论文部分内容阅读
摘要：行政裁量基准制度是行政机关内部规范行政行为的重要技术手段，包括实体标准和程序标准。深入研究行政裁量基准制度在实践中遇到的问题，对我国法治政府的建立具有重要指导意义。在建立行政裁量基准制度的同时，还需要完善行政责任制度、行政裁量说明理由制度、行政裁量先例制度、行政栽量公开制度与行政裁量基准例外制度。
关键词：行政裁量基准；实质正义；法治政府
一、行政裁量基准制度概述
所谓行政裁量权基准制度，是指行政机关在法律规定的裁量空间内，依据立法者意图以及比例原则等的要求并结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各种不同事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体判断标准。①裁量虽是在追求个案实质正义，但如遇相同或相似个案，如做出差异性过大的裁量决定，不仅违反宪法平等原则，亦与个案实质正义所追求的内容不相符合，因此行政机关为避免此不当情况出现，基本上会经由行政内部制定具行政规则性质之裁量基准来作为所属公务员与下级机关为裁量权行使的标准。②尽管行政裁量基准制度已经成为我国学者的共识，也是地方行政执法部门为了规范行政裁量所采取的手段，但如何建立行政裁量、如何规范、行政裁量的弊端是什么，这些都需要我们加以探讨。
二、行政裁量基准制度建立的必要性
（一）行政管理事务的无限性与法律的有限性的矛盾使然
行政机关每天要处理大量的有关国家经济、社会、文化等广泛的事务，这些事务有的涉及政策选择，有的涉及规划设计，有的涉及突发事件应对，等等。
（二）行政管理事务的专业性与立法者的非专业性的矛盾使然
在现代社会，行政管理所涉事项往往具有很强的专业性和技术性，而作为立法者的议会议员、人民代表，大多为政治人物、具有党派背景，他们对立法所调整的特定事项，特别是涉技术性较强的事项，往往缺乏专门知识，甚至是外行，故他们就相应事项立法时，只能规定一般原则，具体细则不得不留给对相应行政事项通常具有专门知识、专门经验和专门技能的行政机关及其工作人员裁量处置。
（三）政治、政策需要相对灵活性和法律需要相对稳定性的矛盾使然
行政与政治、政策密切联系。正如韦德所说，行政决定的作出必须基于政策，以公共利益为目的。而现代法治则要求行政必须严格依法，不允许违法行政。
（四）形式正义要求公平性与实质正义要求公正性的矛盾使然
行政裁量存在的另一个重要理由是，协调形式正义与实质正义的关系。立法只能针对不特定的人而制定。对任何人平等对待、一视同仁是形式正义的要求。
笔者认为，保障个案实质正义是行政裁量存在的最重要的根据。即使裁量权有被执法者滥用的风险(法律自然应将这种风险控制到最小限度)，为尽可能追求个案可能的实质正义，裁量权仍不能不赋予执法者，执法者亦不能为显示自己的“公正”形象和避免不公正嫌疑而放弃裁量权的行使。
三、行政裁量基准制度对建立法治政府的影响
法治的内容要求确立法律在社会中的至高上的地位，强调法律在全社会实行的一般性、普遍性、抽象性和权威性，重点是限制政府的权力，防止那些权力的滥用。③法治就是要运用法律概念、法律规则所具有的有限确定性来限制权力的恣意、私人的任性。然而，面对复杂的社会关系，法律不能穷尽、概括完美，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，为了克服法律的原则性，自由裁量权应运而生，它促使行政主体灵活机动地因人因事作出更有成效的管理。
裁量权基准制度的建立，在我国法治政府建立中，具有重要的作用。这主要是通过裁量基准承担的功能所实现的：
第一，明确执法的标准，达到自我拘束作用。裁量基准是行政机关做出许可、认可等行政处分时适用该相应的标准，如果不遵守相应的基准，将会导致行政行为的任意。所以，裁量基准对行政机关而言，具有自我约束的作用。
第二，细化法律条文，弥补法律的不周延，保障行政裁量的合理性。行政裁量基准主要是对做出许可、认可等行政处分作出相应的裁量基准，以此可以排除行政机关在判断方面的恣意，从而保障行政判断的合理性。
第三，设定和公布裁量基准可以使国民对相应的行政处分具有预测的可能性。例如，申请人可以较容易地进行申请事项的准备。
第四，设定裁量基准能够给予司法审查一定的衡量标准。
四、完善行政裁量基准制度应注意的问题
第一，依据责任来限制行政裁量权的滥用。让自由裁量权对结果负责，即在解除规则和细则的繁琐控制后，让行政人员能够在相对宽松的环境下依其积极性和主动性行使自由裁量权，但这种权力并非毫无责任，而是从“对规则负责“转化为“对结果负责”。
第二，建立行政裁量说明理由制度。行政行为裁量说明理由是指行政主体在作出对行政相对人的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行裁量时所考虑的政策、公益等因素。
第三，建立行政裁量先例制度。即行政执法机关对违法行为作出的行政处罚决定，应当作为该行政执法机关以后对同类违法行为进行行政处罚的先例。
第四，建立行政裁量公开制度。该种公开是为了促进行政裁量基准适用。
第五，建立行政裁量基准例外制度。这就涉及到了行政裁量基准性质问题。有学者认为，在我国，裁量基准涉及的范围十分广泛，既可以是立法性规则，也可以是解释性规则和指导性规则。因为立法性或创制性规则是根据明确的立法授权，为相对人创设了权利义务，具有法律拘束效果的规则，其在功能上等同于法律规范。
此外，通过教育与培训手段，促进行政人员自身素质的提高，促进合法合理裁量，实现行政权力公共利益的目的，也是规范行政裁量必不可少的选择。
结语
行政裁量权的广泛存在是现代行政发展的结果，随着经济社会的快速发展，行政裁量权的总量和类型呈增长之势，以法律手段规范行政裁量权是依法行政的必然要求。规范行政裁量权作为行政法制的核心问题之一，可以说是说不尽、道不完的话题，它与转变政府职能、深化行政管理体制、执法体制改革息息相关，宏观上涉及政府与市场、政府与社会的关系，中观上涉及法律与行政、行政与司法的关系，微观上涉及公共利益与个人利益、组织权力和个人权利的关系，等等。现有的裁量基准仅是规范行政裁量权的一部分，随着实践的发展，还有很多的问题需要解决，新的规范裁量权的方式方法还会不断涌现，但不管如何，以法治的手段规范行政裁量权必是最佳的选择。
参考文献：
[1] 袁曙宏，行政处罚法的创设、实施和救济[M]，中国法制出版社，1994，71。
[2] 应松年，朱维究，行政法与行政诉讼法教程[M]，中国政法大学出版社，1989，56。
[3] 张焕光，胡建淼，行政法学原理[M]，劳动人事出版社，1989，74。
[4] 罗豪才，行政法学[M]，北京大学出版社，2000，27—31。
[5] 杨靖嵩．施政有规裁量有据——平谷区规范行政执法自由裁量权(J]．前线，2007，(10)．
[6] 余凌云，游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考[A]，国务院法制办公室政府法制研究中心，加快法治政府建设的思考与探索——深入贯彻落实科学发展观与加快法治政府建设理论研讨会论文集[C]，中国法制出版社，2008，806。
[7] 周佑勇，裁量基准的正当性问题研究[M]，中国法学，2007，(6)。
[8] 陈慈阳，行政裁量及不确定法律概念——以两者概念内容之差异与区分必要性问题为研究对象[A]，行政法争议问题研究[C]，台湾五南出版社，2001。
[9] [美]施瓦茨，行政法[M]，法律出版社，1985。
[10] 朱芒，日本《行政程序法》中的裁量基准制度[J]，华东政法学院学报，2006。
[11] 张文显，二十世纪西方法哲学思潮研究[M],法律出版社，2006。
[12] [美]波斯纳，法理学问题[M]，中国政法大学出版社，2002。
注释：
①在法国，它属于内部行政措施，也称为指示，主要是指“具有自由裁量权限的行政机关事先为自己及下级行政机关规定的一个标准，作为行使自由裁量权的一个指导，但仍然保留根据每个案件的具体情况，决定是否运用这个标准的权力。”王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1998年版，第181页。
②陈慈阳，行政裁量及不确定法律概念——以两者概念内容之差异与区分必要性问题为研究对象，载台湾行政法学会主编，行政法争议问题研究，台湾五南出版社，2001，第461页。
③刘靖华，姜宪利，中国法治政府，中国社会科学出版社，2006。
关键词：行政裁量基准；实质正义；法治政府
一、行政裁量基准制度概述
所谓行政裁量权基准制度，是指行政机关在法律规定的裁量空间内，依据立法者意图以及比例原则等的要求并结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各种不同事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体判断标准。①裁量虽是在追求个案实质正义，但如遇相同或相似个案，如做出差异性过大的裁量决定，不仅违反宪法平等原则，亦与个案实质正义所追求的内容不相符合，因此行政机关为避免此不当情况出现，基本上会经由行政内部制定具行政规则性质之裁量基准来作为所属公务员与下级机关为裁量权行使的标准。②尽管行政裁量基准制度已经成为我国学者的共识，也是地方行政执法部门为了规范行政裁量所采取的手段，但如何建立行政裁量、如何规范、行政裁量的弊端是什么，这些都需要我们加以探讨。
二、行政裁量基准制度建立的必要性
（一）行政管理事务的无限性与法律的有限性的矛盾使然
行政机关每天要处理大量的有关国家经济、社会、文化等广泛的事务，这些事务有的涉及政策选择，有的涉及规划设计，有的涉及突发事件应对，等等。
（二）行政管理事务的专业性与立法者的非专业性的矛盾使然
在现代社会，行政管理所涉事项往往具有很强的专业性和技术性，而作为立法者的议会议员、人民代表，大多为政治人物、具有党派背景，他们对立法所调整的特定事项，特别是涉技术性较强的事项，往往缺乏专门知识，甚至是外行，故他们就相应事项立法时，只能规定一般原则，具体细则不得不留给对相应行政事项通常具有专门知识、专门经验和专门技能的行政机关及其工作人员裁量处置。
（三）政治、政策需要相对灵活性和法律需要相对稳定性的矛盾使然
行政与政治、政策密切联系。正如韦德所说，行政决定的作出必须基于政策，以公共利益为目的。而现代法治则要求行政必须严格依法，不允许违法行政。
（四）形式正义要求公平性与实质正义要求公正性的矛盾使然
行政裁量存在的另一个重要理由是，协调形式正义与实质正义的关系。立法只能针对不特定的人而制定。对任何人平等对待、一视同仁是形式正义的要求。
笔者认为，保障个案实质正义是行政裁量存在的最重要的根据。即使裁量权有被执法者滥用的风险(法律自然应将这种风险控制到最小限度)，为尽可能追求个案可能的实质正义，裁量权仍不能不赋予执法者，执法者亦不能为显示自己的“公正”形象和避免不公正嫌疑而放弃裁量权的行使。
三、行政裁量基准制度对建立法治政府的影响
法治的内容要求确立法律在社会中的至高上的地位，强调法律在全社会实行的一般性、普遍性、抽象性和权威性，重点是限制政府的权力，防止那些权力的滥用。③法治就是要运用法律概念、法律规则所具有的有限确定性来限制权力的恣意、私人的任性。然而，面对复杂的社会关系，法律不能穷尽、概括完美，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，为了克服法律的原则性，自由裁量权应运而生，它促使行政主体灵活机动地因人因事作出更有成效的管理。
裁量权基准制度的建立，在我国法治政府建立中，具有重要的作用。这主要是通过裁量基准承担的功能所实现的：
第一，明确执法的标准，达到自我拘束作用。裁量基准是行政机关做出许可、认可等行政处分时适用该相应的标准，如果不遵守相应的基准，将会导致行政行为的任意。所以，裁量基准对行政机关而言，具有自我约束的作用。
第二，细化法律条文，弥补法律的不周延，保障行政裁量的合理性。行政裁量基准主要是对做出许可、认可等行政处分作出相应的裁量基准，以此可以排除行政机关在判断方面的恣意，从而保障行政判断的合理性。
第三，设定和公布裁量基准可以使国民对相应的行政处分具有预测的可能性。例如，申请人可以较容易地进行申请事项的准备。
第四，设定裁量基准能够给予司法审查一定的衡量标准。
四、完善行政裁量基准制度应注意的问题
第一，依据责任来限制行政裁量权的滥用。让自由裁量权对结果负责，即在解除规则和细则的繁琐控制后，让行政人员能够在相对宽松的环境下依其积极性和主动性行使自由裁量权，但这种权力并非毫无责任，而是从“对规则负责“转化为“对结果负责”。
第二，建立行政裁量说明理由制度。行政行为裁量说明理由是指行政主体在作出对行政相对人的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行裁量时所考虑的政策、公益等因素。
第三，建立行政裁量先例制度。即行政执法机关对违法行为作出的行政处罚决定，应当作为该行政执法机关以后对同类违法行为进行行政处罚的先例。
第四，建立行政裁量公开制度。该种公开是为了促进行政裁量基准适用。
第五，建立行政裁量基准例外制度。这就涉及到了行政裁量基准性质问题。有学者认为，在我国，裁量基准涉及的范围十分广泛，既可以是立法性规则，也可以是解释性规则和指导性规则。因为立法性或创制性规则是根据明确的立法授权，为相对人创设了权利义务，具有法律拘束效果的规则，其在功能上等同于法律规范。
此外，通过教育与培训手段，促进行政人员自身素质的提高，促进合法合理裁量，实现行政权力公共利益的目的，也是规范行政裁量必不可少的选择。
结语
行政裁量权的广泛存在是现代行政发展的结果，随着经济社会的快速发展，行政裁量权的总量和类型呈增长之势，以法律手段规范行政裁量权是依法行政的必然要求。规范行政裁量权作为行政法制的核心问题之一，可以说是说不尽、道不完的话题，它与转变政府职能、深化行政管理体制、执法体制改革息息相关，宏观上涉及政府与市场、政府与社会的关系，中观上涉及法律与行政、行政与司法的关系，微观上涉及公共利益与个人利益、组织权力和个人权利的关系，等等。现有的裁量基准仅是规范行政裁量权的一部分，随着实践的发展，还有很多的问题需要解决，新的规范裁量权的方式方法还会不断涌现，但不管如何，以法治的手段规范行政裁量权必是最佳的选择。
参考文献：
[1] 袁曙宏，行政处罚法的创设、实施和救济[M]，中国法制出版社，1994，71。
[2] 应松年，朱维究，行政法与行政诉讼法教程[M]，中国政法大学出版社，1989，56。
[3] 张焕光，胡建淼，行政法学原理[M]，劳动人事出版社，1989，74。
[4] 罗豪才，行政法学[M]，北京大学出版社，2000，27—31。
[5] 杨靖嵩．施政有规裁量有据——平谷区规范行政执法自由裁量权(J]．前线，2007，(10)．
[6] 余凌云，游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考[A]，国务院法制办公室政府法制研究中心，加快法治政府建设的思考与探索——深入贯彻落实科学发展观与加快法治政府建设理论研讨会论文集[C]，中国法制出版社，2008，806。
[7] 周佑勇，裁量基准的正当性问题研究[M]，中国法学，2007，(6)。
[8] 陈慈阳，行政裁量及不确定法律概念——以两者概念内容之差异与区分必要性问题为研究对象[A]，行政法争议问题研究[C]，台湾五南出版社，2001。
[9] [美]施瓦茨，行政法[M]，法律出版社，1985。
[10] 朱芒，日本《行政程序法》中的裁量基准制度[J]，华东政法学院学报，2006。
[11] 张文显，二十世纪西方法哲学思潮研究[M],法律出版社，2006。
[12] [美]波斯纳，法理学问题[M]，中国政法大学出版社，2002。
注释：
①在法国，它属于内部行政措施，也称为指示，主要是指“具有自由裁量权限的行政机关事先为自己及下级行政机关规定的一个标准，作为行使自由裁量权的一个指导，但仍然保留根据每个案件的具体情况，决定是否运用这个标准的权力。”王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1998年版，第181页。
②陈慈阳，行政裁量及不确定法律概念——以两者概念内容之差异与区分必要性问题为研究对象，载台湾行政法学会主编，行政法争议问题研究，台湾五南出版社，2001，第461页。
③刘靖华，姜宪利，中国法治政府，中国社会科学出版社，2006。