴或不缴屡屡发生、其三，资金风险隐患增加。一是通过财政专户变相开展现金管理。二是由于缺乏有效监管，财政专户资金使用随意性较大。
从宏观层面看，其一，使得政府收支信息难以得到全面、准确、及时的反应。其二，从预算管理的角度看，大量非税收入在财政专户中延压、沉淀，根据需要进行缴库、退库操纵，人为调节预算收支进度，财政专户俨然演变成为各级财政调节收支“蓄水池”，部分地区财政部门甚至还违规利用财政专户制造虚假收支信息，以达到完成预算收支任务的目的。其三，未纳入预算管理的财政资金，其划拨自成体系，形成了事实上的“第二国库”，加剧了国库资金的体外循环，破换了预算的真实性和完整性。
四、如何建设国库一本账制度
一是国库账户必须开设在中央银行，明确国家金库设立在中国人民银行。把国库建立在中央银行，才能早国库收支决策者和国库收支决策执行者之間形成一种真正的“制衡”关系。二是必须全面清理整顿财政专户，尽快建立真正的国库单一账户制度。财政专户资金不但逃离了国库单一账户制度的笼子，也为政府行为、金融运行秩序乃至社会风气产生诸多不良影响。三，必须改变现行“先支付，后清算”模式，尽快建立真正的国库集中收付制度。现行模式下，中央银行看不到预算明细、也看不到支付明细，只能被动清算，严重削弱了国库事中监督的职能。四，明确国库事中监督的法律地位。五，按经理国库的要求推进国库信息化建设。六。进一步明确国库现金管理中相关各方的权责关系，推动构建以国库经理者为主体的国库现金管理模式。七，国库统计分析必须有助于增强制衡机制作用的发挥。
作者简介：罗文欣（1990—），女，回族，新疆乌鲁木齐市米东区人，研究生。