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摘要:农村土地整治是贯彻落实科学发展观,统筹各项土地整治资金,保护耕地,保障国家粮食安全的有益实践,也是支农惠农的一项创新性举措;对提高土地集约利用水平,进一步推动新农村建设、统筹城乡发展产生深远影响。文章如何加强新时期的农村土地整治工作进行了简单的论述。
关键词:统筹规划;综合协调;推进农村土地整治
中图分类号:P237 文献标识码:A 文章编号:1674-0432(2010)-07-0216-3
0 前言
近年来,中央做出了建设社会主义新农村和统筹城乡发展的战略决策,中央和地方集中投入大量涉农资金支持农村建设,以改变农村面貌、促进农业发展和农民增收。其中开展农村土地整治已经上升为国家层面的战略部署,现已被作为一项重大任务正式写入2009年中央一号文件和温家宝总理的政府工作报告,国土资源部2009年印发的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》也已对农村土地整治工作做出了具体部署。农村土地整治是贯彻落实科学发展观,统筹各项土地整治资金,保护耕地,保障国家粮食安全的有益实践,也是支农惠农的一项创新性举措;对提高土地集约利用水平,进一步推动新农村建设、统筹城乡发展产生深远影响。
目前,我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段。随着农村土地整治工作的不断开展和深入,当前的工作思路已经由单一的土地整理复垦开发向“田、水、路、林、村、房”综合整治转变,农村土地整治工作已是应时之举。那么如何做好新时期的农村土地整治工作,笔者谈点粗浅建议。
1 因地制宜,统筹规划
突出土地整治的综合性,是做好此项工作的基础,土地整治是一项系统而庞杂的工程,涉及到田、水、路、林、村、房的综合整治,通过实施农村土地综合整治,一是增加了有效耕地面积,提高了耕地质量。完成新增耕地的同时,做到田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排,建成集高效农业、节水农业、循环农业和集约化农业为一体的高标准农田,为规模经营和发展现代农业创造条件,农业基础设施得到明显改善。二是改善了农村生产生活条件,提高了农村土地的节约集约利用水平。三是增加了农民收入,促进了新农村建设。引导和促进农业规模化、产业化经营,进一步调动和释放农业生产力。通过农村住房、基础设施和公共服务设施建设和土地整理工程施工,有利于提供农业就业,增加农民收入;引导财政资金和社会资金投入农村,促进城乡土地资源、资产、资本有序合理流动,互补互助。四是拓展了城乡经济发展空间,促进了城乡统筹发展。一方面,节约出来的一部分集体建设用地用于发展乡镇企业和非农产业;另一方面,按照城乡建设用地总量不增加的原则,规范运用增减挂钩政策,将农村节约的土地安排城镇建设,优化城乡用地结构和布局,有力促进了城乡统筹发展。这就需要充分结合当地实际,对耕地整治、农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施一起规划,突出土地整治区域综合性、多功能性、多效益性的特点,重点在促进农业生产发展,提高农民生活水平,改善村容村貌上做文章。其主要内容包括对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦,对村庄废弃地和腾退的宅基地合理开发利用,或复垦还田,或进行公益事业建设,或在集体建设用地上,依法依规发展乡镇企业和非农产业,让农民参与经营和开发,同时考虑与城乡建设用地增减挂钩相结合,增加建设用地流量,使农村一部分富余的建设用地指标调剂到城镇使用,用获得的土地增值收益反哺农村。
2 明确分工、落实责任
发挥整体协调功能,是做好此项工作的前提,土地整治是一项涉及多方面、整体性很强的工作,这是由其性质所决定的。在进行整治过程中要体现整治部门、整治手段、整治理念的综合。各级政府要牢牢把握土地整治的指导思想,切实加强组织协调,明确分工、落实责任,发挥部门联动作用,多听农民意见、多请农民参与、多让农民受益,立足改善农业生产条件和农民生活条件,实现增地、增产、增收。各个部门要通力协作、密切配合、根据业务分工,不断完善项目管理工作,各有侧重,落实领导负责制和岗位责任制,实行责任追究制度,把任务真正落实到实处。
3 经济效益、生态效益与社会效益紧密结合是根本
土地整治其核心任务就是正确处理好人口、经济、资源、环境之间的相互关系,达到改善人们生产和生活条件的目的,并取得生态、经济和社会效益的统一。经济效益是土地整治的基础,只有长期平均产出大于投入,土地整治才能顺利进行并良性发展下去;生态效益是土地整治的保障,只有保护和改善生态环境,提高环境的容纳能力与自我调节能力,土地整治的成果才能得到长期巩固,土地整治才具有持续的生命力;社会效益是土地整治的支撑,在土地整治前要广泛征求社会群众意见,引导群众参与,充分考虑和保障农民的切身利益。虽然经济、生态、社会三大效益长期来说是一致的,但短期内却有可能发生冲突,如短期内为增加耕地面积而破坏林草植被,导致生态失衡;为求规模经营不顾农民意志强行集中田块,破坏农民整理土地的积极性等。因此,土地整理的过程中应该立足长远,以追求生态、经济、社会三大效益的统一为原则,做到经济上有效、生态上平衡、社会上可接受,尽量发挥三大因素的最大效益。
4 规范管理、严格实施是保证
土地整治要走向正轨,必须以管理的规范化为基础。首先,政府要加强对土地整治项目的立项尤其是对可行性研究报告的审批管理,把增加耕地数量、提高耕地质量、保护和改善生态环境和田、水、路、林、村综合治理作为土地整治的目标和立项依据。同时加强对项目生态环境影响分析评价,争取做到项目立项的科学性和合理性。其次,要根据各地自然、社会、经济条件的差异,因地制宜地制定土地整治的技术标准。最后,要根据各级土地开发整理规划,坚持在全面规划的基础上,按照先易后难的原则,有计划有步骤地开展土地整治。
5 经济产业化是做好此项工作的关键
土地开发整理产业化是资源产业化的一个重要内容,是近年来全国各地土地开发整理实践中探索出的一种新思路、新办法。在政府资金有限、国家投入机制未完善的情况下,通过对土地资源的综合整理和优化配置,实行土地资源开发整理专业化、市场化和社会化。产业化是我国土地整治持续发展的方向和目标,也是土地整治得以规范运作的重要保障。通过产业化引进市场竞争机制,不仅可以提高土地整治项目运作的灵活性,提高经济效益,而且可以进一步拓宽土地整治的融资渠道,社会和私人资本的进入将为土地整治注入新的活力。多重投资主体对自身经济利益的关心将促使他们更为关注整治项目的运行效益,进而促进土地整治立项、规划、施工管理和后期运作的科学性和规范性。这样一方面可以降低成本,另一方面也实现了土地整治的最终目标。
6 完善政策法规和制度,是做好此项工作的保障
农村土地整治政策性强、影响面广、敏感问题多,需要有完善的法律机制保障。由于我国目前的土地整治仍处于探索阶段,尤其是在项目运行和管理上,还缺乏比较健全完善的政策法规体系。加强土地整治立法,进一步建立健全相关政策法规既是土地整治项目自身不断完善的需要,也是整治项目得以规范运作的必要保障。通过制度、立法及相应的政策法规,可以鼓励社会和私人参与土地整治,同时提高投资者的安全感。因此,要进一步加强土地整治的立法与制度建设,以促进土地整治的法制化、规范化和持续发展。
健全和完善各种制度建设,使项目管理从项目建议书、可研编制、项目申报、会审、评审、项目入库、规划设计、预决算审核、投资计划、工程招投标、施工管理、施工质量监督、竣工验收、项目后期管护等,形成了一个比较完整的工作流程,使此项工作逐步走上规范化、制度化的轨道。
7 规范土地整治的运作模式,是做好此项工作的基石
土地整治的目标决定了土地整治不是一种纯经济行为,它还关系着整个国家的粮食安全与社会稳定,关系到整个生态环境的保护与改善,而且土地整治覆盖面广,所需投入资金、人力、物力巨大,仅凭个人、单位、地方政府的力量很难顺利完成。因此,土地整治切不可各自为政,土地整治工作应该纳入整个国民经济与社会发展计划之中,按照整体性原则,在全国范围内科学布点,合理分配整治资金,土地整治才能有计划有步骤的开展下去,发挥土地整治的最佳效应。
7.1 统筹规划,规模整治
以土地利用总体规划为基础,统筹城乡建设规划,科学编制土地综合整治规划,合理安排县城、中心镇建设以及产业聚集、村落分布、农田保护等空间布局,实行田、水、路、林、村、房综合整治。规划中注重保持农村特色,防止搞成一个模式、千村一面。在规划基础上,坚持连片开发,整体推进,避免村庄改造“零打碎敲”。特别是要结合新农村建设,尽快编制村庄建设用地规划,进一步细化乡(镇)土地利用总体规划的内容。在规划中对每个村庄的建设用地(包括旧村区和新增建设用地区)进行合理规划,促进农村建房用地合理布局。新农村建设应采取迁村并点和产业园区合并的方式,提高农村土地集约利用水平。另外,新发展的乡镇企业要严格限定在土地利用规划和城镇规划划定的地域范围内,杜绝随意占用耕地现象,要改粗放型经营为企业聚集、资金聚集及产业聚集的集约化经营;要积极推进乡镇工业园区建设;另外,新发展的乡镇企业要严格限定在土地利用总体规划和城镇规划划定的地域范围内,杜绝随意占用耕地现象,要改粗放型经营为企业聚集、资金聚集及产业聚集的集约化经营;要积极推进乡镇工业园区建设,对现有布局分散零乱的乡镇工业用地应进行认真地清理和整治,使其集中布局,形成规模,并挖掘其巨大的存量用地潜力。
7.2 加强部门联动,统筹涉农资金,形成支农合力
土地整治涵义广泛,内容多样,涉及到土地、农业、林业、水利、环境、交通、建设、财政等多行业、多部门,此项工作只有在多部门的密切合作下才能搞好。目前,中央和地方的支农资金总量相当大,多个部门都有各自的一块惠民资金,但在实际工作中,各部门职责不明,各自为政,导致资金重复投入,利用率低,浪费较多。例如在农村道路建设中,有些项目区中已开通交通部门的“村村通”公路,但在土地整治项目预算的编制中仍涉及到这部分道路的施工费用,以此套取国家资金,造成资金的重复投入,利用率低。如何保障这一涉及多行业、多部门的土地整治工程能最大程度地发挥其综合效益,如何确保各项中央支农资金在社会主义新农村建设和统筹城乡发展的过程中真正落到实处,这就需要建立地方政府统一领导、国土部门提供平台、相关部门协调配合的联动的土地整治工作机制,统筹各类涉农资金,完善、实施好土地整治规划,明确各部门职责,使之相互协调,形成支农合力,综合发挥各项资金的叠加效益,真正使农民生产生活条件得以改善,实现富村强民。
7.3 因地制宜,分类实施
土地综合整治不搞一刀切、千篇一律,因地制宜推进土地综合整治。对于原村庄占地面积大、土地闲置率高的空心村,实行原村庄拆旧建新,通过旧村改造最大限度的减少闲置土地,节余用地指标用于城镇建设。对于地处边远山区、地质灾害易发区、水利工程建设影响区、风景区等生产生活条件较差的农村居民点,实行整体搬迁提升,把村庄搬迁到自然条件好、交通便利,适宜定居的区位,对原有村址进行复垦,节余居民点用地用于城镇建设。对于远离城镇、居住分散、自然村较多、工副业不发达的村庄,实行偏远农区中心村定居,在尊重农民意愿的前提下,集中建设中心村,强化水、电、路、气、医、学等公共基础设施,改善居民生产生活条件。利用城乡建设用地增减挂钩政策推动村庄综合整治,小田变大田、小村并大村,实现村庄集中居住,产业向园区集中。
7.4 资金整合,市场运作
集中整合资金,把用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费、土地闲置费等专项资金,以及其他惠农资金整合起来集中使用,充分发挥政府投资在激发市场投资活力中“四两拨千斤”的作用,形成政府主导下的多元化投资格局。坚持市场运作,本着“取之于土、用之于土”原则,对增减挂钩项目形成的土地级差收益,全部用于拆旧村居的农村住房建设及土地整理复垦,缓解资金压力。拓宽投资渠道,通过企业带动、能人垫资、集体经济组织投入,进一步拓宽土地综合整治投入渠道。集聚集约,城乡统筹。着力推动农村人口合理集聚,把土地综合整治与培育中心镇、中心村相结合,进一步优化村庄布点,建成一批农民集中安置小区;对经济发达地区依托工业企业和集体经济,通过整理村庄集体建设用地,实现农民集中居住;对经济欠发达地区,抓住农民新建房屋的机会,将新建农房建到规划点上,建成一批有一定规模的村庄。着力推动农村建设用地集约利用,实施大规模村庄合并、拆迁和改造,对宅基地、废弃工矿用地、废弃采石场进行复垦,盘活存量建设用地,缓解用地压力。
7.5 充分尊重农民意愿,确保农民真正受益
农民是新农村建设的创造者、参与者和受益者,维护农民利益是新农村建设的根本出发点和最终归宿,为此,必须把尊重农民意愿和选择作为工作的重要原则。土地整治是社会主义新农村建设及城乡统筹发展的“助推器”,是一项“民心工程”、“德政工程”,好事要办好,要落到实处,必须要充分尊重农民的意愿,坚持“依法规范、公众参与”的原则,充分调动农民的积极性、主动性和创造性,这样才能因地制宜地推进土地整治,并使广大农民在土地整治过程中和整治后得到更多的实惠。比如在撤村并点、旧村整治、“空心村”改造、新居建设、农村基础设施和公益事业建设等方面要提供多种选择,让农民提前知情和全程参与,实行“阳光操作”,做到整治前农民乐意,整治后农民满意,确保农民真正受益,实现安居乐业。
7.6 要加强监督管理
从规划执行、预算编制执行、工程招投标、财务监督、工程监理等环节入手制定详细的实施方案;要严格项目的申报和管理,做到按规划确定项目、按项目进行管理、按设计组织施工、按规程检查验收。要严格按照项目计划、设计要求和预算批复实施建设项目,不得擅自更改项目内容、增减项目规模和资金投入。进一步理顺项目实施运行机制,确保项目实施的良性运转。进一步明确了项目监督、管理和实施职责,实现项目管理、实施、监督三权进一步分离,分级负责的监管制度进一步强化,保证项目实施中的资金安全和项目施工的运行安全。要建立健全土地整治项目的追踪问效机制,充分运用新技术、新手段,加大对项目实施建设的监督检查力度。项目所在县(区)应成立项目建设专项督查组,并邀请当地农民群众代表参与督查。建立工作激励约束机制和奖惩制度,对在土地整治工程建设中组织管理有力、工程进度快、建设质量高、资金管理好、群众特别满意的单位和个人,予以表彰和奖励;对工作推诿、弄虚作假、资金和项目管理混乱、不按照规定完成任务或项目建设质量差的单位及相关人员要进行通报批评,情节严重的要按照有关规定给予行政处分。
7.7 要加强工程质量
质量是工程的生命,更是一个行业的生命,事关人民群众的合法权益。严格要求、严格管理、规范操作,实现土地整治从数量型向质量效益型转变,全力打造优良工程、精品工程、民心工程。
7.8 加强基础建设和技术指导,推进专业机构和队伍建设
严格执行相关技术规范,建立专家咨询制度,加大技术指导和审核把关力度,提高工程建设的科学化水平。加强土地整治机构和人才队伍的建设,完善土地整治工作管理体制,切实保障机构、人员、经费到位。
7.9 加强宣传报道,营造良好的氛围
各级政府和有关部门要充分利用电视、报刊、网络等新闻媒体,发挥宣传标语、宣传册、宣传栏的作用,加强对土地整治重要意义、目标任务和建设内容的宣传,广泛发动干部群众积极配合和参与土地整治工程建设各项工作,营造项目建设良好的社会氛围。充分调动农民群众的积极性,项目选点、方案制订、规划设计、实施建设、项目验收、成果维护等全过程尽可能让项目区村民参与并让村民行使相应的权利。
农村土地整治工作是一举多得、利国富民的好事,又是一项开拓性、前瞻性工作。功在当代,利在千秋,任重而道远。它为新农村建设和城乡统筹发展提供了重要抓手和新的平台。随着它的逐步实施,必将开拓一片崭新的天地。
参考文献
[1] 中华人民共和国土地管理法.
[2] 国土资源部土地整理中心.土地整理工程规划设计.
[3] 赵庆利.大力推进土地整治 促进城乡发展[EB/OL].资源网.
[4] 加大土地整治力度 加快实现找矿突破[N].中国国土资源报,2010-6-8.
[5] 怀龙.新平台 新天地[N].中国国土资源报,2010-5-20.
关键词:统筹规划;综合协调;推进农村土地整治
中图分类号:P237 文献标识码:A 文章编号:1674-0432(2010)-07-0216-3
0 前言
近年来,中央做出了建设社会主义新农村和统筹城乡发展的战略决策,中央和地方集中投入大量涉农资金支持农村建设,以改变农村面貌、促进农业发展和农民增收。其中开展农村土地整治已经上升为国家层面的战略部署,现已被作为一项重大任务正式写入2009年中央一号文件和温家宝总理的政府工作报告,国土资源部2009年印发的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》也已对农村土地整治工作做出了具体部署。农村土地整治是贯彻落实科学发展观,统筹各项土地整治资金,保护耕地,保障国家粮食安全的有益实践,也是支农惠农的一项创新性举措;对提高土地集约利用水平,进一步推动新农村建设、统筹城乡发展产生深远影响。
目前,我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段。随着农村土地整治工作的不断开展和深入,当前的工作思路已经由单一的土地整理复垦开发向“田、水、路、林、村、房”综合整治转变,农村土地整治工作已是应时之举。那么如何做好新时期的农村土地整治工作,笔者谈点粗浅建议。
1 因地制宜,统筹规划
突出土地整治的综合性,是做好此项工作的基础,土地整治是一项系统而庞杂的工程,涉及到田、水、路、林、村、房的综合整治,通过实施农村土地综合整治,一是增加了有效耕地面积,提高了耕地质量。完成新增耕地的同时,做到田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排,建成集高效农业、节水农业、循环农业和集约化农业为一体的高标准农田,为规模经营和发展现代农业创造条件,农业基础设施得到明显改善。二是改善了农村生产生活条件,提高了农村土地的节约集约利用水平。三是增加了农民收入,促进了新农村建设。引导和促进农业规模化、产业化经营,进一步调动和释放农业生产力。通过农村住房、基础设施和公共服务设施建设和土地整理工程施工,有利于提供农业就业,增加农民收入;引导财政资金和社会资金投入农村,促进城乡土地资源、资产、资本有序合理流动,互补互助。四是拓展了城乡经济发展空间,促进了城乡统筹发展。一方面,节约出来的一部分集体建设用地用于发展乡镇企业和非农产业;另一方面,按照城乡建设用地总量不增加的原则,规范运用增减挂钩政策,将农村节约的土地安排城镇建设,优化城乡用地结构和布局,有力促进了城乡统筹发展。这就需要充分结合当地实际,对耕地整治、农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施一起规划,突出土地整治区域综合性、多功能性、多效益性的特点,重点在促进农业生产发展,提高农民生活水平,改善村容村貌上做文章。其主要内容包括对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦,对村庄废弃地和腾退的宅基地合理开发利用,或复垦还田,或进行公益事业建设,或在集体建设用地上,依法依规发展乡镇企业和非农产业,让农民参与经营和开发,同时考虑与城乡建设用地增减挂钩相结合,增加建设用地流量,使农村一部分富余的建设用地指标调剂到城镇使用,用获得的土地增值收益反哺农村。
2 明确分工、落实责任
发挥整体协调功能,是做好此项工作的前提,土地整治是一项涉及多方面、整体性很强的工作,这是由其性质所决定的。在进行整治过程中要体现整治部门、整治手段、整治理念的综合。各级政府要牢牢把握土地整治的指导思想,切实加强组织协调,明确分工、落实责任,发挥部门联动作用,多听农民意见、多请农民参与、多让农民受益,立足改善农业生产条件和农民生活条件,实现增地、增产、增收。各个部门要通力协作、密切配合、根据业务分工,不断完善项目管理工作,各有侧重,落实领导负责制和岗位责任制,实行责任追究制度,把任务真正落实到实处。
3 经济效益、生态效益与社会效益紧密结合是根本
土地整治其核心任务就是正确处理好人口、经济、资源、环境之间的相互关系,达到改善人们生产和生活条件的目的,并取得生态、经济和社会效益的统一。经济效益是土地整治的基础,只有长期平均产出大于投入,土地整治才能顺利进行并良性发展下去;生态效益是土地整治的保障,只有保护和改善生态环境,提高环境的容纳能力与自我调节能力,土地整治的成果才能得到长期巩固,土地整治才具有持续的生命力;社会效益是土地整治的支撑,在土地整治前要广泛征求社会群众意见,引导群众参与,充分考虑和保障农民的切身利益。虽然经济、生态、社会三大效益长期来说是一致的,但短期内却有可能发生冲突,如短期内为增加耕地面积而破坏林草植被,导致生态失衡;为求规模经营不顾农民意志强行集中田块,破坏农民整理土地的积极性等。因此,土地整理的过程中应该立足长远,以追求生态、经济、社会三大效益的统一为原则,做到经济上有效、生态上平衡、社会上可接受,尽量发挥三大因素的最大效益。
4 规范管理、严格实施是保证
土地整治要走向正轨,必须以管理的规范化为基础。首先,政府要加强对土地整治项目的立项尤其是对可行性研究报告的审批管理,把增加耕地数量、提高耕地质量、保护和改善生态环境和田、水、路、林、村综合治理作为土地整治的目标和立项依据。同时加强对项目生态环境影响分析评价,争取做到项目立项的科学性和合理性。其次,要根据各地自然、社会、经济条件的差异,因地制宜地制定土地整治的技术标准。最后,要根据各级土地开发整理规划,坚持在全面规划的基础上,按照先易后难的原则,有计划有步骤地开展土地整治。
5 经济产业化是做好此项工作的关键
土地开发整理产业化是资源产业化的一个重要内容,是近年来全国各地土地开发整理实践中探索出的一种新思路、新办法。在政府资金有限、国家投入机制未完善的情况下,通过对土地资源的综合整理和优化配置,实行土地资源开发整理专业化、市场化和社会化。产业化是我国土地整治持续发展的方向和目标,也是土地整治得以规范运作的重要保障。通过产业化引进市场竞争机制,不仅可以提高土地整治项目运作的灵活性,提高经济效益,而且可以进一步拓宽土地整治的融资渠道,社会和私人资本的进入将为土地整治注入新的活力。多重投资主体对自身经济利益的关心将促使他们更为关注整治项目的运行效益,进而促进土地整治立项、规划、施工管理和后期运作的科学性和规范性。这样一方面可以降低成本,另一方面也实现了土地整治的最终目标。
6 完善政策法规和制度,是做好此项工作的保障
农村土地整治政策性强、影响面广、敏感问题多,需要有完善的法律机制保障。由于我国目前的土地整治仍处于探索阶段,尤其是在项目运行和管理上,还缺乏比较健全完善的政策法规体系。加强土地整治立法,进一步建立健全相关政策法规既是土地整治项目自身不断完善的需要,也是整治项目得以规范运作的必要保障。通过制度、立法及相应的政策法规,可以鼓励社会和私人参与土地整治,同时提高投资者的安全感。因此,要进一步加强土地整治的立法与制度建设,以促进土地整治的法制化、规范化和持续发展。
健全和完善各种制度建设,使项目管理从项目建议书、可研编制、项目申报、会审、评审、项目入库、规划设计、预决算审核、投资计划、工程招投标、施工管理、施工质量监督、竣工验收、项目后期管护等,形成了一个比较完整的工作流程,使此项工作逐步走上规范化、制度化的轨道。
7 规范土地整治的运作模式,是做好此项工作的基石
土地整治的目标决定了土地整治不是一种纯经济行为,它还关系着整个国家的粮食安全与社会稳定,关系到整个生态环境的保护与改善,而且土地整治覆盖面广,所需投入资金、人力、物力巨大,仅凭个人、单位、地方政府的力量很难顺利完成。因此,土地整治切不可各自为政,土地整治工作应该纳入整个国民经济与社会发展计划之中,按照整体性原则,在全国范围内科学布点,合理分配整治资金,土地整治才能有计划有步骤的开展下去,发挥土地整治的最佳效应。
7.1 统筹规划,规模整治
以土地利用总体规划为基础,统筹城乡建设规划,科学编制土地综合整治规划,合理安排县城、中心镇建设以及产业聚集、村落分布、农田保护等空间布局,实行田、水、路、林、村、房综合整治。规划中注重保持农村特色,防止搞成一个模式、千村一面。在规划基础上,坚持连片开发,整体推进,避免村庄改造“零打碎敲”。特别是要结合新农村建设,尽快编制村庄建设用地规划,进一步细化乡(镇)土地利用总体规划的内容。在规划中对每个村庄的建设用地(包括旧村区和新增建设用地区)进行合理规划,促进农村建房用地合理布局。新农村建设应采取迁村并点和产业园区合并的方式,提高农村土地集约利用水平。另外,新发展的乡镇企业要严格限定在土地利用规划和城镇规划划定的地域范围内,杜绝随意占用耕地现象,要改粗放型经营为企业聚集、资金聚集及产业聚集的集约化经营;要积极推进乡镇工业园区建设;另外,新发展的乡镇企业要严格限定在土地利用总体规划和城镇规划划定的地域范围内,杜绝随意占用耕地现象,要改粗放型经营为企业聚集、资金聚集及产业聚集的集约化经营;要积极推进乡镇工业园区建设,对现有布局分散零乱的乡镇工业用地应进行认真地清理和整治,使其集中布局,形成规模,并挖掘其巨大的存量用地潜力。
7.2 加强部门联动,统筹涉农资金,形成支农合力
土地整治涵义广泛,内容多样,涉及到土地、农业、林业、水利、环境、交通、建设、财政等多行业、多部门,此项工作只有在多部门的密切合作下才能搞好。目前,中央和地方的支农资金总量相当大,多个部门都有各自的一块惠民资金,但在实际工作中,各部门职责不明,各自为政,导致资金重复投入,利用率低,浪费较多。例如在农村道路建设中,有些项目区中已开通交通部门的“村村通”公路,但在土地整治项目预算的编制中仍涉及到这部分道路的施工费用,以此套取国家资金,造成资金的重复投入,利用率低。如何保障这一涉及多行业、多部门的土地整治工程能最大程度地发挥其综合效益,如何确保各项中央支农资金在社会主义新农村建设和统筹城乡发展的过程中真正落到实处,这就需要建立地方政府统一领导、国土部门提供平台、相关部门协调配合的联动的土地整治工作机制,统筹各类涉农资金,完善、实施好土地整治规划,明确各部门职责,使之相互协调,形成支农合力,综合发挥各项资金的叠加效益,真正使农民生产生活条件得以改善,实现富村强民。
7.3 因地制宜,分类实施
土地综合整治不搞一刀切、千篇一律,因地制宜推进土地综合整治。对于原村庄占地面积大、土地闲置率高的空心村,实行原村庄拆旧建新,通过旧村改造最大限度的减少闲置土地,节余用地指标用于城镇建设。对于地处边远山区、地质灾害易发区、水利工程建设影响区、风景区等生产生活条件较差的农村居民点,实行整体搬迁提升,把村庄搬迁到自然条件好、交通便利,适宜定居的区位,对原有村址进行复垦,节余居民点用地用于城镇建设。对于远离城镇、居住分散、自然村较多、工副业不发达的村庄,实行偏远农区中心村定居,在尊重农民意愿的前提下,集中建设中心村,强化水、电、路、气、医、学等公共基础设施,改善居民生产生活条件。利用城乡建设用地增减挂钩政策推动村庄综合整治,小田变大田、小村并大村,实现村庄集中居住,产业向园区集中。
7.4 资金整合,市场运作
集中整合资金,把用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费、土地闲置费等专项资金,以及其他惠农资金整合起来集中使用,充分发挥政府投资在激发市场投资活力中“四两拨千斤”的作用,形成政府主导下的多元化投资格局。坚持市场运作,本着“取之于土、用之于土”原则,对增减挂钩项目形成的土地级差收益,全部用于拆旧村居的农村住房建设及土地整理复垦,缓解资金压力。拓宽投资渠道,通过企业带动、能人垫资、集体经济组织投入,进一步拓宽土地综合整治投入渠道。集聚集约,城乡统筹。着力推动农村人口合理集聚,把土地综合整治与培育中心镇、中心村相结合,进一步优化村庄布点,建成一批农民集中安置小区;对经济发达地区依托工业企业和集体经济,通过整理村庄集体建设用地,实现农民集中居住;对经济欠发达地区,抓住农民新建房屋的机会,将新建农房建到规划点上,建成一批有一定规模的村庄。着力推动农村建设用地集约利用,实施大规模村庄合并、拆迁和改造,对宅基地、废弃工矿用地、废弃采石场进行复垦,盘活存量建设用地,缓解用地压力。
7.5 充分尊重农民意愿,确保农民真正受益
农民是新农村建设的创造者、参与者和受益者,维护农民利益是新农村建设的根本出发点和最终归宿,为此,必须把尊重农民意愿和选择作为工作的重要原则。土地整治是社会主义新农村建设及城乡统筹发展的“助推器”,是一项“民心工程”、“德政工程”,好事要办好,要落到实处,必须要充分尊重农民的意愿,坚持“依法规范、公众参与”的原则,充分调动农民的积极性、主动性和创造性,这样才能因地制宜地推进土地整治,并使广大农民在土地整治过程中和整治后得到更多的实惠。比如在撤村并点、旧村整治、“空心村”改造、新居建设、农村基础设施和公益事业建设等方面要提供多种选择,让农民提前知情和全程参与,实行“阳光操作”,做到整治前农民乐意,整治后农民满意,确保农民真正受益,实现安居乐业。
7.6 要加强监督管理
从规划执行、预算编制执行、工程招投标、财务监督、工程监理等环节入手制定详细的实施方案;要严格项目的申报和管理,做到按规划确定项目、按项目进行管理、按设计组织施工、按规程检查验收。要严格按照项目计划、设计要求和预算批复实施建设项目,不得擅自更改项目内容、增减项目规模和资金投入。进一步理顺项目实施运行机制,确保项目实施的良性运转。进一步明确了项目监督、管理和实施职责,实现项目管理、实施、监督三权进一步分离,分级负责的监管制度进一步强化,保证项目实施中的资金安全和项目施工的运行安全。要建立健全土地整治项目的追踪问效机制,充分运用新技术、新手段,加大对项目实施建设的监督检查力度。项目所在县(区)应成立项目建设专项督查组,并邀请当地农民群众代表参与督查。建立工作激励约束机制和奖惩制度,对在土地整治工程建设中组织管理有力、工程进度快、建设质量高、资金管理好、群众特别满意的单位和个人,予以表彰和奖励;对工作推诿、弄虚作假、资金和项目管理混乱、不按照规定完成任务或项目建设质量差的单位及相关人员要进行通报批评,情节严重的要按照有关规定给予行政处分。
7.7 要加强工程质量
质量是工程的生命,更是一个行业的生命,事关人民群众的合法权益。严格要求、严格管理、规范操作,实现土地整治从数量型向质量效益型转变,全力打造优良工程、精品工程、民心工程。
7.8 加强基础建设和技术指导,推进专业机构和队伍建设
严格执行相关技术规范,建立专家咨询制度,加大技术指导和审核把关力度,提高工程建设的科学化水平。加强土地整治机构和人才队伍的建设,完善土地整治工作管理体制,切实保障机构、人员、经费到位。
7.9 加强宣传报道,营造良好的氛围
各级政府和有关部门要充分利用电视、报刊、网络等新闻媒体,发挥宣传标语、宣传册、宣传栏的作用,加强对土地整治重要意义、目标任务和建设内容的宣传,广泛发动干部群众积极配合和参与土地整治工程建设各项工作,营造项目建设良好的社会氛围。充分调动农民群众的积极性,项目选点、方案制订、规划设计、实施建设、项目验收、成果维护等全过程尽可能让项目区村民参与并让村民行使相应的权利。
农村土地整治工作是一举多得、利国富民的好事,又是一项开拓性、前瞻性工作。功在当代,利在千秋,任重而道远。它为新农村建设和城乡统筹发展提供了重要抓手和新的平台。随着它的逐步实施,必将开拓一片崭新的天地。
参考文献
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[3] 赵庆利.大力推进土地整治 促进城乡发展[EB/OL].资源网.
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[5] 怀龙.新平台 新天地[N].中国国土资源报,2010-5-20.