论文部分内容阅读
摘 要：民族地区基层政府在加快民族地区发展中发挥着关键作用。由于之前受自然灾害、社会等多方面因素的制约，民族地区各个方面的发展仍然处于比较落后的水平，党和政府始终高度重视民族工作，采取了一系列措施让民族地区加快发展。本文旨在通过对民族地区基层政府治理的重要性、提升民族地区基层政府治理能力的路径建构进行梳理，进而提出提升民族地区基层政府治理能力的基本思路。
关键词：民族地区 基层政府 治理能力
一、治理民族地区民族问题的背景
中国共产党十八大报告对民族领域改革的规定动作和预期目标是：“全面正确贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族區域自治制度，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，深入开展民族团结进步教育，加快民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结、互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。”民族问题治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的题中之意。如何在新的形势下，坚定不移地贯彻党的民族政策，保持民族地区的稳定，使少数民族和民族地区经济尽早走上持续稳定、协调发展的轨道，是一个具有重要现实意义和历史意义的大问题，关系到我国的长治久安和繁荣富强，必须高度重视。
二、提升民族地区基层政府治理能力的现实意义
民族地区的发展关系到国家的稳定安全和繁荣富强。作为直接面向农村的基层政府—乡镇政府在民族地区发展中扮演着重要的角色。
1.加快民族地区现代化发展的需要 。在民族地区政府治理现代化的过程中，基层政府治理现代化是重要的前提，因为民族地区现代化的出发点和落脚点是国家政策的落实、群众利益的实现，这在很大程度上取决于基层政府的治理能力以及由此决定的治理效果。基层政府应挖掘民族地区的后发优势和比较优势，为民族地区的发展创造良好外部条件。
2.推进民族地区公共服务均等化的需要 。民族地区大多数基本公共服务的直接提供者是基层政府，它的服务水平直接影响民族地区人民群众对国家的认同感。基本公共服务供给不足将会导致整个公共服务体系的瘫痪，减弱了政府公信力和合法性。此外，基本公共服务不足难以吸引各种生产要素进入到民族地区，使民族地区陷人贫穷落后的恶性循环。更为严重的是，基本公共服务不足可能成为民族分裂势力制造民族矛盾、煽动民族分裂的主要借口，成为社会不稳定的主要诱因。因此，增强基层政府治理能力是实现民族地区基本公共服务均等化的重要保障。
3.维护良好社会秩序、安民固边的需要。我国正处于改革攻坚期、发展机遇期、社会风险期”三期叠加”阶段，机遇与挑战并存，影响社会团结稳定的不利因素日益增加。在诸多因素中，”民族因素始终是一个无法绕开的、带有根本性的因素。”民族地区和谐稳定的社会秩序是中央政府向社会提供的”最大的公共物品”，但是在这个公共物品的提供过程中，地方政府尤其是基层政府必须完成大量的社会矛盾纠纷化解、社会治安综合治理等基础性工作。基层政府处于国家与社会的交汇面，在民族地区发挥着社会稳定的”兜底”性作用。
三、民族地区基层政府治理面临的主要困境
1.民族地区基层政府行政环境的特殊性。任何层级的政府都是开放系统，其治理活动受到特定的自然、经济、政治、文化以及历史等因素和条件的影响。这些因素和条件构成了政府的”行政环境”。与汉族地区相比，民族地区作为我国特殊的治理单元，其行政环境主要体现出三个方面的特殊性：一、恶劣的自然生态环境。民族地区大多位于交通不便、区位闭塞的边疆欠发达地区。二、虚弱的经济环境。民族地区经济发展依赖的生产要素十分稀缺，工业化相对滞后、产业结构不合理等特征十分明显，资源优势难以转化为经济优势。三、滞后的社会环境。从历史的角度看，民族地区具有先天发育不足的特征。
2.公共服务人员素质普遍不高。办好民族地区的事、做好民族工作，高素质的公共服务队伍是关键。由于我国基层政府行政、事业混编现象突出，基层公务员和事业编制人员统称为“公共服务人员”。民族地区大多基础条件差，难以让优秀人才引得来、留得住。加之基础教育十分落后的面貌在短期内难以改变。另外，由于民族地区基层政府工作条件艰苦、薪酬待遇低、发展机会少，一些公共服务人员缺乏干事创业的积极性，形成了等靠要的思想，服务意识不强。
3.面临更加复杂的公共事务。受前述的特殊的行政环境影响，民族地区政府面临的公共事务有别于其他地区，处理难度更为复杂。一些民族由于宗教信仰、文化习俗的差异，形成了特定的生活禁忌和公共服务需求。在此背景下，日益复杂的公共事务对民族地区基层政府治理能力提出了更高要求。虽然从政府能级和职责划分上看，上述事务并不完全属于民族地区基层政府，但是在这些问题处理中，基层政府往往处于第一线，发挥着基础作用。
四、提升民族地区基层政府治理能力的路径建构
为了进一步加强基层政府治理能力，必须把治理的”共性”同民族地区的”特殊性”结合起来，使其真正从”管理型政府”转向”服务型政府”，从而有效推进民族地区各项事业全面、快速、协调、可持续发展。
1.强化教育培训，全面提升基层公共服务人员综合素质。针对民族地区基层政府公共服务人员素质普遍不高的实际情况可以通过继续教育，提高公共服务人员的学历层次；通过短期培训，提高公共服务人员的文化素养和服务能力；通过思想政治教育，改造民族地区基层政府公共服务人员的世界观、价值观，培养”为民、务实、清廉”的公共精神。在这些方面，中央和地方政府应加大对民族地区经费、师资等方面的扶持力度。充分依靠本地人才，重视培养人才，积极引进外来人才。
2.进一步优化政府机构设置，健全治理体系。政府组织运行应构建合理的权责体系。公共权力具有强制性，一旦掌握公共权力，在资源、利益、财富等分配中也就具备了选择性，不能过于集中，也不能过度分散，要适度分权，做到权责一致。明晰政府作用边界，合理划定部门组织责任。完善行政问责机制，坚决抵制推诿、卸责之行为，权力与职位对应。合理定位政府角色，改变上级政府在公共政策中的垄断地位，把制定公共政策的权力适度下移。
3.完善法律体系，强化监督制约机制。当前，民族地区基层政府墉懒、不作为、乱作为现象很普遍。民族地区基层政府应进一步严格工作纪律。第一，鼓励政府组织内外的研究者共同参与，加强互动交流，为法制建设和研究提供信息支撑，构建法治社会。第二，加大惩治力度予以遏制。法律制定过程必须公开、透明；坚持走群众路线，充分调动群众参与立法工作的积极性；构建信息反馈机制，确保信息反馈渠道畅通，建立外部监督制约机制。
参考文献：
[1]井敏.构建服务型政府理论与实践.[M].北京：北京大学出版社，2006.
[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
[3]李鹏飞.提高领导干部公共服务能力[M].北京：中国方正出版社， 2008.
[4]张连英.地方政府公共服务能力建设研究[D].湖南：湖南师范大学，2007年版.
[5]江娟，杨砚.论提升民族自治地方政府公共服务能力[J].学理论，2008，（24）.
[6]彭庆军.国家认同视角下民族地区乡镇政府公共服务职能探析[J].上海行政学院学报，2010（4）.
[7]邓晓颖，周智生.浅析少数民族地区农村公共文化服务体系的构建[J].宜春学院学报，2011（2）.
作者简介：韩雪，女，（1993—），籍贯：黑龙江省牡丹江市，西南民族大学，行政管理专业硕士研究生，研究方向：行政领导与决策。
关键词：民族地区 基层政府 治理能力
一、治理民族地区民族问题的背景
中国共产党十八大报告对民族领域改革的规定动作和预期目标是：“全面正确贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族區域自治制度，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，深入开展民族团结进步教育，加快民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结、互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。”民族问题治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的题中之意。如何在新的形势下，坚定不移地贯彻党的民族政策，保持民族地区的稳定，使少数民族和民族地区经济尽早走上持续稳定、协调发展的轨道，是一个具有重要现实意义和历史意义的大问题，关系到我国的长治久安和繁荣富强，必须高度重视。
二、提升民族地区基层政府治理能力的现实意义
民族地区的发展关系到国家的稳定安全和繁荣富强。作为直接面向农村的基层政府—乡镇政府在民族地区发展中扮演着重要的角色。
1.加快民族地区现代化发展的需要 。在民族地区政府治理现代化的过程中，基层政府治理现代化是重要的前提，因为民族地区现代化的出发点和落脚点是国家政策的落实、群众利益的实现，这在很大程度上取决于基层政府的治理能力以及由此决定的治理效果。基层政府应挖掘民族地区的后发优势和比较优势，为民族地区的发展创造良好外部条件。
2.推进民族地区公共服务均等化的需要 。民族地区大多数基本公共服务的直接提供者是基层政府，它的服务水平直接影响民族地区人民群众对国家的认同感。基本公共服务供给不足将会导致整个公共服务体系的瘫痪，减弱了政府公信力和合法性。此外，基本公共服务不足难以吸引各种生产要素进入到民族地区，使民族地区陷人贫穷落后的恶性循环。更为严重的是，基本公共服务不足可能成为民族分裂势力制造民族矛盾、煽动民族分裂的主要借口，成为社会不稳定的主要诱因。因此，增强基层政府治理能力是实现民族地区基本公共服务均等化的重要保障。
3.维护良好社会秩序、安民固边的需要。我国正处于改革攻坚期、发展机遇期、社会风险期”三期叠加”阶段，机遇与挑战并存，影响社会团结稳定的不利因素日益增加。在诸多因素中，”民族因素始终是一个无法绕开的、带有根本性的因素。”民族地区和谐稳定的社会秩序是中央政府向社会提供的”最大的公共物品”，但是在这个公共物品的提供过程中，地方政府尤其是基层政府必须完成大量的社会矛盾纠纷化解、社会治安综合治理等基础性工作。基层政府处于国家与社会的交汇面，在民族地区发挥着社会稳定的”兜底”性作用。
三、民族地区基层政府治理面临的主要困境
1.民族地区基层政府行政环境的特殊性。任何层级的政府都是开放系统，其治理活动受到特定的自然、经济、政治、文化以及历史等因素和条件的影响。这些因素和条件构成了政府的”行政环境”。与汉族地区相比，民族地区作为我国特殊的治理单元，其行政环境主要体现出三个方面的特殊性：一、恶劣的自然生态环境。民族地区大多位于交通不便、区位闭塞的边疆欠发达地区。二、虚弱的经济环境。民族地区经济发展依赖的生产要素十分稀缺，工业化相对滞后、产业结构不合理等特征十分明显，资源优势难以转化为经济优势。三、滞后的社会环境。从历史的角度看，民族地区具有先天发育不足的特征。
2.公共服务人员素质普遍不高。办好民族地区的事、做好民族工作，高素质的公共服务队伍是关键。由于我国基层政府行政、事业混编现象突出，基层公务员和事业编制人员统称为“公共服务人员”。民族地区大多基础条件差，难以让优秀人才引得来、留得住。加之基础教育十分落后的面貌在短期内难以改变。另外，由于民族地区基层政府工作条件艰苦、薪酬待遇低、发展机会少，一些公共服务人员缺乏干事创业的积极性，形成了等靠要的思想，服务意识不强。
3.面临更加复杂的公共事务。受前述的特殊的行政环境影响，民族地区政府面临的公共事务有别于其他地区，处理难度更为复杂。一些民族由于宗教信仰、文化习俗的差异，形成了特定的生活禁忌和公共服务需求。在此背景下，日益复杂的公共事务对民族地区基层政府治理能力提出了更高要求。虽然从政府能级和职责划分上看，上述事务并不完全属于民族地区基层政府，但是在这些问题处理中，基层政府往往处于第一线，发挥着基础作用。
四、提升民族地区基层政府治理能力的路径建构
为了进一步加强基层政府治理能力，必须把治理的”共性”同民族地区的”特殊性”结合起来，使其真正从”管理型政府”转向”服务型政府”，从而有效推进民族地区各项事业全面、快速、协调、可持续发展。
1.强化教育培训，全面提升基层公共服务人员综合素质。针对民族地区基层政府公共服务人员素质普遍不高的实际情况可以通过继续教育，提高公共服务人员的学历层次；通过短期培训，提高公共服务人员的文化素养和服务能力；通过思想政治教育，改造民族地区基层政府公共服务人员的世界观、价值观，培养”为民、务实、清廉”的公共精神。在这些方面，中央和地方政府应加大对民族地区经费、师资等方面的扶持力度。充分依靠本地人才，重视培养人才，积极引进外来人才。
2.进一步优化政府机构设置，健全治理体系。政府组织运行应构建合理的权责体系。公共权力具有强制性，一旦掌握公共权力，在资源、利益、财富等分配中也就具备了选择性，不能过于集中，也不能过度分散，要适度分权，做到权责一致。明晰政府作用边界，合理划定部门组织责任。完善行政问责机制，坚决抵制推诿、卸责之行为，权力与职位对应。合理定位政府角色，改变上级政府在公共政策中的垄断地位，把制定公共政策的权力适度下移。
3.完善法律体系，强化监督制约机制。当前，民族地区基层政府墉懒、不作为、乱作为现象很普遍。民族地区基层政府应进一步严格工作纪律。第一，鼓励政府组织内外的研究者共同参与，加强互动交流，为法制建设和研究提供信息支撑，构建法治社会。第二，加大惩治力度予以遏制。法律制定过程必须公开、透明；坚持走群众路线，充分调动群众参与立法工作的积极性；构建信息反馈机制，确保信息反馈渠道畅通，建立外部监督制约机制。
参考文献：
[1]井敏.构建服务型政府理论与实践.[M].北京：北京大学出版社，2006.
[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
[3]李鹏飞.提高领导干部公共服务能力[M].北京：中国方正出版社， 2008.
[4]张连英.地方政府公共服务能力建设研究[D].湖南：湖南师范大学，2007年版.
[5]江娟，杨砚.论提升民族自治地方政府公共服务能力[J].学理论，2008，（24）.
[6]彭庆军.国家认同视角下民族地区乡镇政府公共服务职能探析[J].上海行政学院学报，2010（4）.
[7]邓晓颖，周智生.浅析少数民族地区农村公共文化服务体系的构建[J].宜春学院学报，2011（2）.
作者简介：韩雪，女，（1993—），籍贯：黑龙江省牡丹江市，西南民族大学，行政管理专业硕士研究生，研究方向：行政领导与决策。